余文清

摘 ?要：《檔案法》對(duì)城建檔案管理僅作概括規(guī)定，目前對(duì)城建檔案的管理以各地立法為主。以31個(gè)省份的城建檔案立法情況為基礎(chǔ)，經(jīng)由實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，地方城建檔案立法時(shí)間較早，在效力層級(jí)上多以“規(guī)章”為主，規(guī)范名稱不一，體例結(jié)構(gòu)多元，內(nèi)容涵蓋范圍較廣。地方城建檔案立法有助于推進(jìn)城建檔案管理的規(guī)范化，但也存在立法規(guī)范結(jié)構(gòu)和邏輯融貫性不足、語(yǔ)言和句式表達(dá)不規(guī)范、立法內(nèi)容重復(fù)或“互鑒”過(guò)剩等問(wèn)題。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，城建檔案立法應(yīng)回歸地方城建檔案管理性質(zhì)和特色，理順立法的規(guī)范構(gòu)造和邏輯，規(guī)范化立法語(yǔ)言，提升立法宗旨，創(chuàng)設(shè)具有地方針對(duì)性的立法內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：城建檔案；立法；規(guī)范；檔案管理

Abstract： The Archives Law only makes general provisions on the management of urban construction archives. At present， the management of urban construction archives is mainly governed by local legislation. Based on the legislation situation of urban construction archives in 31 provinces， this paper finds through empirical analysis that the legislative time of local construction archives is earlier， and the effectiveness level is mainly based on ‘regulations’， with different normative names， diversified styles and structures， and a wide range of contents. The legislation of local urban construction archives is helpful to promote the standardization of urban construction archives management， but there are also some problems such as insufficient structure and illogical coherence of legislative norms， non-standard expression of language and sentence patterns， duplication of legislative content or excessive ‘mutual learning’. ?Problem oriented， the legislation of urban construction archives should return to the nature and characteristics of local urban construction archives management， straighten out the normative structure and the logic of legislation， standardize the legislative language， improve the legislative tenet， and create legislation content with local pertinence.

Keywords： Construction archives; Legislation; Norms; Archives management

2020年，我國(guó)修訂《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出“應(yīng)歸盡歸、應(yīng)收盡收”，擴(kuò)大檔案資源覆蓋面的發(fā)展目標(biāo)。[1]

本次研究樣本來(lái)自于北大法寶，通過(guò)檢索和剔除不相關(guān)及重復(fù)的部分，截至2022年5月10日，共檢索出10部地方性法規(guī)①和44部地方政府規(guī)章②，其中有13部省級(jí)政府規(guī)章、3部省級(jí)規(guī)范性文件。為確保研究的合理性與可行性，僅以31個(gè)省份的省級(jí)城建檔案立法情況為分析基礎(chǔ)。

1 地方建設(shè)檔案立法的現(xiàn)狀

仔細(xì)考察研究樣本，在31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，只有16個(gè)省份出臺(tái)了有關(guān)城建檔案的法律規(guī)范（見(jiàn)表1），而江蘇省、遼寧省、福建省、山東省、河南省、湖南省、廣東省、四川省、陜西省、甘肅省、青海省、海南省、安徽省、寧夏回族自治區(qū)、西藏自治區(qū)均無(wú)省級(jí)層面的立法，其中安徽省和寧夏回族自治區(qū)分別在2002年和2021年廢止了原先制定的《城市建設(shè)檔案管理辦法》，其余的13個(gè)省自始無(wú)城建檔案立法。

通過(guò)梳理16個(gè)省份的城建檔案規(guī)范，發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方城建檔案立法呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

第一，在規(guī)范制定主體上，16個(gè)省份的制定主體主要分為兩類：一類為省級(jí)政府，一類為省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，目前不存在省級(jí)人大常委會(huì)制定的立法。

表1 現(xiàn)行有效的省級(jí)城建檔案規(guī)范概覽

第二，在規(guī)范效力上，省級(jí)城建檔案立法以政府規(guī)章居多（13部），少數(shù)為規(guī)范性文件（3部），無(wú)地方性法規(guī)。根據(jù)《立法法》第73條和第82條的規(guī)定，采地方性法規(guī)形式更強(qiáng)調(diào)地方性事務(wù)，突出區(qū)域特殊性，立法形成的范圍更大，采地方政府規(guī)章形式更強(qiáng)調(diào)地方行政管理特性。相較而言，以政府規(guī)章形式立法更能突顯城建檔案的“行政管理”特征，更有利于落實(shí)“依法行政”。

