周 吉

(中國政法大學(xué)，北京100088)

監(jiān)察委員會成立以后，原屬于檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局和職務(wù)犯罪預(yù)防部門的工作人員大部分轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委。由此，檢察機關(guān)自1949年由《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》確立的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被轉(zhuǎn)移給監(jiān)察機關(guān)(1)參見呂曉剛:《保留檢察機關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實踐價值與有效實施》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第5期，第37頁。。2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過了新修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》(2)參見顧永忠：《公職人員職務(wù)犯罪追訴程序的重大變革、創(chuàng)新與完善——以〈監(jiān)察法〉和〈刑事訴訟法〉的有關(guān)規(guī)定為背3景》，載《法治研究》2019年第1期，第17頁。，其中《刑事訴訟法》第19條第2款(3)《刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查”。以及《人民檢察院組織法》均規(guī)定了人民檢察院可以依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)，對訴訟活動實行法律監(jiān)督。以上兩部法律雖然為檢察機關(guān)依然對司法工作人員實施的14種職務(wù)犯罪享有偵查權(quán)提供了法律依據(jù)，但也導(dǎo)致了監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間由于管轄權(quán)重合而引發(fā)的一系列問題。譬如，對訴訟活動的范圍應(yīng)該如何理解，是否包括公安機關(guān)刑事立案之前的審查和初查階段；檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門的線索來源方式有哪些，以舉報信、12309舉報電話的形式提供線索，是否可以理解為“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”線索；在具體的線索移送過程中又應(yīng)當(dāng)把握怎樣的標準，等等。本文擬通過對《刑事訴訟法》第19條第2款中“訴訟活動”“法律監(jiān)督”“可以”等概念進行解讀，回應(yīng)監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)管轄權(quán)競合的諸多疑問。

一、對《刑事訴訟法》第19條第2款中“訴訟活動”的解讀

在監(jiān)察委成立前，主要的偵查主體只有公安機關(guān)和檢察機關(guān)，其在相關(guān)案件的立案、偵查、審查起訴、審理判決、執(zhí)行這幾個階段的權(quán)屬劃分很明確。監(jiān)察委成立后，監(jiān)檢兩機關(guān)管轄權(quán)發(fā)生重合，由此引發(fā)的一些問題尚未通過立法加以明確規(guī)定，給檢察機關(guān)依法開展工作帶來很大困擾。若想準確劃分兩者界限，首要任務(wù)是理解法條中存在爭議的用詞，如“訴訟活動”的范圍是否包括公安機關(guān)立案之前，“訴訟活動”可否包含監(jiān)察調(diào)查活動等。

(一)刑事訴訟活動是否包括公安機關(guān)立案之前

《最高人民檢察院關(guān)于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《意見》)中提到：要著力加強對立案、偵查、審查逮捕、審查起訴、審判、執(zhí)行等重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，增強監(jiān)督工作的針對性和時效性(4)參見《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈最高人民檢察院關(guān)于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見〉的通知》(2009年12月29日，高檢發(fā)[2009]30號)。。通過這條規(guī)定我們可以看出，訴訟活動包括從立案開始到執(zhí)行的全過程。《意見》第二部分也強調(diào)了要完善與立案有關(guān)的監(jiān)督機制，并建立和完善行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的工作機制?！兑庖姟繁砻鳎瑱z察機關(guān)對公安機關(guān)的監(jiān)督屬于結(jié)果監(jiān)督、事后監(jiān)督，但對公安機關(guān)的刑事立案監(jiān)督是否會延伸到立案之前這一問題并沒有予以明確，但這卻恰恰是實踐中的分歧所在。以打架斗毆為例，《中華人民共和國治安管理處罰法》第9條規(guī)定，公安機關(guān)對于民間的打架斗毆等行為，情節(jié)輕微的可以調(diào)解處理，但如果有一方當(dāng)事人傷情構(gòu)成輕傷以上，另一方則構(gòu)成故意傷害罪。此時案件性質(zhì)就從治安案件上升為刑事案件。鑒于傷情的嚴重程度并非肉眼可以確定，需要做傷情鑒定，這便意味著在傷情鑒定結(jié)果出來之前，此類案件的定性無法確定。若有人此時控告公安干警對自己進行了非法拘禁或者非法搜查等不法行為，我們便無法判斷公安干警的身份是行政執(zhí)法人員還是司法工作人員；再加之不能確定“訴訟活動”是否包含公安機關(guān)立案之前，這兩個因素的不確定性導(dǎo)致無法判斷該類案件是否屬于檢察機關(guān)受案范圍。針對這一問題，筆者總結(jié)了以下幾種情況:

