周習(xí)武，張寶印

(1.遼寧省人民檢察院，遼寧 沈陽(yáng) 110032；2.遼寧省沈陽(yáng)市沈河區(qū)人民檢察院，遼寧 沈陽(yáng) 110011)

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)具有多元化的職能屬性，不僅是履行法律監(jiān)督職能的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而且是履行保障國(guó)家法律正確實(shí)施職能的司法機(jī)關(guān)，同時(shí)也是履行保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益職能的公益保護(hù)機(jī)關(guān)，在推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中發(fā)揮著重要作用。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的多元職能定位，有利于監(jiān)督行政違法行為，優(yōu)化司法職權(quán)配置，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，推進(jìn)法治政府建設(shè)。無論從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的設(shè)計(jì)亦或設(shè)定層面，檢察機(jī)關(guān)無疑在公益訴訟中承擔(dān)著主導(dǎo)責(zé)任。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟工作應(yīng)明晰主導(dǎo)責(zé)任內(nèi)涵，明確主導(dǎo)責(zé)任價(jià)值，明辯主導(dǎo)責(zé)任短板，明定主導(dǎo)責(zé)任路徑，切實(shí)做好承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的公益訴訟檢察工作。

一、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主導(dǎo)責(zé)任釋義

(一)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中主導(dǎo)責(zé)任的內(nèi)涵

探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)的重大司法改革舉措之一。歷經(jīng)醞釀、探索、入法等階段，我國(guó)正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。中國(guó)公益訴訟制度走上了一條檢察主導(dǎo)的“國(guó)家化路徑”[1]。所謂“主導(dǎo)”，根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的釋義，指“主要的并且引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展的”。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主導(dǎo)責(zé)任可以理解為檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)的主要引導(dǎo)公益訴訟向前推進(jìn)發(fā)展的責(zé)任。從公益訴訟發(fā)展階段來看，可以將之劃分為立案階段、訴前階段以及訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主導(dǎo)責(zé)任貫穿于三個(gè)不同階段中。以行政公益訴訟為例，在立案階段，需要檢察機(jī)關(guān)決定是否對(duì)線索進(jìn)行評(píng)估，是否立案以及是否發(fā)起立案后磋商等程序；在訴前階段，需要檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實(shí)，決定是否發(fā)出訴前檢察建議，對(duì)發(fā)出的訴前檢察建議進(jìn)行督促落實(shí)，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的回復(fù)進(jìn)行后續(xù)核實(shí)，判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職，維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益；在訴訟階段，需要檢察機(jī)關(guān)派員出席法庭，宣讀公益訴訟起訴書，出示和說明檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)情況，同時(shí)對(duì)調(diào)查收集的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，參加法庭調(diào)查，圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行辯論、發(fā)表意見，履行對(duì)訴訟過程進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)。

公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)責(zé)任需要從“主”“導(dǎo)”“責(zé)任”三個(gè)角度進(jìn)行全面理解。從“主”的角度而言，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)“主要”的引導(dǎo)公益訴訟向前推進(jìn)的責(zé)任。公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一法定主體，必然在行政公益訴訟中承擔(dān)“主要”的責(zé)任；民事公益訴訟不僅可以由檢察機(jī)關(guān)提起，其他適格主體也有權(quán)提起民事公益訴訟，但從司法實(shí)踐來看，自檢察公益訴訟制度正式入法以來，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件約占人民法院當(dāng)年審結(jié)的各類公益訴訟案件的九成[2]，同時(shí)還存在督促、支持起訴的情況?？梢?，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中也承擔(dān)“主要”的責(zé)任。從“導(dǎo)”的角度而言，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主要的“引導(dǎo)”公益訴訟向前推進(jìn)的責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中，承擔(dān)發(fā)現(xiàn)案源、調(diào)查取證、督促行政機(jī)關(guān)履職、提起訴訟等職責(zé)。在立案階段和訴前階段，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)絕對(duì)的主導(dǎo)責(zé)任；在訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)需要履行出庭職責(zé)，發(fā)揮類似刑事訴訟當(dāng)中出庭支持公訴的功能，直接決定并引導(dǎo)法庭的審理過程以及審理內(nèi)容。從“責(zé)任”的角度而言，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主導(dǎo)責(zé)任本質(zhì)上屬于責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，而不是權(quán)力的大小與地位的高低。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟當(dāng)中承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)依法行政嚴(yán)格執(zhí)法的責(zé)任或者任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，雙方不存在權(quán)力高低之分，應(yīng)在雙贏、多贏、共贏的理念指引下共同履職盡責(zé)，以人民為中心，切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和人民群眾的合法權(quán)益。