第三，在規(guī)范名稱上，法規(guī)名稱呈現(xiàn)多樣化。政府規(guī)章以“規(guī)定”（占25%）、“辦法”（占50%）或者“暫行辦法”（占6%）命名，規(guī)范性文件多以“通知”命名（占12.5%）。規(guī)范命名較為混亂。此外，在這些省級(jí)城建檔案立法中，存在“城市”建設(shè)檔案管理、“城鄉(xiāng)”建設(shè)檔案管理和“城鎮(zhèn)”建設(shè)檔案管理等不同命名，雖僅有一字之差，但在覆蓋范圍上，三者有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，前者窄于后兩者。

第四，在制定和修改上，城建檔案立法時(shí)間普遍較早，由表1可見(jiàn)，北京市是最早制定城建檔案立法的省級(jí)城市，制定時(shí)間甚至早于《檔案法》（1987年）的制定時(shí)間，隨后是吉林省和上海市。在立法之后，多數(shù)地方對(duì)檔案法規(guī)進(jìn)行了次數(shù)不等的修改，根據(jù)2009年全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》（全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)（2009）62號(hào)）的規(guī)定，這些地方主要以“修正”，而非“修訂”的方式對(duì)城建檔案立法進(jìn)行修改，修正次數(shù)最多的當(dāng)數(shù)天津市，吉林省、云南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)從未以任何方式對(duì)城建檔案立法進(jìn)行修改，北京市在2003年直接頒布新法替代1983年制定的《北京市城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》。盡管多數(shù)地方都有對(duì)城建檔案立法作出修改，但總體上，立法修改相對(duì)滯后，整體變化不大。

第五，法規(guī)體例結(jié)構(gòu)多元，涵蓋范圍較大。由表1可知，當(dāng)前我國(guó)地方城建檔案立法的體例結(jié)構(gòu)主要有兩種：一種是以條文順序排列的體例結(jié)構(gòu)（占81.25%），即不分章節(jié)，按法條依次排列法條；另一種是以“總則—分則—附則”排列的體例結(jié)構(gòu)（占18.75%），目前只有重慶市、上海市和貴州省采用該體例結(jié)構(gòu)。

2 地方城建檔案立法的規(guī)范分析

基于上述的省級(jí)城建檔案立法情況，本部分將從省級(jí)城建檔案立法的文本出發(fā)，分析文本的立法技術(shù)和具體內(nèi)容，檢視其存在的問(wèn)題并提煉地方城建檔案立法的經(jīng)驗(yàn)，以為將來(lái)地方城建檔案立法的優(yōu)化提供可能的進(jìn)路。

2.1 立法技術(shù)粗糙

2.1.1 立法的規(guī)范構(gòu)造和邏輯融貫性不足。一是立法的規(guī)范名稱使用混亂。如前所述，現(xiàn)有的省級(jí)城建檔案規(guī)章有“辦法”“規(guī)定”“暫行辦法”“實(shí)施細(xì)則”等不同的名稱，何時(shí)使用“辦法”、何時(shí)使用“規(guī)定”，沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)范的法理檢視。在具體名稱范圍上，有的地方仍以“城市”建設(shè)檔案管理命名，略顯立法的滯后性，無(wú)法充分體現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”的現(xiàn)代背景，也在一定程度上限縮了城建檔案立法的適用范圍，即只保護(hù)“城市內(nèi)”的建設(shè)檔案，忽略“村鎮(zhèn)”的建設(shè)檔案的管理。

二是條文或者章、節(jié)、條、款的設(shè)置較為隨意。根據(jù)國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，規(guī)章除內(nèi)容復(fù)雜的外，一般“不設(shè)章”。目前省級(jí)層面的城建檔案立法主要為“規(guī)章”。鑒于城建檔案管理內(nèi)容的復(fù)雜性，部分地方政府規(guī)章“設(shè)章”也能得到合法性解釋，但在結(jié)構(gòu)排列的邏輯上仍存在一定的問(wèn)題。城建檔案的“管理”必然遵循檔案形成的邏輯順序，包含城建檔案的“收集、整理、報(bào)送、接收、移交、保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用”等環(huán)節(jié)，但部分城建檔案立法未明確“管理”的范疇，混淆概念與概念之間的包含與被包含關(guān)系，例如上海市城建檔案立法將“管理和保管”與“編制和報(bào)送”并列，又將“竣工圖”與“城建檔案”并列，導(dǎo)致體系混亂，不利于城建檔案立法的適用與執(zhí)行。

