朱蘭蘭 段燕鴿

摘 ?要：?jiǎn)翁字剖菙?shù)字時(shí)代電子檔案管理的必然趨勢(shì)?？傮w國(guó)家安全觀作為新時(shí)代黨中央對(duì)國(guó)家安全理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，能夠推進(jìn)電子檔案單套制進(jìn)程?；诖?，識(shí)別電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理的“理念—主體—行動(dòng)”三維分析框架，使得多元治理主體以總體國(guó)家安全觀的系統(tǒng)思維、法治思維、戰(zhàn)略思維和底線(xiàn)思維為治理理念，開(kāi)展涵括認(rèn)知觀念、制度體系、管理機(jī)制和技術(shù)應(yīng)用的治理行動(dòng)。

關(guān)鍵詞：總體國(guó)家安全觀；電子檔案；單套制；風(fēng)險(xiǎn)治理；理念—主體—行動(dòng)

Abstract： The single set system is an inevitable trend of electronic file management in the digital age. As an important innovation of the Party Central Committee on national security theory in the new era， the overall national security concept can promote the process of single set of electronic archives. Based on this， the risk problem of the single set system of electronic archives is identified， and on this basis， a three-dimensional analysis framework of 'concept-subject-action' of the risk management of the electronic file single set system is proposed， so that the pluralistic governance subjects take the systematic thinking， rule of law thinking， strategic thinking and bottom-line thinking of the overall national security concept as the governance concept， and carry out governance actions covering cognitive concepts， institutional systems， management mechanisms and technical applications.

Keywords： ?Overall national security concept；Electronic record;Single set system;Risk management;Concept-subject-action

2017年全國(guó)檔案安全工作會(huì)議，明確提出要以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，深入領(lǐng)會(huì)并學(xué)習(xí)運(yùn)用其科學(xué)內(nèi)涵和系統(tǒng)思維、法治思維、戰(zhàn)略思維和底線(xiàn)思維，更加積極穩(wěn)妥地做好檔案安全工作[1]。

總體國(guó)家安全觀被提出作為檔案安全工作指導(dǎo)思想后，檔案界學(xué)者將其與檔案安全、檔案解密及數(shù)字檔案風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合開(kāi)展研究。如周耀林將總體國(guó)家安全觀與檔案館安全相結(jié)合，探討檔案館安全協(xié)同治理[2]；蔣純純將總體國(guó)家安全觀與數(shù)字檔案信息相結(jié)合，探討數(shù)字檔案信息風(fēng)險(xiǎn)管理策略[3]；肖秋會(huì)以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，建立檔案解密體系[4]；池洋以總體國(guó)家安全觀探討數(shù)字檔案信息風(fēng)險(xiǎn)管理，并提出管理優(yōu)化措施。[5]但并未有學(xué)者將總體國(guó)家安全觀與單套制相結(jié)合開(kāi)展研究。同時(shí)，對(duì)于學(xué)界而言，電子檔案單套制現(xiàn)存哪些風(fēng)險(xiǎn)？哪些指導(dǎo)理念可以嵌入到單套制風(fēng)險(xiǎn)治理？如何嵌入？風(fēng)險(xiǎn)治理主體及其權(quán)責(zé)關(guān)系有哪些？這些基本問(wèn)題也亟待理論上的系統(tǒng)回應(yīng)。

鑒于此，本文在識(shí)別電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“理念—主體—行動(dòng)”三維分析框架，來(lái)闡述單套制風(fēng)險(xiǎn)的治理理念、治理主體和治理行動(dòng)，期望對(duì)電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理有所啟示，進(jìn)而優(yōu)化國(guó)家信息安全體系，營(yíng)造良好數(shù)字生態(tài)，推進(jìn)數(shù)字中國(guó)進(jìn)程。

1 電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更需關(guān)注

以數(shù)字形式為主的管理模式是未來(lái)文檔管理不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，[6]單套制順應(yīng)契機(jī)逐漸試行，為檔案工作帶來(lái)嶄新機(jī)遇。但風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在且具有繼承性與伴生性，單套制風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也是我們無(wú)法完全回避的客觀存在。單套制是主張僅以電子形式保存電子設(shè)備生成的檔案，將電子檔案作為存儲(chǔ)與管理的唯一方式。[7]然而，以數(shù)字代碼構(gòu)成的電子文件充滿(mǎn)了各種不確定性，再加之單套制對(duì)于技術(shù)要求度和設(shè)備依賴(lài)性較高，使得自身存在真實(shí)性和安全性風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，單套制現(xiàn)有的實(shí)施環(huán)境也不夠完備，技術(shù)、人員、制度和管理的漏洞都有可能造成難以彌補(bǔ)的后果，使其推行受阻。[8]故此需更加關(guān)注電子檔案單套制的人員、制度、管理和技術(shù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

1.1 人員風(fēng)險(xiǎn)。電子檔案單套制推行過(guò)程中涉及多元主體，如黨委政府、檔案部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、檔案人員和技術(shù)人員等。但由于試點(diǎn)單位的檔案人員、單位管理人員、業(yè)務(wù)人員和技術(shù)人員在單套制實(shí)際施行中扮演重要角色，故以其為主要研究對(duì)象分析人員風(fēng)險(xiǎn)。

一是檔案意識(shí)薄弱。檔案人員、單位管理人員、業(yè)務(wù)人員和技術(shù)人員對(duì)于單套制無(wú)法快速適應(yīng)。由于長(zhǎng)期對(duì)紙張的依賴(lài)，加之囿于傳統(tǒng)的雙套制管理模式，使得檔案人員易止步不前，現(xiàn)有的電子檔案管理理念、風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)和信息系統(tǒng)操作能力還不能完全適應(yīng)單套制的要求，易導(dǎo)致電子檔案資源的人為損毀或丟失。尤其是在基層偏遠(yuǎn)地區(qū)，信息閉塞和思想傳統(tǒng)等因素更是加劇了這一風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)，單位管理、業(yè)務(wù)、技術(shù)等人員對(duì)于單套制的認(rèn)識(shí)尚未成熟，仍未完全摸清其運(yùn)行規(guī)律。

二是風(fēng)險(xiǎn)保密意識(shí)不足。各個(gè)主體對(duì)于電子檔案單套制管理的現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)源頭和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果仍未形成深刻認(rèn)識(shí)，且風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制建設(shè)仍存在空缺。同時(shí)，惡意篡改、泄密、病毒植入等一些非法操作持續(xù)存在，試點(diǎn)單位保密措施有待全面落實(shí)，工作人員法治意識(shí)仍有待加強(qiáng)。