(二)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的證成

1.制度設(shè)定維度之證成——檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的探索

習(xí)近平總書記在寫給第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)的賀信中指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任”。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會(huì)作出的一項(xiàng)重大決策部署。從公益訴訟檢察制度的設(shè)定維度看，其經(jīng)歷了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》以前的醞釀階段；經(jīng)歷了全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在北京等13個(gè)省(區(qū)、市)開展為期兩年的試點(diǎn)的探索階段；經(jīng)歷了全國(guó)人大常委會(huì)通過修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》，規(guī)定了公益訴訟檢察制度的入法階段。公益司法保護(hù)的“中國(guó)方案”得以正式確立[3]?？梢姡瑥墓嬖V訟檢察制度的醞釀、探索、入法的設(shè)定上看，相關(guān)制度圍繞檢察機(jī)關(guān)如何開展公益訴訟，如何通過公益訴訟保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而設(shè)定展開。因此，檢察機(jī)關(guān)必然在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。

2.制度設(shè)計(jì)維度之證成——檢察機(jī)關(guān)的全過程參與履職

從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的設(shè)計(jì)維度看，檢察機(jī)關(guān)全程參與公益訴訟的立案階段、訴前階段及訴訟階段，即發(fā)現(xiàn)線索→立案→調(diào)查核實(shí)→訴前檢察建議→提起訴訟的整個(gè)辦案進(jìn)程。首先，檢察機(jī)關(guān)決定公益訴訟案件線索的未來走向，經(jīng)過對(duì)案件線索真實(shí)性、可查性評(píng)估，決定案件線索能否正式進(jìn)入立案程序；正式立案后，檢察機(jī)關(guān)全面主導(dǎo)調(diào)查收集證據(jù)工作，主導(dǎo)確定調(diào)查思路、方法、步驟以及證據(jù)內(nèi)容；調(diào)查結(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)案件的訴前督促或者提出檢察建議，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)履職整改；提出檢察建議后，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職情況及對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到侵害情況的跟蹤調(diào)查，從而決定終結(jié)案件、提起行政公益訴訟或者移送其他人民檢察院處理；提起公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)將出庭主導(dǎo)訴訟程序的運(yùn)行。從以上程序可以看出，檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)公益訴訟的全過程參與，主導(dǎo)著整個(gè)公益訴訟的進(jìn)程。這也是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度設(shè)定的必然結(jié)果。

3.制度設(shè)想維度之證成——檢察機(jī)關(guān)公益訴訟實(shí)踐的質(zhì)量掣肘

“公益訴訟檢察制度建立4年多來，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件56.7萬(wàn)件，取得積極法治效果和良好社會(huì)效果。同時(shí)也要看到，隨著人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)，公益訴訟還不能完全滿足人民群眾的需求”[4]。從公益訴訟檢察實(shí)踐來看，檢察公益訴訟工作還處于探索改革階段，面臨著干警能力素質(zhì)不足、制度運(yùn)行欠規(guī)范、理論引領(lǐng)待深化等諸多掣肘因素，造成辦案數(shù)量上升而辦案實(shí)際效果下降、不同領(lǐng)域辦案數(shù)量不協(xié)調(diào)等問題，直接影響檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的預(yù)設(shè)功能。例如，最高人民檢察院于2022年2月7日印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟檢察工作的通知》中指出，當(dāng)前“國(guó)財(cái)國(guó)土”領(lǐng)域公益訴訟檢察職能作用發(fā)揮還不夠充分，還不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)和任務(wù)的需要等。在多種公益訴訟檢察實(shí)踐的情境下，明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任是促進(jìn)公益訴訟檢察工作提質(zhì)增效的良方，必然有利于實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察制度的預(yù)設(shè)功能，不斷滿足人民群眾的需求。

(三)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的價(jià)值

1.外向性價(jià)值——對(duì)人民群眾新期待的回應(yīng)

“90年人民檢察史，就是一部黨領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)為人民司法、不斷滿足人民對(duì)美好生活向往的奮斗史。歷史深刻表明：人民性是檢察機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性，必須始終把人民放在心中最高位置，把人民群眾滿意不滿意作為檢察工作的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往”[5]。相較以往，新時(shí)代的人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求更加多元，質(zhì)與量的要求與以往相比都有了很大提升。檢察工作應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，圍繞人民群眾更加多元的需求展開。例如，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出：“在步入新發(fā)展階段之后，同人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的多元需求相比，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能仍有較大的提升空間”。這里的邏輯非常清晰，檢察工作應(yīng)該不斷滿足人民群眾的需求，但當(dāng)前包括公益訴訟檢察在內(nèi)的法律監(jiān)督職能的發(fā)揮還不夠充分，與人民群眾的需求相比仍有不小差距。因此，充分發(fā)揮新時(shí)代檢察工作的公益訴訟職能，就要求檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中切實(shí)承擔(dān)起、承擔(dān)好主導(dǎo)責(zé)任，不斷滿足人民群眾的新需求。