三是結(jié)構(gòu)要素多余。在立法依據(jù)部分，《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》明確指出，立法一般不需要明示某部具體的法律為立法依據(jù)，除憲法或者其他法律“對(duì)制定該法律有明確規(guī)定”，才應(yīng)明示憲法或者該法律為立法依據(jù)，但多數(shù)省的城建檔案立法僅是以“內(nèi)容相關(guān)”作為羅列立法依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，其羅列的立法依據(jù)大都沒(méi)有“對(duì)制定城建檔案立法有明確規(guī)定”，例如羅列《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《城市地下管網(wǎng)條例》，甚至《城建檔案業(yè)務(wù)管理規(guī)范》等技術(shù)規(guī)范作為立法依據(jù)。

2.1.2 語(yǔ)言和句式表達(dá)不規(guī)范。一是隨意簡(jiǎn)化表述或者詞語(yǔ)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》的規(guī)定，立法一般需要明示立法目的，規(guī)范的表述方式應(yīng)為“為了……，制定本法”。經(jīng)比較，多數(shù)省級(jí)城建檔案立法仍以“為”，而非“為了”表達(dá)立法目的，盡管有些城建檔案立法制定或者修改于《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》之后，但也未遵循該規(guī)范性表達(dá)，例如《黑龍江省城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》（2018年）、《河北省城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（2018年）、《貴州省城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》（2021年）等。除此之外，還有以單音節(jié)詞“但”來(lái)簡(jiǎn)化使用“但是”。

二是文字表述含混，尤其體現(xiàn)在“管理部門”的表述上。[2]按照《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》“10.2”和“10.4”的要求，立法中行政機(jī)關(guān)的表述一般使用“……主管部門”，“行政”與“主管”不能并用，[3]但除了極少數(shù)省的城建檔案立法遵循該要求外，大多數(shù)城建檔案立法在表述行政機(jī)關(guān)時(shí)不同程度地以“機(jī)關(guān)”“行政管理部門”“行政管理機(jī)構(gòu)”“行政主管部門”等表述，諸如《北京市城市建設(shè)檔案管理辦法》《湖北省城市建設(shè)檔案管理辦法》等，甚至有些省的城建檔案立法直接采“某某廳”“某某局”等非規(guī)范性表述，例如《吉林省城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》。

三是語(yǔ)法、用語(yǔ)錯(cuò)誤或者常用語(yǔ)欠規(guī)范，例如“和”“以及”的使用，“和”和“以及”都用于連接并列句的成分，但“和”連接的成分無(wú)主次之分，“以及”連接的成分有主次之分，當(dāng)前地方城建檔案立法在使用這兩個(gè)詞時(shí)，并沒(méi)有做出具體區(qū)分，甚至用“及”連接無(wú)主次之分的成分，例如《河北省城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》。

2.2 立法內(nèi)容失范

2.2.1 立法目的無(wú)法彰顯現(xiàn)代化城建檔案管理目標(biāo)。一方面，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，信息化、數(shù)字化檔案管理已成為城建檔案管理的新趨勢(shì)。早在2004年，國(guó)家檔案局中央檔案館在《全國(guó)城建檔案信息化建設(shè)規(guī)劃與實(shí)施綱要》中就曾指出：“把城建檔案信息化建設(shè)納入全國(guó)建設(shè)事業(yè)信息化建設(shè)和各城市信息化建設(shè)、電子政務(wù)建設(shè)的總格局中……”

2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》中進(jìn)一步提出：“數(shù)字化、信息化檔案管理”的要求。2020年《檔案法》在第1條“立法目的”中增加“提高檔案信息化建設(shè)水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的內(nèi)容。需要注意的是，這里的“信息化”是基于現(xiàn)代信息技術(shù)的信息化或者數(shù)字化，而非簡(jiǎn)單的文本信息轉(zhuǎn)換。