三是協(xié)作意識(shí)有待完善。由于單套制現(xiàn)有認(rèn)識(shí)尚未成熟、運(yùn)行規(guī)律仍未摸清，使得單位管理人員并不完全認(rèn)可單套制現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)單套制的推行仍存在不重視現(xiàn)象，無(wú)法實(shí)現(xiàn)與國(guó)家信息安全治理的協(xié)同。業(yè)務(wù)人員和技術(shù)人員對(duì)于單套制的有限認(rèn)識(shí)，可能會(huì)質(zhì)疑電子文件的權(quán)威和法律效力，進(jìn)而在實(shí)際工作中采取不作為態(tài)度，無(wú)法與檔案人員形成良好合力。

1.2 制度風(fēng)險(xiǎn)。制度是保障電子檔案單套制順利推行的前提和基礎(chǔ)，這不僅需要在政策、法規(guī)體系層面上賦予單套制效力，還需有明確且豐富的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)單套制運(yùn)行做出指導(dǎo)?，F(xiàn)有的政策和法規(guī)體系雖然都有提及單套制，并逐漸開(kāi)始承認(rèn)電子文件的法律效力，標(biāo)準(zhǔn)也對(duì)電子文件歸檔和管理、元數(shù)據(jù)及格式等作出要求，但仍存在留白現(xiàn)象，缺乏整體戰(zhàn)略規(guī)劃、下位法并未隨著上位法的修訂進(jìn)行更新、制度體系也有待完善。

首先，缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃。我國(guó)缺乏整體且長(zhǎng)期的電子檔案單套制戰(zhàn)略，以《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為例，其僅大力提倡黨政電子文件的單套制歸檔，對(duì)于大多數(shù)行業(yè)的倡導(dǎo)力度較弱。此外，與單套制風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的政策方針也未制定，各地方政府依據(jù)國(guó)家單套制戰(zhàn)略發(fā)布的政策較少。

其次，法規(guī)體系亟待健全。法規(guī)體系包含法律、法規(guī)和規(guī)章?，F(xiàn)有的法律對(duì)電子文件證據(jù)效力并未作出明確規(guī)定。如電子簽名法敘述的電子文件合法性主要針對(duì)的是電商行業(yè)合同及訂單；民事訴訟法僅將電子數(shù)據(jù)作為證據(jù)類(lèi)型，認(rèn)定其證據(jù)資格，并未對(duì)電子檔案的證據(jù)證明力作出具體規(guī)定，使得電子檔案和紙質(zhì)檔案在司法審判中的法律效力和法律地位并不一致[9]；新修訂的檔案法僅簡(jiǎn)要敘述電子文件歸檔、傳輸要求和電子文件的法律效力等，對(duì)其證據(jù)效力并未有明確規(guī)定。此外，下位法并暫未跟隨上位法進(jìn)行修訂。如《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）在2020年6月修訂后，《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等行政法規(guī)未隨著新《檔案法》的出臺(tái)而進(jìn)行修訂。2018年以令的形式發(fā)布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》也暫未隨著新《檔案法》的出臺(tái)進(jìn)行更新。

最后，標(biāo)準(zhǔn)體系亟待協(xié)調(diào)。正在施行的標(biāo)準(zhǔn)與單套制整體發(fā)展水平不協(xié)調(diào)，并未走在單套制試點(diǎn)的前列，指導(dǎo)作用較弱。如科研電子檔案管理規(guī)范、電子檔案?jìng)鬏斁W(wǎng)絡(luò)、電子檔案信息安全保密技術(shù)、存儲(chǔ)技術(shù)等方面并未單獨(dú)出臺(tái)相關(guān)制度。同時(shí)，單套制試點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)與工作步伐不協(xié)調(diào)。如現(xiàn)有航天領(lǐng)域制度雖基本齊全，但并未隨著工作轉(zhuǎn)型進(jìn)一步完善，關(guān)于三維模型、產(chǎn)品電子數(shù)據(jù)包等配套制度尚存在空缺。[10]

1.3 管理風(fēng)險(xiǎn)。管理的本質(zhì)是為了提高效率，配套的管理模式和管理系統(tǒng)對(duì)于單套制運(yùn)行至關(guān)重要。然而，單套制這一新事物，在管理方面稍顯遜色，存在較多潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是管理模式有待更新。電子文件管理遵循前端控制原則?；趩翁字票尘?，在電子文件產(chǎn)生前就要對(duì)檔案工作的整個(gè)流程做出合理規(guī)劃，而不能完全套用已有的雙套制管理模式，即文件辦理過(guò)程中或者辦理完畢后再開(kāi)展檔案工作。二是管理系統(tǒng)功能有待完善。電子文件從開(kāi)始形成到歸檔保存，都需要檔案管理系統(tǒng)的處理，這就對(duì)系統(tǒng)的功能設(shè)置、運(yùn)行程序、處理技術(shù)提出了嚴(yán)格要求。然而在實(shí)際檔案工作中，由于管理系統(tǒng)自身設(shè)計(jì)缺陷、系統(tǒng)運(yùn)行中涉及技術(shù)發(fā)展不成熟等，使得系統(tǒng)功能無(wú)法全部實(shí)現(xiàn)。如航空蘭臺(tái)檔案資源綜合管理系統(tǒng)，其檢索功能、三維數(shù)據(jù)歸檔管理、多媒體管理等方面仍存在缺陷。[11]

1.4 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)是推進(jìn)文明發(fā)展的重要力量，單套制涉及的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檔案系統(tǒng)都離不開(kāi)技術(shù)支持。對(duì)于單套制下電子檔案的真實(shí)性、完整性、安全性和可用性保障，仍存在技術(shù)水平低、軟硬件依賴(lài)等問(wèn)題。

一是技術(shù)水平有待優(yōu)化。實(shí)際工作中許多試點(diǎn)單位的技術(shù)水平發(fā)展較為緩慢，其檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能滿(mǎn)足單套制的技術(shù)所需，難以提供技術(shù)支撐。此外，在單套制施行過(guò)程中，區(qū)塊鏈技術(shù)、加密技術(shù)、存儲(chǔ)技術(shù)等先進(jìn)的安全保密技術(shù)并未實(shí)現(xiàn)全面普及。電子文件不可避免地面臨惡意攻擊、數(shù)據(jù)篡改、丟失、泄露等風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，現(xiàn)有技術(shù)水平無(wú)法應(yīng)對(duì)，則會(huì)使電子檔案信息出現(xiàn)整體性損壞。如國(guó)網(wǎng)上海市電力在電子檔案信息安全保障和利用管控等方面存在技術(shù)支持不足的問(wèn)題，[12]不利于維護(hù)電子檔案的真實(shí)性、完整性、安全性和可用性。