2.內(nèi)向性價(jià)值——公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)路

第十五次全國(guó)檢察工作會(huì)議提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期檢察工作的總體目標(biāo)是以檢察工作自身高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。新時(shí)代檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，既要抓“本”的提升，更要有“質(zhì)”的嬗變。因此，公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展必須注重“本”的提升與“質(zhì)”的嬗變，本質(zhì)上就是檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)起在公益訴訟中的主導(dǎo)責(zé)任。在“本”的提升方面，要以辦理案件為中心，承擔(dān)起在立案階段、訴前階段及訴訟階段的主導(dǎo)責(zé)任，精準(zhǔn)辦理好每一個(gè)案件；在“質(zhì)”的嬗變方面，要跟上、適應(yīng)信息化大勢(shì)，認(rèn)識(shí)到“數(shù)字革命”對(duì)驅(qū)動(dòng)公益訴訟檢察工作提質(zhì)增效的重要意義，深度運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)、工具，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益方面的作用。例如在公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)上，檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)起發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索的主導(dǎo)責(zé)任，主動(dòng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，解決公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)難的問題。

二、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的制約因素

(一)根本原因——講政治與抓業(yè)務(wù)的融合不足

最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍反復(fù)強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)從來就沒有離開業(yè)務(wù)的政治，更沒有離開政治的業(yè)務(wù)，必須把講政治與抓業(yè)務(wù)融為一體。從政治與業(yè)務(wù)融合的角度看，制約檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的因素包括講政治不足、抓業(yè)務(wù)不足以及二者的融合不足。在講政治不足方面，存在檢察機(jī)關(guān)為完成案件考評(píng)數(shù)量，忽視案件辦理質(zhì)效的情況。如針對(duì)同一行政機(jī)關(guān)的同一性質(zhì)問題發(fā)出多份檢察建議，盡管完成了辦案數(shù)量要求，但是忽視了公益訴訟對(duì)保護(hù)公益的追求，忽視了以人民為中心的基本立場(chǎng)；在抓業(yè)務(wù)不足方面，存在基層檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)短板明顯的問題。雖然“四大檢察”格局已然形成，但部分基層檢察機(jī)關(guān)仍將民事檢察業(yè)務(wù)、行政檢察業(yè)務(wù)、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)集中在同一部門，對(duì)抓業(yè)務(wù)的重視不足，存在辦案人員不足、業(yè)務(wù)能力欠缺等問題，尚未做到專門案件專人辦理，有悖檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展需要。在講政治與抓業(yè)務(wù)融合方面，講政治不足及抓業(yè)務(wù)不足的厚此薄彼、顧此失彼都是政治與業(yè)務(wù)融合不足的體現(xiàn)。雖然把政治工作和業(yè)務(wù)都做為中心工作來抓，但沒有完全把講政治融入到具體的檢察履職當(dāng)中，講政治與抓業(yè)務(wù)融合不足。

(二)發(fā)展外因——探索與發(fā)展的過程限制

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度從試點(diǎn)開始，至今不過七年時(shí)間。雖然該制度的體系內(nèi)容不斷完善，但仍然處于發(fā)展階段。從該制度探索與發(fā)展的角度看，不同時(shí)期對(duì)該制度的發(fā)展要求或者政策取向具有不同的側(cè)重。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度探索之初，首先強(qiáng)調(diào)案件數(shù)量?jī)?yōu)先，通過案件數(shù)量的提升積累辦案經(jīng)驗(yàn)，以案件數(shù)量保障案件質(zhì)量。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件追求案件數(shù)量，并不注重其主導(dǎo)責(zé)任的發(fā)揮，加之探索過程中該制度自身存在的諸多不完善因素，檢察機(jī)關(guān)很難發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任。比如，由于存在辦案人員數(shù)量不足的問題，完成案件指標(biāo)已屬不易，自然無暇顧及主導(dǎo)責(zé)任的承擔(dān)。檢察公益訴訟制度發(fā)展至今，辦案質(zhì)量的重要價(jià)值不斷凸顯。做好檢察公益訴訟工作，高質(zhì)量完成時(shí)代賦予檢察機(jī)關(guān)的歷史使命，必然要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任，助推新時(shí)代公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。