然而，考察16個(gè)省級(jí)城建檔案立法的規(guī)范文本，第1條“立法目的”均以實(shí)現(xiàn)城建檔案收集、整理、保護(hù)（保管）和利用為目標(biāo)，都不含有“信息化”“數(shù)字化”等現(xiàn)代化城建檔案管理目標(biāo)（占100%），其中立法目的沒(méi)有“信息化”“數(shù)字化”等現(xiàn)代化城建檔案管理目標(biāo)但后續(xù)條款有“信息化”“數(shù)字化”等內(nèi)容的，也僅有2部（占12.5%）。另一方面，城建檔案管理是涵蓋城市、村鎮(zhèn)城建檔案收集、整理、保管和利用的全鏈條式活動(dòng)。2019年修改的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》的立法目的仍限于“加強(qiáng)城市建設(shè)檔案，充分發(fā)揮城建檔案在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理中的作用”，并不涉及城建檔案管理的所有階段，也未涵蓋村鎮(zhèn)城建檔案。16部省級(jí)城建檔案立法中也僅有4部涵蓋村鎮(zhèn)城建檔案的管理（占25%）。

2.2.2 地方立法內(nèi)容重復(fù)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》或省級(jí)地方城建檔案立法文本之間“互鑒”過(guò)剩。我國(guó)尚未制定城建檔案管理的專門法律，《檔案法》《建筑法》僅在少數(shù)條款間接地涵攝城建檔案，對(duì)城建檔案的具體管理殊少涉及。

目前，涉及城建檔案管理的中央層面立法主要為《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》，《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》為國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，江西省、新疆維吾爾自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)制定的城建檔案管理規(guī)范屬于省級(jí)規(guī)范性文件，其他13個(gè)省制定的城建檔案立法屬于省級(jí)政府規(guī)章，根據(jù)《立法法》第91條的規(guī)定，在效力層級(jí)上，《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》是江西省、新疆維吾爾自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)城建檔案規(guī)范的上位法，而《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》與13個(gè)省級(jí)政府規(guī)章具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行，盡管效力等級(jí)相同，但《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》的適用范圍仍囊括這13個(gè)省。

通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，地方城建檔案立法內(nèi)容具有重復(fù)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》的內(nèi)容之嫌，以《江西省城市建設(shè)檔案管理辦法》為例，其第1條（立法目的）、第3條（城建檔案的概念）、第6條第2款（城建檔案館重點(diǎn)管理檔案的部分類別）、第10條（建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案的管理）與《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》第1條、第2條、第5條第2款、第9條的內(nèi)容基本一樣。除了重復(fù)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》外，省級(jí)地方政府規(guī)章立法之間“互鑒”過(guò)剩，甚至有“抄襲”之嫌，“抄襲”范圍從立法目的、適用范圍、保障措施、主管部門的具體職責(zé)，到城建檔案范圍、要求、編制責(zé)任、管理制度、檔案館建設(shè)與安全不等，地方城建檔案立法特色闕如。

3 地方城建檔案立法的改進(jìn)路徑

3.1 理順城建檔案立法的規(guī)范構(gòu)造和邏輯。名稱合理且章節(jié)布局嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某墙n案立法文本能夠完整地表達(dá)城建檔案管理政策和實(shí)現(xiàn)立法意圖。在規(guī)范名稱上，“規(guī)定”“辦法”“暫行辦法”“通知”等都有不同內(nèi)涵，“規(guī)定”是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定或者授權(quán)，對(duì)某一地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的某一方面作出具體規(guī)定；“辦法”旨在對(duì)國(guó)家或某一地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提出切實(shí)可行的措施，重在強(qiáng)調(diào)具體制度的可操作性[4]；“暫行辦法”與“辦法”類似，僅在適用期限上存在區(qū)別；而“通知”有發(fā)文性通知、印發(fā)性通知和轉(zhuǎn)發(fā)性通知等，主要用于傳達(dá)有關(guān)單位需要周知或者共同執(zhí)行的事項(xiàng)。