第一，控告人報案時，公安機關(guān)如果按照治安案件定性處理，那么不論是否已經(jīng)立案，此時公安干警的身份屬于普通的行政執(zhí)法人員，而非司法工作人員。若此時公安干警對控告人進行了非法拘禁或者非法搜查等行為，就不屬于檢察機關(guān)受案范圍，因為主體不適格，控告人應(yīng)該選擇的控告單位是監(jiān)察委?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第15條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對中國共產(chǎn)黨機關(guān)……人民法院、人民檢察院……以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的六類人員都有權(quán)利進行監(jiān)察(5)《監(jiān)察法》第15條規(guī)定:“監(jiān)察機關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察：(一)中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、民主黨派機關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；(二)……”。，其中當(dāng)然包括對普通的國家工作人員瀆職侵權(quán)行為的監(jiān)督。

第二，控告人報案時，公安機關(guān)如果已經(jīng)按照刑事案件程序處理案件，但尚未立案，此時就關(guān)涉到檢察機關(guān)對公安機關(guān)尚未刑事立案之前的階段發(fā)生的公安干警對控告人造成非法拘禁或非法搜查的行為是否有監(jiān)督管理權(quán)限的問題。公安部2020年9月1日起施行的《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)第171條規(guī)定了公安機關(guān)接到線索以后應(yīng)該迅速進行審查，對于在審查中發(fā)現(xiàn)案件事實或者線索不明的，必要時可以進行初查；第175條明確了公安機關(guān)在立案之前需要先審查是否需要追究刑事責(zé)任以及管轄等相關(guān)問題。由此可知，公安機關(guān)在刑事立案程序之前還有審查和初查兩個階段，只有經(jīng)過審查和初查，證明確實符合刑事立案的標準才會予以立案。而檢察機關(guān)雖然可以對公安機關(guān)立案與否進行監(jiān)督，要求其立案或者撤案，但這屬于一種事后監(jiān)督。若將監(jiān)督的手臂延長到公安機關(guān)刑事立案之前，難免會干擾到公安機關(guān)獨立辦案的節(jié)奏。所以，對《刑事訴訟法》第19條第2款中“訴訟活動”的理解筆者認為應(yīng)從公安機關(guān)刑事立案階段開始，不包括立案之前的審查和初查階段。這樣一來，若公安干警存在刑事立案之前對控告人進行非法拘禁或非法搜查等違法行為，即便此時公安干警的身份屬于司法工作人員，但因非法行為并非發(fā)生在“訴訟活動”階段，故此情形不屬于《刑事訴訟法》第19條第2款所涵蓋的內(nèi)容，也就不屬于檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍。在此情形下，當(dāng)事人可直接到監(jiān)察委反映情況。這就避免了監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間因管轄權(quán)屬不明確而對當(dāng)事人相互推諉的情形，既節(jié)省了當(dāng)事人的時間，也提高了監(jiān)檢兩機關(guān)的辦案效率。

(二)訴訟活動可否包含監(jiān)察調(diào)查活動

監(jiān)察委成立以后，對所有國家工作人員實行了監(jiān)察權(quán)全覆蓋。若監(jiān)察人員實施了非法搜查、非法拘禁等14種職務(wù)犯罪行為，理應(yīng)由監(jiān)察委進行監(jiān)督。但有人對此提出質(zhì)疑，認為一旦發(fā)生這種情況應(yīng)該由檢察機關(guān)來偵查更為合適。換言之，如果監(jiān)察委的工作人員實施了檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)范圍內(nèi)的非法行為，此時可否將監(jiān)察人員的身份認定為司法工作人員，對此學(xué)界存有爭議。