二是軟硬件自身存在漏洞。硬件設(shè)備雖為電子文件提供形成、存儲(chǔ)、傳輸?shù)裙δ?，但仍?huì)出現(xiàn)載體老化、連接錯(cuò)誤等問(wèn)題；信息系統(tǒng)也伴隨缺點(diǎn)，雖然每一次升級(jí)都可修補(bǔ)已知漏洞，但是仍會(huì)衍生出新的漏洞，這不僅會(huì)影響電子文件及其元數(shù)據(jù)的完整捕捉，而且也會(huì)給病毒、木馬、黑客工具等惡意攻擊留存機(jī)會(huì)，對(duì)電子文件的完整性和安全性造成威脅。

三是軟硬件依賴(lài)。電子文件對(duì)系統(tǒng)具有高度依附性，且形成于特定的硬件中。然而現(xiàn)有的部分單套制試點(diǎn)單位并未考慮到軟硬件更新所帶來(lái)的無(wú)法識(shí)別、讀取和錯(cuò)碼等問(wèn)題，進(jìn)而影響電子檔案歸檔后的長(zhǎng)期可用性。如中石化的電子文件使用“文鼎長(zhǎng)美黑”等特殊字體，公文系統(tǒng)廣泛應(yīng)用書(shū)生公司的電子加密印章，由此形成了對(duì)長(zhǎng)生公司軟硬件的依賴(lài)。[13]更為重要的是，現(xiàn)有單套制試點(diǎn)單位并未完全應(yīng)用國(guó)產(chǎn)軟硬件，這暗含重大安全隱患，可能存在技術(shù)不可控、惡意程序等問(wèn)題，易導(dǎo)致檔案資源的泄露與無(wú)法讀取。

四是系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)良好對(duì)接。試點(diǎn)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檔案系統(tǒng)仍存在對(duì)接問(wèn)題，使得數(shù)據(jù)的屬性、格式等基礎(chǔ)信息存在差異，不利于單套制的推行。

2 電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理的三維分析框架

由上述分析可知，人員、制度、管理和技術(shù)四個(gè)方面都制約著電子檔案單套制進(jìn)程。因此，本文提出基于“理念—主體—行動(dòng)”的三維分析框架，以系統(tǒng)分析總體國(guó)家安全觀引入電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑。其中，理念作為治理依據(jù)，重在厘清總體國(guó)家安全觀內(nèi)嵌于單套制風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)在邏輯；主體作為治理組織，重在厘清不同主體及其權(quán)責(zé)劃分；行動(dòng)作為治理措施，重在厘清單套制不同風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略?？偟膩?lái)說(shuō)，電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是如何通過(guò)理念引入、多元主體權(quán)責(zé)劃分將不同治理措施聯(lián)系起來(lái)。易言之，在電子檔案風(fēng)險(xiǎn)治理中，多元治理主體以總體國(guó)家安全觀為治理理念，開(kāi)展革新認(rèn)知觀念、形成制度體系、完善管理機(jī)制和優(yōu)化技術(shù)應(yīng)用的一系列治理行動(dòng)，進(jìn)而為電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理提供基本遵循。

3 電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理：治理理念

總體國(guó)家安全觀作為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家安全工作的指導(dǎo)思想，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家安全工作新局面，自提出后得以深入貫徹。2014年，習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次全體會(huì)議上首次提出總體國(guó)家安全觀。[14]2015年，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》隨之以法律條文的形式明確規(guī)定了總體國(guó)家安全觀在國(guó)家安全工作中的指導(dǎo)思想地位[15]；2017年，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，并將“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”列為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的14條基本方略之一，是檔案部門(mén)抓好檔案安全的根本遵循和行動(dòng)指南[16]。

黨的十九大召開(kāi)后，檔案行業(yè)積極響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略，將總體國(guó)家安全觀引入檔案事業(yè)，這為電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理帶來(lái)了新的理論視角。如2017年，全國(guó)檔案安全工作會(huì)議明確提出，要以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)總體國(guó)家安全觀的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)踐要求，更加積極穩(wěn)妥地做好檔案安全工作[17]；同年，全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議明確提出要深入學(xué)習(xí)貫徹總體國(guó)家安全觀，抓好檔案實(shí)體和信息安全。[18]2021年，中辦國(guó)辦印發(fā)的《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，要以貫徹總體國(guó)家安全觀為工作原則，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，以確保檔案安全，[19]這都為總體國(guó)家安全觀的引入提供了“指向標(biāo)”。

更為重要的是，總體國(guó)家安全觀涵括系統(tǒng)思維、法治思維、戰(zhàn)略思維和底線(xiàn)思維，可為電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理提供理念支撐。其四個(gè)思維可應(yīng)用于不同治理行動(dòng)之中，如圖2所示。

圖2 電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理“理念—行動(dòng)”邏輯

3.1 系統(tǒng)思維。總體國(guó)家安全觀用系統(tǒng)思維審視多領(lǐng)域的安全問(wèn)題，全面分析影響國(guó)家安全的內(nèi)外部因素、傳統(tǒng)非傳統(tǒng)因素和發(fā)展因素，并將國(guó)家安全諸多要素視為有機(jī)整體，是包含政治安全、領(lǐng)土安全及軍事安全等一體化安全觀，并最終統(tǒng)一于人民安全之上，蘊(yùn)含豐富的系統(tǒng)思維。

在電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)中要以系統(tǒng)思維為治理理念，綜合考慮運(yùn)用各種治理行動(dòng)，從多個(gè)維度全面認(rèn)識(shí)、布局和保障電子檔案信息安全，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量形成安全工作合力。一是治理主體層面，建立由黨委、政府、檔案主管部門(mén)、社會(huì)、企業(yè)和試點(diǎn)單位組成的多元治理主體，形成協(xié)同合力；二是引入技術(shù)應(yīng)用，全面分析單套制所隱藏的多方面風(fēng)險(xiǎn)因素，重點(diǎn)梳理和剖析檔案工作從手工操作、管理檔案實(shí)體、檔案資源分散利用到信息化智能化操作、管理檔案數(shù)據(jù)、聯(lián)網(wǎng)共享的過(guò)程中面臨的各類(lèi)傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，為電子檔案單套制提供安全可信的系統(tǒng)化技術(shù)保障；三是引入整體治理，全面把握電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理，做好認(rèn)知觀念、制度體系、管理機(jī)制和技術(shù)應(yīng)用各項(xiàng)治理行動(dòng)的協(xié)同。[20]