(三)運(yùn)行內(nèi)因——需求與供給的匹配錯(cuò)位

需求與供給的錯(cuò)位是制約檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的重要掣肘因素。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟面臨著人員供給、制度供給、理論供給方面的不足，無法滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)公益訴訟的需求。在人員供給方面，作為辦案主力的基層檢察機(jī)關(guān)人員配備不足，對(duì)公益訴訟檢察工作理念的理解滯后，辦案人員專業(yè)素質(zhì)無法滿足檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的客觀要求。在制度供給方面，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的法律依據(jù)主要體現(xiàn)在《民事訴訟法》《行政訴訟法》中，與公益訴訟作為專門檢察監(jiān)督職能的體系性要求不相匹配。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合尚存在制度空白和協(xié)調(diào)不順暢的情況，不能有效應(yīng)對(duì)公益訴訟實(shí)踐快速發(fā)展的需要。正是在這樣的背景下，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出要建立公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享機(jī)制。在理論供給方面，理論研究存在零散化、碎片化的現(xiàn)狀，缺乏體系性，對(duì)一些公益訴訟檢察實(shí)踐中尚無有效解決方案、分歧較大的難題缺乏足夠關(guān)注，理論研究的支撐和引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠[6]。在上述諸多供給不足的情勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)難以在公益訴訟中承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任。

三、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主導(dǎo)責(zé)任優(yōu)化路徑

(一)政治與業(yè)務(wù)深度融合，筑牢檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的政治基礎(chǔ)

最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍提出的“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強(qiáng)”工作要求，將講政治放在首位并多次強(qiáng)調(diào)要“從政治上看”。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，首先應(yīng)當(dāng)筑牢政治基礎(chǔ)，強(qiáng)化政治與業(yè)務(wù)的融合。政治與業(yè)務(wù)的融合要解決好認(rèn)識(shí)與融合兩個(gè)層面的問題：在認(rèn)識(shí)層面，要對(duì)政治進(jìn)行正確認(rèn)識(shí)，對(duì)習(xí)近平法治思想及習(xí)近平總書記“七一”重要講話精神學(xué)深悟透；在融合層面，要把對(duì)政治的認(rèn)識(shí)運(yùn)用到檢察工作實(shí)踐當(dāng)中，指導(dǎo)業(yè)務(wù)開展。實(shí)踐中存在的政治與業(yè)務(wù)融合不足，其癥結(jié)往往體現(xiàn)在認(rèn)識(shí)層面，能夠認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平法治思想，卻沒有在業(yè)務(wù)中落實(shí)到位。因此，要做到講政治，實(shí)現(xiàn)政治與業(yè)務(wù)的深度融合，就必須同時(shí)做好認(rèn)識(shí)與融合兩個(gè)方面的工作，不斷提升政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，做到政治自覺、法治自覺、檢察自覺。從檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任角度而言，要貫徹黨對(duì)檢察公益訴訟工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，圍繞黨和國(guó)家工作大局開展公益訴訟檢察工作，緊盯人民群眾日益關(guān)注的與之利益息息相關(guān)的領(lǐng)域，真正做到以人民為中心，切實(shí)履行公益訴訟檢察職能，筑牢檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的政治基礎(chǔ)。

(二)案件數(shù)量與質(zhì)量?jī)?yōu)位安排，引領(lǐng)檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的發(fā)展方向

數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系問題是影響檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任發(fā)展方向的重要問題。2021年檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件17萬(wàn)件，是2018年的1.5倍。重?cái)?shù)量、重質(zhì)量、數(shù)量與質(zhì)量并重等關(guān)系的選擇直接影響檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的效果。2021年10月29日，最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟業(yè)務(wù)視頻督導(dǎo)會(huì)上指出，從公益訴訟制度的設(shè)計(jì)目的出發(fā)，質(zhì)量?jī)?yōu)先是公益訴訟助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。案件的價(jià)值關(guān)鍵在于影響了多大的層面，解決了多難的問題。如果片面追求辦案數(shù)量，必然帶來多方面的負(fù)面效果。因此，在處理案件數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系問題上，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持質(zhì)量與數(shù)量并重的前提下更重質(zhì)量。首先，伴隨著檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟制度的探索運(yùn)用不斷走向深入，目前公益訴訟檢察工作已經(jīng)超越了追求數(shù)量的歷史階段，需要更加注重質(zhì)量和效果，真正推動(dòng)公益訴訟檢察高質(zhì)量發(fā)展[7]；其次，辦案數(shù)量仍然具有體現(xiàn)辦案實(shí)績(jī)、擴(kuò)大宣傳效果等現(xiàn)實(shí)意義，也應(yīng)予以高度重視；再次，在案件數(shù)量與質(zhì)量二者的優(yōu)位安排中，應(yīng)當(dāng)更重視案件質(zhì)量。案件質(zhì)量是體現(xiàn)公益訴訟制度價(jià)值的最終因素，在案件數(shù)量與質(zhì)量二者無法兼得的情形下，案件質(zhì)量應(yīng)當(dāng)排在更為優(yōu)先的位置。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)置更加合理、靈活的辦案質(zhì)量考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，避免片面追求案件數(shù)量而影響案件質(zhì)量。在案件“質(zhì)量與數(shù)量并重，更重質(zhì)量”的優(yōu)位安排下，檢察機(jī)關(guān)要以更高質(zhì)量辦理公益訴訟檢察案件，必然要充分承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任，綜合考量辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效果等多重因素，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的引領(lǐng)作用。