持否定觀點的學(xué)者認為，《監(jiān)察法》出臺以后，《刑事訴訟法》也隨之修改，但檢察機關(guān)只保留了針對司法工作人員14種職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，相關(guān)立法并沒有將監(jiān)察人員身份認定為司法工作人員，也沒有明確表示檢察機關(guān)可以對監(jiān)察人員進行職務(wù)犯罪偵查，且我國刑法關(guān)于司法工作人員的定義也尚未改變。言外之意，若監(jiān)察人員實施了非法搜查、濫用職權(quán)等行為，就不屬于檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍。

持肯定觀點的學(xué)者相對較多。有學(xué)者主張對司法工作人員的概念進行修改，將監(jiān)察人員列入司法工作人員的范圍；有學(xué)者則從實際效果視角出發(fā)，認為應(yīng)由檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)工作人員行使訴訟活動中的部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，這樣在符合檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能的同時也可以達到權(quán)力互相制約的目的。

筆者支持肯定觀點，但理由是認為這種情況由檢察機關(guān)來偵查更為合適，而并非同意將監(jiān)察人員身份認定為司法工作人員。諺語云：“任何人不得做自己的法官”。當(dāng)權(quán)力特別集中的時候也是極其容易滋生腐敗和其他問題的時候。若監(jiān)察人員自己的違法行為也完全由監(jiān)察人員自己監(jiān)督，則無法避免大眾對其公正性的懷疑。所以，如果由檢察機關(guān)從外部對監(jiān)察人員實施監(jiān)督，就能更有效地防止權(quán)力“失控”。正如孟德斯鳩所言，握有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，直到遇到某種外在限制為止。因此，要防止掌權(quán)者濫用權(quán)力，必須以權(quán)力制約權(quán)力，對權(quán)力的行使進行一定的監(jiān)督。

綜上，筆者認為，監(jiān)察調(diào)查活動并非是訴訟活動，我國現(xiàn)有法律并沒有將監(jiān)察人員認定為司法工作人員。但是，若監(jiān)察人員實施了我國《刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定的14種類型的犯罪，對監(jiān)察人員該類行為的偵查權(quán)還應(yīng)由檢察機關(guān)行使更為妥當(dāng)。這種做法表面看似乎突破了法律規(guī)定，但若從案件辦理實際效果出發(fā)，則更符合立法初衷。畢竟《監(jiān)察法》剛剛實施不久，實踐中的情況復(fù)雜多變，采取的應(yīng)對措施應(yīng)該根據(jù)實際情況有所變通。

二、如何理解“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”線索

從廣義上講，法律監(jiān)督的主體包括國家機關(guān)、社會團體和個人三類(6)參見周萍，蒙柳：《法理學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社2016年版，第187頁。。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，是憲法賦予的主要職能，作用是確保法律規(guī)定得到有效執(zhí)行、及時糾正違法現(xiàn)象、不斷完善法治環(huán)境、維護國家法治統(tǒng)一。曾擔(dān)任最高人民檢察院副檢察長的朱孝清同志曾撰文對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能予以總結(jié)：我國檢察機關(guān)自1978年恢復(fù)重建以來，國家法治建設(shè)日趨完善，人民群眾的法治意識在不斷覺醒，法治觀念也在不斷增強；在這個過程中，國家賦予檢察機關(guān)的監(jiān)督職能和任務(wù)也日益增多，范圍涉及民事、行政以及刑事領(lǐng)域等幾十項職能(7)參見朱孝清：《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固和發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2018年第4期，第6～7頁。。因本文致力于研究監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)因管轄權(quán)重合而引發(fā)的相關(guān)問題，故本文的“法律監(jiān)督”主要是指職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督。

實踐中，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門案件線索來源主要有三種：一是群眾舉報、控告提供的線索；二是檢察院內(nèi)部其他部門辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)并移送的線索；三是其他機關(guān)主要是監(jiān)察委移送的線索。由于最新修改的《刑事訴訟法》第19條第2款將檢察院法律監(jiān)督權(quán)行使的條件限定為“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中”，如果嚴格按照字面意思解釋，似乎舉報控告和監(jiān)察委移送的方式都不能歸屬于法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的線索。對此，筆者在“檢答網(wǎng)”上搜索關(guān)鍵詞，發(fā)現(xiàn)全國各地區(qū)有很多檢察人員對此提出疑問，大家看法不一。在“兩高”沒有出臺新的司法解釋之前，目前均依照《意見》的內(nèi)容執(zhí)行。筆者對實踐中的爭議問題進行梳理，總結(jié)如下：