3.2 法治思維?？傮w國(guó)家安全觀要求依法維護(hù)國(guó)家安全，這是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民幸福的重要保障。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)要健全社會(huì)主義法治，完善國(guó)家安全的制度體系，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制等，[21]蘊(yùn)含法治思維。

在電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)中要以法治思維為治理理念，著力提升單套制實(shí)施的制度化、規(guī)范化和法治化水平。一是引入認(rèn)知觀念，以規(guī)范化思維持續(xù)排查單套制施行環(huán)境的現(xiàn)存非法操作行為，維護(hù)檔案資源的安全。二是引入制度體系，全面梳理并進(jìn)一步完善檔案風(fēng)險(xiǎn)治理的政策、法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)而推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理的制度體系建設(shè)，守住單套制生命線(xiàn)，防范和化解重大的電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.3 戰(zhàn)略思維?？傮w國(guó)家安全觀實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)與國(guó)際安全、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全、國(guó)家安全與國(guó)家發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，蘊(yùn)含戰(zhàn)略思維。習(xí)近平總書(shū)記指出戰(zhàn)略問(wèn)題是一個(gè)政黨、一個(gè)國(guó)家的根本性問(wèn)題，戰(zhàn)略判斷準(zhǔn)確、戰(zhàn)略謀劃科學(xué)、戰(zhàn)略贏得主動(dòng)，黨和人民事業(yè)就大有希望。[22]

在電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)中要以戰(zhàn)略思維為治理理念，從全局性高度認(rèn)知單套制風(fēng)險(xiǎn)，做到超前謀劃、有效應(yīng)對(duì)。一是認(rèn)知觀念上，從黨和國(guó)家的大局出發(fā)將電子檔案單套制的安全問(wèn)題上升到國(guó)家信息安全的高度進(jìn)行考慮。二是制度體系上，對(duì)電子檔案單套制發(fā)展形成全局性把握，提出整體性方針作為單套制發(fā)展的指向標(biāo)，并在立足國(guó)情基礎(chǔ)上具有國(guó)際視野，對(duì)可能出現(xiàn)的法治、制度風(fēng)險(xiǎn)作出多角度研判。三是管理機(jī)制上，準(zhǔn)確把握單套制面臨的新情況新挑戰(zhàn)，科學(xué)分析當(dāng)下的檔案風(fēng)險(xiǎn)因素及其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，以管理模式、管理原則和管理系統(tǒng)的完善統(tǒng)籌管理機(jī)制全局。四是技術(shù)應(yīng)用上，圍繞單套制引起的電子數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、信息網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維等重大檔案安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，打破傳統(tǒng)的檔案實(shí)體保護(hù)、檔案資源安全、檔案風(fēng)險(xiǎn)防范等技術(shù)壁壘，超前謀劃構(gòu)建檔案風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)體系。

3.4 底線(xiàn)思維。總體國(guó)家安全觀是國(guó)家在當(dāng)前國(guó)際安全形勢(shì)更加復(fù)雜的背景下高瞻遠(yuǎn)矚做出的重大戰(zhàn)略判斷，以政治安全為根本、人民安全為宗旨等，[23]蘊(yùn)含著豐富的底線(xiàn)思維。習(xí)近平總書(shū)記也多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持底線(xiàn)思維[24]，增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)，提高防控能力，凡事從壞處考慮并同時(shí)爭(zhēng)取最優(yōu)準(zhǔn)備。

在電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)中要堅(jiān)持底線(xiàn)思維，做到遇事不慌、臨危不亂，牢牢守住治理底線(xiàn)，做好抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)。一是認(rèn)知觀念上要樹(shù)立底線(xiàn)意識(shí)、紅線(xiàn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做好周密的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，在單套制風(fēng)險(xiǎn)治理中做到毫不妥協(xié)；二是制度體系建設(shè)要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)情況做到多角度研判，以制度守住單套制安全管理的生命線(xiàn)；三是技術(shù)應(yīng)用要充分考慮單套制運(yùn)行可能遭受的黑客、病毒、篡改、刪除等人為災(zāi)害，以軟硬件設(shè)備國(guó)產(chǎn)化預(yù)防技術(shù)封鎖。

4 電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理：治理主體

風(fēng)險(xiǎn)治理主體是電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵。2019年中央政法工作會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局[25]。人員是檔案事業(yè)發(fā)展的根本依靠，也是維護(hù)檔案安全的決定性因素?；诖耍娮訖n案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理工作應(yīng)做好政策的貫徹落實(shí)，并以總體國(guó)家安全觀的系統(tǒng)思維為指導(dǎo)理念，統(tǒng)籌各方力量形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、檔案主管部門(mén)主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、企業(yè)和試點(diǎn)單位參與的多元治理格局。同時(shí)，明確各個(gè)治理主體及其權(quán)責(zé)關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性和協(xié)同性，共同開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)。

4.1 電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理主體的基本構(gòu)成。風(fēng)險(xiǎn)治理需明確多元治理主體，并對(duì)各個(gè)治理主體的基本構(gòu)成進(jìn)行分析。電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理主體涉及黨委政府、社會(huì)主體、企業(yè)主體和試點(diǎn)單位。其中，黨委是多元風(fēng)險(xiǎn)治理主體的領(lǐng)導(dǎo)力量，包含中國(guó)共產(chǎn)黨、黨的各級(jí)委員會(huì)和基層黨組織；政府作為檔案風(fēng)險(xiǎn)治理的主責(zé)部門(mén)，主要是指檔案主管部門(mén)；社會(huì)主體作為風(fēng)險(xiǎn)治理的支撐力量，主要指的是檔案學(xué)會(huì)和檔案智庫(kù)等學(xué)術(shù)型社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)、高校、媒體和公眾；企業(yè)主體作為風(fēng)險(xiǎn)治理的重要力量，主要指的是技術(shù)公司；試點(diǎn)單位作為風(fēng)險(xiǎn)治理的前沿陣地，主要指的是試點(diǎn)公司和試點(diǎn)研究院等。