(三)內(nèi)外同向發(fā)力，提升檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的辦案質(zhì)效

如上所述，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度仍面臨人員供給、制度供給、理論供給的不足，直接影響了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的辦案質(zhì)效。對(duì)此，需要內(nèi)外同向發(fā)力，提升辦案質(zhì)效。

1.在內(nèi)力方面，解決人員、制度、理論供給不足的問題

在辦案人員配置方面，應(yīng)確保專人辦理公益訴訟檢察案件，不斷提升辦案人員在公益訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的思想認(rèn)識(shí)；更新司法理念，加深對(duì)“以人民為中心”“雙贏多贏共贏”“訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)”等理念的理解，應(yīng)當(dāng)以“從政治上看”的視角辦理公益訴訟案件；同時(shí)，采取同堂培訓(xùn)、崗位練兵、以賽代練等方式，提高線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、整改跟進(jìn)、出席法庭等辦案能力水平，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)將每個(gè)辦案環(huán)節(jié)做到極致的工作目標(biāo)。在制度方面，著力落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中有關(guān)建立公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享機(jī)制的工作要求，加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的溝通銜接，及時(shí)掌握公益訴訟線索信息，有針對(duì)性地開展公益訴訟工作；加快公益訴訟專門立法的步伐，推動(dòng)公益訴訟法律制度體系的不斷完善，使公益訴訟制度體系更加協(xié)調(diào)完善，契合當(dāng)下公益訴訟的實(shí)踐需求。在理論方面，加強(qiáng)公益訴訟基礎(chǔ)理論、實(shí)務(wù)運(yùn)行、制度建構(gòu)等方面的理論研究，尤其要繼續(xù)深入研究檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中主導(dǎo)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑等。

2.外力方面，善于利用多種因素提升辦案質(zhì)效

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的自我完善不可能一蹴而就，加之公益訴訟領(lǐng)域存在諸多非法律范疇的因素，必須善于借助外力實(shí)現(xiàn)辦案質(zhì)效的提升。在線索發(fā)現(xiàn)上，要善于借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)的力量，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行篩查、比對(duì)、碰撞，從中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索。如遼寧省沈陽(yáng)市人民檢察院建立了公益訴訟大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)，有效破解了公益訴訟案件線索篩查難、精準(zhǔn)評(píng)估難、跟蹤監(jiān)督難的問題。加強(qiáng)橫向檢察一體化機(jī)制建設(shè)，業(yè)務(wù)部門之間及時(shí)移送問題線索，加強(qiáng)協(xié)作配合，形成監(jiān)督合力。在調(diào)查取證上，要善于運(yùn)用社會(huì)調(diào)查、技術(shù)檢測(cè)、專家論證、公開聽證等方式。在整改評(píng)估上，要善于借助第三方代表評(píng)估等方式。當(dāng)前，公益訴訟適用領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，部分領(lǐng)域的案件專業(yè)性及復(fù)雜性已經(jīng)超出檢察辦案人員的能力范疇，使之難以通過自身的判斷推進(jìn)辦案工作。這種情況下，在加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、努力提升檢察人員能力素質(zhì)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)善于借助專業(yè)團(tuán)體和專業(yè)人士的力量，全方位提升公益訴訟辦案質(zhì)量。如從個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟司法實(shí)踐來看，大都借助專家論證等專業(yè)力量推進(jìn)案件辦理，收到了良好的效果。在督促監(jiān)督上，要善于獲得各級(jí)黨委、政法委等部門的支持，不斷增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé)的保障力量。