(一)舉報信、12309舉報電話提供線索

在檢察機關(guān)兩反轉(zhuǎn)隸的同時，原屬于檢察機關(guān)舉報中心的工作職能一同轉(zhuǎn)給了監(jiān)察委。若嚴格按照當(dāng)前的工作職責(zé)劃分，群眾提供舉報線索就不再屬于檢察機關(guān)的職權(quán)范圍。目前，檢察機關(guān)控告申訴部門收到的信件內(nèi)容大多為民事行政申訴和不服公安機關(guān)不立案等情形，這些都本來屬于檢察機關(guān)的職權(quán)范圍，檢察機關(guān)進行監(jiān)督無可厚非。但一些舉報內(nèi)容涉及司法工作人員實施的非法搜查、枉法裁判等罪名，給檢察機關(guān)帶來極大困擾，因為目前對于采用舉報信件的方式舉報是否屬于檢察院法律監(jiān)督的范圍并無明確規(guī)定。一種觀點認為，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能是覆蓋所有訴訟活動的，監(jiān)督的內(nèi)容當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括受理控告和舉報。新修改的《刑事訴訟法》第110條第1款、第3款(8)《刑事訴訟法》第110條第1款規(guī)定：“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報”；第3款規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院對于報案、控告、舉報，都應(yīng)當(dāng)接受”。中就報案、控告和舉報作出了專門規(guī)定，這是檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督的重要方式。另一種觀點認為，對舉報不能直接受理。因為監(jiān)察委成立以后，檢察機關(guān)已經(jīng)不具備承擔(dān)舉報工作的職能，如果接受了舉報方式提供的案件線索有越俎代庖之嫌，相當(dāng)于管轄權(quán)屬不明確，容易出現(xiàn)問題。

該問題同樣出現(xiàn)于12309舉報平臺。當(dāng)前，負責(zé)接線的工作人員接到內(nèi)容有關(guān)“舉報司法工作人員違法行為”的電話數(shù)量較多，工作人員當(dāng)前的處理方式為告知當(dāng)事人由于機構(gòu)之間職能調(diào)整，應(yīng)該向監(jiān)察委進行舉報。但筆者認為，通過舉報信及12309舉報電話這兩種方式向檢察機關(guān)提供其偵查權(quán)范圍內(nèi)的案件線索完全可以理解為“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”線索。雖然目前針對該問題尚沒有明確的司法解釋，新的《人民檢察院控告申訴檢察工作細則》也還沒有下發(fā)，工作人員只是依據(jù)《規(guī)定》(9)參見《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》，載鐵嶺市人民檢察院官網(wǎng)，http://www.tieling.jcy.gov.cn/art/2019/9/30/art_4616_25065.html。最后訪問時間：2022年5月16日。的內(nèi)容把握大方向，但無論是從立法目的分析亦或從便利工作的角度考慮，這樣理解不僅可以減少監(jiān)檢兩機關(guān)的管轄模糊地帶，提高兩機關(guān)的工作效率，同時也可以避免當(dāng)事人誤以為監(jiān)檢機關(guān)之間相互推諉，引發(fā)新的上訪矛盾。但我們要注意識別舉報內(nèi)容的真實性，不能沒有明確證據(jù)就當(dāng)作案件線索轉(zhuǎn)給職務(wù)犯罪偵查部門，要有明確的標準。遼寧省人民檢察院在對各地區(qū)開展調(diào)研的過程中，要求各市檢察機關(guān)嚴格審查舉報法官枉法裁判這一類線索的具體內(nèi)容，明確立案的前提必須是經(jīng)過法院二審或者再審程序之后，裁定或者判決的結(jié)論有所改變，同時還要注意分析改變結(jié)論的理由。如果改判原因是不同時期法律的修改或者不同法官對法條理解上的差異，就不是舉報法官枉法裁判的正當(dāng)事由，必須有明顯的程序錯誤等問題才可以作為進一步審查的線索。在統(tǒng)一的指導(dǎo)意見出臺之前，為了防止在工作中出現(xiàn)混亂，暫時按照這個要求來把握特殊類型案件的收案標準，可以有效排除“當(dāng)事人因敗訴而痛恨法官轉(zhuǎn)而控告法官枉法裁判”這類假線索，為職務(wù)犯罪偵查部門的收案工作掃清部分障礙。