4.2 電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同共治，檔案主管部門(mén)作為全國(guó)各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)的主管單位，首先需要以黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為根本，確保電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理工作擁有正確政治方向，與國(guó)家治理步伐相協(xié)調(diào)，其次要全面主導(dǎo)電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理工作，一方面做好政策引導(dǎo)，將檔案風(fēng)險(xiǎn)治理納入發(fā)展規(guī)劃，并推進(jìn)相關(guān)政策、法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)的完善，另一方面做好政策規(guī)劃解讀，并積極引導(dǎo)多元主體參與，做好單套制風(fēng)險(xiǎn)治理工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。

社會(huì)組織、媒體、公眾等社會(huì)主體協(xié)同共治。社會(huì)組織作為風(fēng)險(xiǎn)治理的學(xué)術(shù)力量，可提供智力支持，做好電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)研究、風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)咨詢(xún)、人才培養(yǎng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作，提升電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理效能[26]；基于媒體可實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾有效溝通，打造單套制風(fēng)險(xiǎn)治理的監(jiān)督與溝通場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的智慧化和互動(dòng)化，并推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理理念的傳播。

技術(shù)公司等企業(yè)主體與試點(diǎn)單位協(xié)同開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)治理。電子檔案單套制涉及的系統(tǒng)、平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)、安全防護(hù)技術(shù)等技術(shù)層面的工作主要由技術(shù)公司參與。技術(shù)公司自身具備高素質(zhì)技術(shù)團(tuán)隊(duì)、完備技術(shù)體系和豐富的風(fēng)險(xiǎn)治理經(jīng)驗(yàn)，可為單套制試點(diǎn)提供技術(shù)服務(wù)，做好信息安全防護(hù)、人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢(xún)、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、軟硬件產(chǎn)品研發(fā)等工作；試點(diǎn)單位則負(fù)責(zé)好風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)的落地實(shí)施，完善業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理機(jī)制，并與技術(shù)公司合作研究電子檔案管理原型系統(tǒng)，做好技術(shù)應(yīng)用優(yōu)化，為電子檔案單套制搭建良好運(yùn)行環(huán)境。

5 電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理：治理行動(dòng)

單套制自身雖暗含風(fēng)險(xiǎn)因素，但從上海自貿(mào)區(qū)和浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等單套制試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)可以看出，其自身風(fēng)險(xiǎn)可以逐漸克服。因此，應(yīng)當(dāng)在識(shí)別電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，抓緊風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在機(jī)遇，從認(rèn)知觀念著手、以制度體系為保障、從管理機(jī)制出發(fā)、用技術(shù)應(yīng)用落實(shí)，將治理行動(dòng)整合為有機(jī)整體，抓好各項(xiàng)措施的協(xié)同，進(jìn)而推進(jìn)電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理。

5.1 更新認(rèn)知觀念。認(rèn)知觀念是指?jìng)€(gè)體對(duì)事情或現(xiàn)象的看法和認(rèn)知，以及因外界刺激而產(chǎn)生的想法和信念。當(dāng)今社會(huì)是一場(chǎng)觀念上的革命，任何管理的突破，都要以認(rèn)知觀念的更新為先導(dǎo)。對(duì)于電子檔案單套制，究其根本，人員才是實(shí)施環(huán)境優(yōu)化的中心。如果人員的認(rèn)知觀念仍處于雙套制保管，那么無(wú)論是政策出臺(tái)、制度制定，乃至技術(shù)進(jìn)步，都無(wú)法真正推進(jìn)單套制施行。因此，要以總體國(guó)家安全觀的法治思維、戰(zhàn)略思維和底線(xiàn)思維革新人員隊(duì)伍認(rèn)知觀念，使得多元主體樹(shù)立檔案意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、法治意識(shí)、保密意識(shí)和協(xié)作意識(shí)。

一是樹(shù)立檔案意識(shí)。依據(jù)羅素的哲學(xué)分析理論，檔案意識(shí)包含檔案認(rèn)知、檔案觀念和檔案信念三種方式，且三種方式之間具有遞進(jìn)性。[27]檔案意識(shí)影響著多元主體對(duì)于檔案和檔案工作的認(rèn)知和行為。在電子檔案單套制管理工作中，各主體要對(duì)電子檔案、檔案工作、單套制管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和數(shù)據(jù)管理等形成正確認(rèn)知，并及時(shí)掌握與單套制相關(guān)的前沿理論和應(yīng)用技術(shù)。在此基礎(chǔ)上，要基于認(rèn)知總結(jié)出檔案工作和單套制管理的相關(guān)規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，增加對(duì)于單套制施行的理解和把握。進(jìn)而形成檔案信念，使得多元主體在電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理中更具主動(dòng)性，順應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)跳出原有雙套制管理模式。

二是樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是指人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)、態(tài)度和把握。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的樹(shù)立可提高多元主體對(duì)于單套制風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)程度，進(jìn)而以積極的風(fēng)險(xiǎn)治理態(tài)度形成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案及體制、機(jī)制，并組建包含管理人員、專(zhuān)家學(xué)者、檔案人員、技術(shù)人員為一體的應(yīng)急隊(duì)伍。同時(shí)，通過(guò)應(yīng)急演練測(cè)試預(yù)案的針對(duì)性、具體性、操作性、聯(lián)動(dòng)性和可調(diào)性，提高預(yù)案執(zhí)行力，使得多元主體更好厘清單套制風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，把握風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在規(guī)律。

三是樹(shù)立法治意識(shí)和保密意識(shí)。篡改、泄密、病毒植入等一些非法操作仍持續(xù)存在，使得檔案信息具有泄露風(fēng)險(xiǎn)。故此，各主體應(yīng)樹(shù)立法治意識(shí)和保密意識(shí)，持續(xù)排查單套制現(xiàn)存的安全隱患，確保電子檔案資源不流失、單位信息不泄密，在單套制風(fēng)險(xiǎn)治理中做到毫不妥協(xié)。

四是樹(shù)立協(xié)作意識(shí)。協(xié)作意識(shí)的樹(shù)立有助于凝聚多方力量，實(shí)現(xiàn)單套制風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)的協(xié)同。檔案部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)和技術(shù)部門(mén)等部門(mén)在單套制風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)中要彼此合作，實(shí)現(xiàn)制度體系、管理機(jī)制和技術(shù)應(yīng)用的協(xié)同完善。同時(shí)，應(yīng)緊跟國(guó)家部署，從黨和國(guó)家工作大局出發(fā)開(kāi)展電子檔案單套制工作，并從國(guó)家信息安全的高度，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家信息治理步伐的協(xié)同。