雖然城建檔案立法命名形式的多樣化，可以體現(xiàn)地方的民主性和特色性，但從法制統(tǒng)一的視角看，未來(lái)地方城建檔案立法的規(guī)范名稱有必要統(tǒng)一。根據(jù)城建檔案管理的性質(zhì)、特征，以“辦法”命名城建檔案省級(jí)政府規(guī)章符合規(guī)范要求。省級(jí)城建檔案立法大都以“規(guī)章”形式制定，大都是對(duì)上位法的補(bǔ)充、具體細(xì)化的實(shí)施性立法或者基于本地城建檔案管理特色的創(chuàng)設(shè)性立法。不論哪種，受制于效力層級(jí)，省級(jí)城建檔案管理立法所涉的城建檔案管理活動(dòng)和權(quán)利義務(wù)關(guān)系都相對(duì)簡(jiǎn)單。

因此，城建檔案管理作為一個(gè)全鏈條的、動(dòng)態(tài)的管理活動(dòng)，在規(guī)范構(gòu)造的選擇上，應(yīng)遵循城建檔案管理的日常邏輯順序即城建檔案的收集、整理、報(bào)送、接收、移交、保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用等編排內(nèi)容。在規(guī)章內(nèi)容不復(fù)雜的情況下，盡量避免分章節(jié)。需要強(qiáng)調(diào)的是，遵循城建檔案管理的日常邏輯并不意味著在規(guī)范構(gòu)造的設(shè)計(jì)上應(yīng)采用“大而全”的完整結(jié)構(gòu)，而是以相對(duì)簡(jiǎn)易的結(jié)構(gòu)層次，避免“地方立法多余”現(xiàn)象的出現(xiàn)，以增強(qiáng)地方城建檔案立法的實(shí)效性。

3.2 規(guī)范化城建檔案立法的語(yǔ)言和句式表達(dá)。立法是一種特殊的溝通形式。[5]作為實(shí)現(xiàn)溝通的工具，立法語(yǔ)言和句式表達(dá)的規(guī)范化一方面需要標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的立法技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，另一方面需要專業(yè)的地方立法者。自2000年起，我國(guó)先后制定《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等，形成了立法語(yǔ)言和句式表達(dá)應(yīng)“準(zhǔn)確”“簡(jiǎn)潔”“嚴(yán)謹(jǐn)”的規(guī)范共識(shí)，但由于我國(guó)目前尚不存在一部規(guī)范立法技術(shù)的專門法律，即便2009年、2011年全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)布《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（二）》，基于其效力層級(jí)，多數(shù)地方在制定城建檔案管理草案時(shí)并未嚴(yán)格遵守該規(guī)范。此外，從地方城建檔案立法的實(shí)際看，省級(jí)城建檔案管理的立法草案都由政府或其所屬部門牽頭起草，現(xiàn)實(shí)是政府或其所屬部門的工作人員往往不是專業(yè)的立法人員，對(duì)立法技術(shù)，甚至法律規(guī)范的起草知識(shí)不甚了解。

因此，在國(guó)家層面尚未以立法的方式，例如制定《立法標(biāo)準(zhǔn)法》或《立法技術(shù)法》等，為地方立法提供法律指導(dǎo)之前，地方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)布的技術(shù)規(guī)范，明確立法的方針和風(fēng)格，避免立法表達(dá)的含糊性和不明確性，通過(guò)立法前審查和立法后評(píng)估等制度，將立法語(yǔ)言和句式表達(dá)的審查納入立法前后。

此外，通過(guò)內(nèi)部人員的優(yōu)化與外部專家的引入相結(jié)合的方式提高地方人員的立法技術(shù)，即調(diào)整人大代表和常委會(huì)組成人員、政府規(guī)章制定人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化人員的比例，同時(shí)開(kāi)通專家咨詢、論證、評(píng)估渠道或者設(shè)置此類程序。

3.3 彰顯城建檔案現(xiàn)代化管理的立法目標(biāo)。首先，昭彰城鄉(xiāng)建設(shè)檔案“信息化”“數(shù)字化”管理的立法目標(biāo)。城建檔案數(shù)字化建設(shè)是順應(yīng)潮流、適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新舉措、新要求，城建檔案作為一種原始信息資源，其重要性正日益凸顯，在立法目的中明確城建檔案“信息化”“數(shù)字化”等現(xiàn)代化管理目標(biāo)，才能充分發(fā)揮城建檔案在社會(huì)治理和公共服務(wù)中的重要作用。