(二)檢察機關(guān)內(nèi)部各部門移送線索

當(dāng)前，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門的線索并不少，但是線索來源多半出自舉報、控告信件或是監(jiān)察委、紀委移送，檢察機關(guān)內(nèi)部各部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)犯罪線索轉(zhuǎn)交給職務(wù)犯罪偵查部門的情況非常少，其原因是多方面的。其一，各部門各司其職，每個部門都有自己的工作范圍，職責(zé)任務(wù)繁重，辦案人員精力有限，對其他部門的工作內(nèi)容敏感度相對較低。特別是司法改革之后，對于檢察官辦案實行終身責(zé)任追究制，檢察官工作壓力非常大，幾乎所有的精力都用在案件處理本身；顧慮也很多，怕出差錯怕被追責(zé)，怕因為辦了錯案被退額，等等。加之受到考評機制的影響，工作的針對性和目的性更強，更傾向于能夠考評加分的工作內(nèi)容。基于這些原因，涉及到部門間工作重合的部分，鮮有部門愿意主動承擔(dān)，畢竟做事多出錯的概率就大，所以很少有人會從全局角度考慮問題，移交給職務(wù)犯罪偵查部門的線索較少也就在情理之中了。當(dāng)然，這只是一些主觀方面的影響因素?？陀^方面，國家監(jiān)察體制改革之前檢察機關(guān)辦理的各類職務(wù)犯罪案件中，包含此類罪名的案件數(shù)量就不多。根據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國檢察機關(guān)年均查處司法機關(guān)工作人員職務(wù)犯罪案件數(shù)量維持在200件上下，平均到各省只有幾件(10)參見李奮飛：《檢察機關(guān)的新自偵權(quán)研究》，載《中國刑事法雜志》2019年第1期，第19頁。。從全局分析，職務(wù)犯罪案件數(shù)量減少是件好事，證明中央統(tǒng)一部署下的反腐敗工作取得了顯著成效，說明司法工作人員普遍能夠遵守職業(yè)道德，司法隊伍整體素質(zhì)在提升。但在具體的工作中，我們應(yīng)該具備挖掘線索的能力，持有對犯罪線索的職業(yè)敏感。這是作為一名檢察官應(yīng)該具備的職業(yè)素養(yǎng)。

(三)其他機關(guān)移送線索

實務(wù)工作中，職務(wù)犯罪偵查部門收到的案件線索大部分來自于其他機關(guān)移送。這些機關(guān)除了紀委監(jiān)委，還有市監(jiān)委駐政法委紀檢組、公安局、高檢院等。但移交的線索中有的屬于檢察機關(guān)監(jiān)督范圍，有的則超出了檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍。這其中涉及到監(jiān)檢兩機關(guān)管轄重合時，應(yīng)當(dāng)如何進行溝通以及具體的移送標準、移送原因等問題。筆者在后面會詳細分析，在此不予贅述。

三、監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)互涉案件的管轄權(quán)配置

(一)監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的牽連管轄問題

實踐中出現(xiàn)的案件并非如法律規(guī)定這般理想化。有時一名犯罪嫌疑人涉嫌多種罪名，而這些罪名的管轄機關(guān)并非一個，此時便涉及多個管轄機關(guān)應(yīng)該如何權(quán)衡案件管轄權(quán)的問題。在監(jiān)察委成立之前，公安機關(guān)與檢察機關(guān)關(guān)于管轄的辦案規(guī)則是在《刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》中明確規(guī)定的，即以主罪管轄機關(guān)為主，另一機關(guān)輔助的辦案模式。但是在監(jiān)察委成立之后，管轄規(guī)則發(fā)生了變化，即只要犯罪嫌疑人所犯數(shù)罪中涉及到職務(wù)犯罪，就以監(jiān)察委作為主要調(diào)查機關(guān)，其他機關(guān)予以輔助，進而形成了“監(jiān)察為主，調(diào)查優(yōu)先”的局面。換言之，不論犯罪嫌疑人實施了多少種類的犯罪行為，分屬于多少個管轄機關(guān)，只要其中包含監(jiān)察委管轄的職務(wù)犯罪，就全案以監(jiān)察委為主進行調(diào)查。但是也有學(xué)者認為應(yīng)該以檢察機關(guān)為主，理由是根據(jù)《中華人民共和國立法法》所確定的“特別法優(yōu)于一般法”的原則，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)是對所有公職人員職務(wù)犯罪的全覆蓋，而檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)只針對司法工作人員實施的14種犯罪行為，因此對于檢察機關(guān)的規(guī)定是特殊規(guī)定，而相比較而言，監(jiān)察法則是一般法，根據(jù)特殊優(yōu)先于一般的原則，故案件管轄?wèi)?yīng)以檢察機關(guān)為主。