5.2 完善制度體系。單套制制度環(huán)境的優(yōu)化離不開(kāi)政策、法規(guī)體系及標(biāo)準(zhǔn)的完善。政策為單套制提供指向標(biāo)，法規(guī)體系可以規(guī)范參與者行為，有助于從頂層厘清各方權(quán)責(zé)關(guān)系，標(biāo)準(zhǔn)則為實(shí)際工作提供重要指導(dǎo)。[28]因此，應(yīng)當(dāng)以總體國(guó)家安全觀的戰(zhàn)略思維、法治思維和底線(xiàn)思維為治理理念，對(duì)單套制發(fā)展形勢(shì)形成全局性把握，全面梳理并進(jìn)一步完善檔案風(fēng)險(xiǎn)治理的政策、法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)等制度，以制度守住單套制生命線(xiàn)，使得單套制具有明確指導(dǎo)，單套制試點(diǎn)的實(shí)施方案、細(xì)則等都有章可循、互相協(xié)同、更加規(guī)范。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)決定著單套制的全國(guó)布局，要開(kāi)展自上而下的整體設(shè)計(jì)。加強(qiáng)黨對(duì)檔案安全工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，且國(guó)家層面需在深入調(diào)研和充分征集民意的基礎(chǔ)上，對(duì)單套制的未來(lái)發(fā)展形勢(shì)形成全局性把握，進(jìn)而提出明確的整體性目標(biāo)、方針和方向，作為單套制施行的指向標(biāo)，[29]實(shí)現(xiàn)權(quán)威性引導(dǎo)。隨之檔案主管部門(mén)要積極開(kāi)展單套制相關(guān)政策解讀，使得政策更加細(xì)化，對(duì)于單套制更具指導(dǎo)性。同時(shí)，各地方要依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策和解讀，并結(jié)合區(qū)域現(xiàn)狀積極出臺(tái)單套制政策，實(shí)現(xiàn)整體系統(tǒng)化引導(dǎo)。

二是完善法規(guī)體系。良好的法規(guī)體系是推進(jìn)單套制風(fēng)險(xiǎn)治理的根本保障，故要以法規(guī)體系的強(qiáng)制力守住單套制安全管理的底線(xiàn)，為電子檔案單套制的實(shí)施提供保障。[30]進(jìn)一步完善《檔案法》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》等法律，全面明確電子文件的證據(jù)效力（證據(jù)資格和證據(jù)證明力）。隨后對(duì)單套制可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)做到多角度研判，并依據(jù)上位法加快推進(jìn)相關(guān)行政法規(guī)與部門(mén)規(guī)章的更新；完善地方性法規(guī)，推進(jìn)單套制在區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)施進(jìn)程。如浙江省人民政府印發(fā)的《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》和《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》。

三是實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同。單套制的運(yùn)行需要依托一系列的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作為支撐。應(yīng)具有國(guó)際視野，并依據(jù)國(guó)情堅(jiān)持務(wù)實(shí)管用，加快推進(jìn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，切實(shí)避免“標(biāo)準(zhǔn)空白”和交叉重復(fù)。標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同要先從國(guó)家層面開(kāi)始，借鑒國(guó)際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并注重企業(yè)事業(yè)單位、學(xué)術(shù)組織等主體在標(biāo)準(zhǔn)制定中的有效參與，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的整體設(shè)計(jì)。進(jìn)而依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，如科研檔案、基建檔案和電子票據(jù)檔案等重點(diǎn)領(lǐng)域電子檔案的標(biāo)準(zhǔn)供給。此外，各試點(diǎn)單位也要依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和檔案工作需求制定標(biāo)準(zhǔn)體系，以規(guī)范工作流程。如國(guó)網(wǎng)上海電力制定《文書(shū)類(lèi)電子文件長(zhǎng)期保存格式規(guī)范》。[31]

5.3 強(qiáng)化管理機(jī)制。電子檔案單套制的運(yùn)行需要有效管理機(jī)制的推動(dòng)和保障。但單套制現(xiàn)有的管理模式相對(duì)保守，管理系統(tǒng)功能仍不完備。故此，以總體國(guó)家安全觀的戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)思維為治理理念，實(shí)施“三包一體化”管理模式，即按照需求將電子文件分為存檔信息包、查詢(xún)信息包和管理信息包，電子文件和電子檔案在不同部門(mén)及階段實(shí)現(xiàn)一體化融合管理。[32]遵循前端控制和全過(guò)程管理原則，并使用安全可靠的管理信息系統(tǒng)，以保障電子檔案達(dá)到“來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的要求，進(jìn)而規(guī)避單套制風(fēng)險(xiǎn)。

首先，使用安全可靠的管理信息系統(tǒng)，且能夠通過(guò)電子簽名、時(shí)間戳、區(qū)塊鏈等技術(shù)驗(yàn)證電子文件的真實(shí)性及其來(lái)源。并通過(guò)“一體化”管理來(lái)規(guī)范歸檔、移交和接收接口，對(duì)存檔信息包、查詢(xún)信息包和管理信息包的內(nèi)容要素和元數(shù)據(jù)真實(shí)性、完整性進(jìn)行檢測(cè)，以確保電子檔案的來(lái)源可靠；其次，遵循電子文件前端控制和全程管理原則，檔案管理部門(mén)依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)參與設(shè)計(jì)規(guī)范化業(yè)務(wù)流程與一體化管理系統(tǒng)，明確應(yīng)用的管理和技術(shù)要求，對(duì)電子文件管理實(shí)施全過(guò)程控制，嚴(yán)格電子文件在系統(tǒng)中的生成與流轉(zhuǎn)。同時(shí)，系統(tǒng)要生成格式規(guī)范的元數(shù)據(jù)，且能夠通過(guò)詳細(xì)的背景和過(guò)程元數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)記錄和審查，依據(jù)管理信息包中操作日志元數(shù)據(jù)進(jìn)行溯源與驗(yàn)證，以達(dá)到程序規(guī)范；最后，管理者要注意保證電子檔案的構(gòu)成要素合乎國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范的要求，還應(yīng)注意依賴(lài)特定系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的管理性和功能性等隱性要素，如三維數(shù)模、電子簽名文件、區(qū)塊鏈文件等等。同時(shí)，明確存檔信息包、查詢(xún)信息包和管理信息包在各環(huán)節(jié)的內(nèi)容要素及元數(shù)據(jù)的形成、格式等，確保內(nèi)容要素和基本元數(shù)據(jù)（反映電子文件內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景）的完整合規(guī)與相互佐證。不同領(lǐng)域檔案管理部門(mén)還可依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的歸檔范圍、業(yè)務(wù)特性和工作情況對(duì)元數(shù)據(jù)進(jìn)行一定取舍，如可以擴(kuò)展體現(xiàn)業(yè)務(wù)特性的個(gè)性化元數(shù)據(jù)和說(shuō)明性元數(shù)據(jù)，以達(dá)到要素合規(guī)。