從全球視角觀察，信息化、數(shù)字化檔案管理通常會(huì)歷經(jīng)數(shù)據(jù)型、信息型、知識(shí)型等數(shù)字檔案管理三個(gè)階段。[6]目前，我國(guó)城建檔案管理的信息化、數(shù)字化建設(shè)目標(biāo)尚停留在第一階段向第二階段過(guò)渡的階段。因此，應(yīng)通過(guò)立法目的的轉(zhuǎn)變，將城建檔案的信息化推向第三階段。

其次，彰顯“城鄉(xiāng)一體”的城建檔案立法目標(biāo)。在城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)發(fā)展模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展必然形成大量頗具價(jià)值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)檔案。[7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)檔案是城建檔案的重要組成部分，早在2007年《關(guān)于加強(qiáng)中小城市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案工作的意見(jiàn)》中，就已提出做好村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作的要求。城建檔案管理應(yīng)打破城鄉(xiāng)分離、區(qū)域分離的單級(jí)管理格局，[8]由原來(lái)的“城市建設(shè)檔案”管理轉(zhuǎn)入“城鄉(xiāng)建設(shè)檔案”的兩級(jí)管理。一是覆蓋本地方所轄的全部行政區(qū)域，包括城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有建設(shè)檔案；二是囊括“城市+鄉(xiāng)鎮(zhèn)”建設(shè)檔案收集、整理、報(bào)送、接收、移交、保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用等所有管理活動(dòng)。

3.4 基于地方城建檔案管理實(shí)際需求和特色創(chuàng)設(shè)新內(nèi)容。從體系化視角觀察，各省的城建檔案立法具有一定的家族相似性，即都是基于城建檔案管理的一般內(nèi)容和特征制定的法律規(guī)范。但作為體現(xiàn)地方管理特色的立法，地方城建檔案立法應(yīng)具有“針對(duì)性”，注重“本地特色”，回應(yīng)地方實(shí)際需求。

一是通過(guò)挖掘本地城建檔案管理中存在的新情況、新問(wèn)題，找尋地方城建檔案立法的空白點(diǎn)，在上位法“大而全”的規(guī)定范圍下，針對(duì)本地實(shí)際，做出“小而精”的規(guī)定或者“一事一規(guī)定”。

二是結(jié)合地方歷史、文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特色等，制定創(chuàng)設(shè)性立法，例如西藏自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)等可以在城建檔案立法中增加針對(duì)無(wú)城建檔案的歷史建筑或者少數(shù)民族特色建筑資料的補(bǔ)錄、制作和保管、利用等規(guī)則，豐富檔案收集內(nèi)容，體現(xiàn)地方城建檔案管理特色。

三是基于中央政策，制定具有地方性的核心機(jī)制或者制度。在制定相關(guān)立法時(shí)，可以推行城建檔案執(zhí)法的公示制度、全過(guò)程記錄制度，也可以創(chuàng)制城建檔案開(kāi)放目錄或清單制度、特色城建檔案資源信息公開(kāi)制度或數(shù)據(jù)共享制度[9]，或建設(shè)基于“人—房—地”的檔案知識(shí)圖譜服務(wù)平臺(tái)等[10]，實(shí)現(xiàn)公益與私益的平衡。

*基金項(xiàng)目：本文為2021年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)征收法的體系化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21AFX006）的階段性成果。

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注釋：

①10部地方性法規(guī)均為市一級(jí)立法，所在市分別為淄博市、沈陽(yáng)市、長(zhǎng)春市、西安市、南昌市、淮南市、濟(jì)南市、太原市、長(zhǎng)沙市、西寧市。

②44部地方政府規(guī)章中有31部市級(jí)政府規(guī)章，所在市分別為珠海市、東莞市、貴陽(yáng)市、蘭州市、云浮市、中山市、青島市、鄭州市、濟(jì)寧市、?？谑?、深圳市、廈門市、哈爾濱市、武漢市、惠州市、昆明市、銀川市、成都市、南寧市、呼和浩特市、邯鄲市、沈陽(yáng)市、吉林市、烏魯木齊市、蘇州市、唐山市、本溪市、石家莊市、合肥市、廣州市、鞍山市。

（作者單位：福建警察學(xué)院法律系 來(lái)稿日期：2022-07-11）