筆者認為，以上兩種觀點表達的都過于片面，還是以主罪機關(guān)為主進行偵查，其他機關(guān)予以配合的方式更為合理。從立法目的的角度分析，之所以將不同罪名分屬于不同機關(guān)管轄，一定是考慮如何分配管轄權(quán)能做到全局最優(yōu)。因為不同機關(guān)的性質(zhì)、職能各不相同，對案件的辦理程序自然有差異，故應(yīng)該遵循的管轄原則既不是根據(jù)特殊優(yōu)于一般的規(guī)定，也并非因為監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)范圍廣泛就以監(jiān)察委為主。譬如強奸、搶劫甚至故意殺人這類犯罪，公安機關(guān)進行偵查的人力物力要比監(jiān)察委充分得多，一個犯罪嫌疑人貪污50萬元的同時還伴有強奸致人死亡的情節(jié)，當(dāng)然是強奸罪的量刑更重，此類案件顯然還是以公安機關(guān)為主進行偵查更為合適。陳光中先生曾在文章中針對該問題提出“主罪和次罪的區(qū)分標準包括罪名、法定刑、犯罪情節(jié)等，以主罪來確定有利于案件的高效辦理，是比較科學(xué)合理的”(11)參見陳光中，蘭哲：《監(jiān)察制度改革的重大成就與完善期待》，載《行政法學(xué)研究》2018年第4期，第9頁。。持同樣觀點的學(xué)者還從程序的正當(dāng)性出發(fā)對該觀點加強了論證，提出“如果在牽連案件中不區(qū)分主次，一概由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，程序的正當(dāng)性也將存疑”(12)參見王一超：《論〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉適用中的程序街接》，載《法治研究》2018年第6期，第43頁。。的確，管轄機關(guān)的不同可能會造成案件適用程序的不同，程序變了不一定對結(jié)果產(chǎn)生影響，但真正的公正必須是程序公正結(jié)合實體公正，否則很難達到真正意義上的公平，也就偏離了劃分管轄權(quán)的初衷。

(二)監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的線索移送問題

《監(jiān)察法》第15條關(guān)于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)范圍的規(guī)定意味著監(jiān)察委對國家工作人員的調(diào)查權(quán)是全覆蓋的。但是在實踐中，監(jiān)察委和紀委卻經(jīng)常將一些案件移送給檢察機關(guān)，移送的具體原因是什么，有無具體的移送標準，檢察機關(guān)面對監(jiān)察委、紀委移交的案件線索是否必須接收等問題，目前尚無明確規(guī)定，這給檢察工作造成了一定困擾。具體的移送情況可以分為以下幾種：

1.監(jiān)察機關(guān)移送的線索屬于檢察機關(guān)管轄范圍

《監(jiān)察法》第35條中提到了監(jiān)察機關(guān)的線索移送辦法，若普通身份的人實施的非法拘禁、非法搜查等行為，屬于公安機關(guān)管轄，監(jiān)察委收到此類舉報線索自然要移送給公安機關(guān)。但如果是涉及到國家工作人員進行的非法拘禁、非法搜查行為，監(jiān)察委自身是有調(diào)查權(quán)的，卻仍然在接到線索后將線索移送給檢察機關(guān)，具體的原因和移送標準法條中并沒有明確的規(guī)定，只是在《監(jiān)察法》第4條第3款中提到，如果監(jiān)察機關(guān)在辦案過程中需要其他機關(guān)予以協(xié)助，相關(guān)單位應(yīng)積極配合。而具體應(yīng)該如何協(xié)助，暫時沒有細則予以明確，從當(dāng)前的實際情況來看，各單位之間多是采用溝通協(xié)商的方式來妥善平衡管轄問題。