5.4 優(yōu)化技術(shù)應(yīng)用。技術(shù)變革作為一種工具性變革，與管理、制度轉(zhuǎn)型同步進(jìn)行。如今信息技術(shù)迅速發(fā)展，但單套制仍存在技術(shù)水平低、先進(jìn)技術(shù)普及面窄和軟硬件依賴(lài)等問(wèn)題。故此，需緊隨管理和制度的轉(zhuǎn)型，以總體國(guó)家安全觀的系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維和底線(xiàn)思維優(yōu)化技術(shù)應(yīng)用，通過(guò)軟硬件設(shè)備國(guó)產(chǎn)化預(yù)防重大檔案風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)超前謀劃確定最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)，且落實(shí)到檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施、檔案信息網(wǎng)絡(luò)、檔案數(shù)字資源等方面，為電子檔案單套制提供安全可信的系統(tǒng)化技術(shù)保障。

檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施的安全可信性。檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施是檔案信息形成、傳輸和資源共享的基礎(chǔ)條件，制約著單套制的發(fā)展。一是優(yōu)化計(jì)算機(jī)機(jī)房，保障機(jī)房的日常維護(hù)與安全穩(wěn)定運(yùn)行；二是數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)建及分庫(kù)管理，在訪問(wèn)控制和可靠運(yùn)行方面實(shí)現(xiàn)可信性。[33]同時(shí)打通端口，使得各試點(diǎn)單位適時(shí)上傳檔案資源，消除電子檔案歸檔后對(duì)軟硬件的依賴(lài)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)單套制試點(diǎn)單位檔案資源的共享利用；三是信息化設(shè)備國(guó)產(chǎn)化，可依據(jù)與信息化設(shè)備參數(shù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，如網(wǎng)絡(luò)代理服務(wù)器的安全技術(shù)要求（GB/T 17900），選用龍芯、浪潮等質(zhì)量過(guò)硬的國(guó)產(chǎn)信息化設(shè)備并做好測(cè)試，避免信息技術(shù)“卡脖子”現(xiàn)象的出現(xiàn)，以達(dá)到自主可控、維護(hù)電子檔案資源安全的目的；四是信息系統(tǒng)協(xié)同與國(guó)產(chǎn)化替代，以確保各類(lèi)系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)交換歸檔，[34]且滿(mǎn)足不同階段工作要求與利用需求。同時(shí)，應(yīng)用國(guó)密SM3算法，以試點(diǎn)單位為主導(dǎo)，召集技術(shù)公司合作研發(fā)電子檔案管理原型系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)檔案信息系統(tǒng)的安全可控與國(guó)產(chǎn)化替代，為單套制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好配套環(huán)境，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

檔案信息網(wǎng)絡(luò)的安全可信性。檔案信息網(wǎng)絡(luò)是人們獲取、管理和利用檔案資源的保障，要依據(jù)單套制的目標(biāo)要求，結(jié)合防火墻技術(shù)、入侵檢測(cè)技術(shù)等安全防控技術(shù)建立覆蓋全國(guó)的專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，電子文件在檔案信息網(wǎng)絡(luò)中傳輸時(shí)，需運(yùn)用加密技術(shù)、認(rèn)證技術(shù)和區(qū)塊鏈技術(shù)等防護(hù)技術(shù)，防止惡意篡改及竊取電子檔案的行為。即采用雙密鑰碼、量子加密技術(shù)和動(dòng)態(tài)密碼技術(shù)等加密技術(shù)保證電子檔案的非公開(kāi)性以及在傳輸過(guò)程中的安全；運(yùn)用認(rèn)證技術(shù)防止非法用戶(hù)的進(jìn)入，避免電子檔案在存儲(chǔ)或傳輸過(guò)程中的篡改；利用區(qū)塊鏈的哈希算法、共識(shí)算法、非對(duì)稱(chēng)加密算法等，保證電子檔案來(lái)源的可追溯性，使得電子檔案數(shù)據(jù)得到信任背書(shū)，構(gòu)建“去信任”環(huán)境。

數(shù)字檔案資源的安全可信性。可利用安全存儲(chǔ)技術(shù)、備份技術(shù)來(lái)維護(hù)數(shù)字檔案資源的真實(shí)性、完整性、安全性和可用性。WORM存儲(chǔ)技術(shù)（Write Once Read Many）作為一種安全存儲(chǔ)技術(shù)，使得電子檔案信息寫(xiě)入之后，任意讀取且無(wú)法惡意篡改，可以較好地應(yīng)對(duì)數(shù)字檔案資源的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；運(yùn)用云備份技術(shù)和虛擬備份技術(shù)，將數(shù)字檔案資源聚集起來(lái)進(jìn)行儲(chǔ)存保護(hù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字檔案資源的定時(shí)備份與更新，可規(guī)避丟失、損壞等不可恢復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。

6 結(jié)論

單套制作為歷史發(fā)展的必然，是適應(yīng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府高效運(yùn)行的文件管理模式，也是目前電子文件管理研究的主要目標(biāo)和方向，由試點(diǎn)到全面推廣，靠的是方方面面的努力：有歷史經(jīng)驗(yàn)的積累，有理論知識(shí)的支持，有現(xiàn)實(shí)工作的踐行。但電子檔案單套制自身及其實(shí)施環(huán)境均存在風(fēng)險(xiǎn)因素，本文立足于電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)構(gòu)建“理念—主體—行動(dòng)”三維分析框架，剖析總體國(guó)家安全觀驅(qū)動(dòng)單套制風(fēng)險(xiǎn)治理的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)施路徑。其中，治理理念闡述了總體國(guó)家安全觀四個(gè)思維在治理行動(dòng)中的應(yīng)用，治理主體厘清了單套制風(fēng)險(xiǎn)的多元治理主體及其權(quán)責(zé)關(guān)系，治理行動(dòng)明晰了風(fēng)險(xiǎn)治理措施，這可為電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理提供具體指導(dǎo)，有效彌補(bǔ)理論研究與治理實(shí)踐之間的鴻溝。然而，電子檔案單套制風(fēng)險(xiǎn)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程，需要持續(xù)系統(tǒng)研究各領(lǐng)域單套制的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，探索更為精細(xì)化的風(fēng)險(xiǎn)治理措施，使得電子檔案單套制日趨完善，推進(jìn)單套制試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)程。

*本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“總體國(guó)家安全觀下檔案風(fēng)險(xiǎn)治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18BTQ102）研究成果之一。

參考文獻(xiàn)：

[1][17]國(guó)家檔案局.國(guó)家檔案局關(guān)于印發(fā)李明華同志在全國(guó)檔案安全工作會(huì)議上的講話(huà)的通知[EB/OL].[2022-02-21].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/201706/b4aa6f797b6c4731a509c6060b4dfd33.shtml.

[2]周耀林，姬榮偉.我國(guó)檔案館安全協(xié)同治理機(jī)制研究——巴西國(guó)家博物館火災(zāi)后的思考[J].檔案學(xué)研究，2018（06）：44-51.

[3]蔣純純.基于總體國(guó)家安全觀的數(shù)字檔案信息風(fēng)險(xiǎn)管理研究[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2019.

[4]肖秋會(huì)，姜丁齊，徐雨伽.美俄檔案解密及對(duì)我國(guó)的啟示[J].檔案與建設(shè)，2021（11）：45-50.

[5]池洋.總體安全觀視角下數(shù)字檔案信息風(fēng)險(xiǎn)管理探究[J].黑龍江檔案，2021（06）：32-33.

[6]趙海軍.我國(guó)檔案中介機(jī)構(gòu)面臨的問(wèn)題及解決方案[J].浙江檔案，2019（03）：19-21.

[7]曹麗娜.淺析電子檔案“單套制”管理實(shí)施的可行性[J].記者觀察，2018（09）：42.

[8]謝靜綺.“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代數(shù)字檔案資源安全風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)策略研究[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2018.

[9]廖倩文.電子文件單套制問(wèn)題的策略研究[J].檔案與建設(shè)，2017（08）：27-30.

[10]田紅.新形勢(shì)下航天企業(yè)檔案工作的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新[J].北京檔案，2021（07）：41-42+47.

[11]張寧.試論航空企業(yè)檔案工作的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新[J].北京檔案，2019（07）：35-37.

[12]李敏，金春光，戴璐平，等.電力企業(yè)文書(shū)類(lèi)電子檔案單套制實(shí)踐[J].中國(guó)檔案，2021（08）：58-59.

[13]李春艷.單套制歸檔新要求——基于國(guó)務(wù)院令發(fā)布的有關(guān)思考[J].北京檔案，2019（09）：29-31.

[14]毛冬煒.習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義文化安全觀研究[D].杭州：浙江農(nóng)林大學(xué)，2019.

[15]中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站.中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法[EB/OL].[2022-03-05].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm.

[16]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].[2022-02-21].http：//news.cnr.cn/native/gd/20171027/t20171027_524003098.shtml.

[18]李明華.在全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上的工作報(bào)告[EB/OL].[2022-04-28].http：//www.zgdazxw.com.cn/news/2018-01/24/content_219660.htm.

[19]中華人民共和國(guó)國(guó)家檔案局.中辦國(guó)辦印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL].[2022-04-23].https：//www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[20]劉宇潔.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下高校館藏檔案數(shù)字化研究[J].黑龍江檔案，2019（02）：92-93.

[21]莫紀(jì)宏.關(guān)于加快構(gòu)建國(guó)家生物安全法治體系的若干思考[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，41（04）：42-57+2.

[22]新華網(wǎng).習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆六中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話(huà)[EB/OL].[2022-1-11].http：//www.news.cn/politics/2022-01/11/c_1128253361.htm.

[23]江錫華.總體國(guó)家安全觀大格局思維分析[J].毛澤東鄧小平理論研究，2020（05）：22-26+108.

[24]王坎，尚丹.習(xí)近平為什么強(qiáng)調(diào)“底線(xiàn)思維”[EB/OL].[2022-05-08].https：//wap.peopleapp.com/article/3684581/3542757？from=singlemessage.

[25]新華網(wǎng).習(xí)近平出席中央政法工作會(huì)議并發(fā)表重要講話(huà)[EB/OL].[2022-05-12].http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/16/c_1123999899.htm.

[26]路璐.治理主體視角下的檔案治理：本質(zhì)思維、內(nèi)在邏輯與效能增量[J].檔案與建設(shè)，2021（07）：20-24.

[27]朱伶杰，孫澤涵.羅素分析哲學(xué)理論視角下的檔案意識(shí)概念解析[J].檔案學(xué)研究，2018（03）：21-25.

[28]肖秋會(huì)，李珍.大數(shù)據(jù)環(huán)境下檔案信息安全保障體系研究[J].中國(guó)檔案，2018（04）：76-79.

[29]馮惠玲.走向單軌制電子文件管理[J].檔案學(xué)研究，2019（01）：88-94.

[30]桂美銳.電子檔案“單套制”管理的多元主體協(xié)同機(jī)制[J].檔案管理，2019（01）：18-21.

[31]劉申，余子豐.探索建設(shè)工程檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型的杭州范例——以杭州市工程建設(shè)電子檔案單套接收及管理試點(diǎn)為例[J].浙江檔案，2021（12）：47-49.

[32]電子文件管理.融入數(shù)字福建探索電子檔案單套管理落地見(jiàn)成效[EB/OL].[2022-04-23].https：//mp.weixin.qq.com/s/IXYBam_0DTfb4VHnONxYaQ.

[33]薛四新.電子檔案單軌制管理的關(guān)鍵問(wèn)題研究[J].浙江檔案，2020（07）：17-20.

[34]錢(qián)毅，崔浩男.基于證用價(jià)值導(dǎo)向的通用檔案信息系統(tǒng)體系架構(gòu)研究[J].檔案學(xué)研究，2021（4）：10-16.

（作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 來(lái)稿日期：2022-08-13）