2.監(jiān)察機關(guān)移送的線索不屬于檢察機關(guān)管轄范圍

實踐中，監(jiān)察機關(guān)會將一些檢察機關(guān)有管轄權(quán)的案件移交辦理。為達到良好的辦案效果，這種做法并無不妥。但如果移送給檢察機關(guān)的案件屬性并非在其職權(quán)范圍內(nèi)，檢察機關(guān)作為接收單位又應(yīng)該如何處理呢？在最高人民檢察院舉辦的全系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)視頻會議上，授課人發(fā)表的個人觀點認為，監(jiān)察委的性質(zhì)是政治機關(guān)，而檢察機關(guān)是司法機關(guān)。二者雖然沒有上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是本著堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，面對監(jiān)察委移送的案件，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在嚴格把握立案標準的前提下接收案件。接收案件時既要注意不能擅自突破立案標準，還要注意立案后及時和監(jiān)察委溝通案件情況，以便隨時做出調(diào)整。

鑒于目前沒有統(tǒng)一的移送標準，所以實踐中各地區(qū)處理方式略有差異，基本的處理方法和應(yīng)對普通的事務(wù)性工作相似，即遵循領(lǐng)導(dǎo)意見。只要兩機關(guān)之間負責(zé)具體工作的領(lǐng)導(dǎo)溝通意見一致，具體執(zhí)行人員即按照領(lǐng)導(dǎo)意見決定收案與否。對此，筆者認為，既然新修改的《刑事訴訟法》明確了檢察機關(guān)的偵查權(quán)只限定為司法工作人員實施的14種犯罪行為，那么偵查范圍的確不能擅自突破，否則就是違背法律規(guī)定。但在一些特殊情況下，從全局考慮，檢察機關(guān)也可以接收不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的案件，只不過接收理由是由檢察機關(guān)辦理效果更好，而非“監(jiān)察委是政治機關(guān)，本著黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，故檢察機關(guān)要服從”這樣的理由。雖然目前大部分聲音將監(jiān)察委的性質(zhì)認定為政治機關(guān)，但對此種觀點筆者持不同意。由《監(jiān)察法》第4條第2款(13)《監(jiān)察法》第4條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”?？芍O(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)是與政府、人民法院、人民檢察院并列的國家機構(gòu)，同時都必須接受人大監(jiān)督，對人大負責(zé)。陳光中先生也曾對監(jiān)察委的性質(zhì)發(fā)表過自己的觀點。陳先生認為，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)應(yīng)該區(qū)別于行政權(quán)和司法權(quán)，是一項獨立的監(jiān)察權(quán)力?！罢螜C關(guān)”的提法并沒有錯，但由于屬于政治機關(guān)的國家機構(gòu)并非獨此一家，在中國語境下，我國的政法機關(guān)例如公安機關(guān)、國家安全機關(guān)乃至于法院、檢察院都不能說是非政治機關(guān)。因此，“政治機關(guān)”不能體現(xiàn)出監(jiān)察機關(guān)的質(zhì)的特點(14)參見陳光中，蘭哲：《監(jiān)察制度改革的重大成就與完善期待》，載《行政法學(xué)研究》2018年第4期，第4～5頁。。

既然從法律地位上分析，監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)都是平等的機關(guān)單位，也就不能說檢察機關(guān)要本著服從黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，完全聽從監(jiān)察委的安排。如果實踐中遇到監(jiān)察委移送的案件不屬于檢察機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的情況，就要具體分析案情，遵守互相配合共同協(xié)商的原則。比如，上文提到的監(jiān)察人員實施的非法搜查、非法拘禁等侵犯公民權(quán)利的行為，雖然并非屬于檢察機關(guān)受案范圍，但還是由檢察機關(guān)辦理更為合適。在這種情況下，檢察機關(guān)接收線索進行辦理就是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

3.檢察機關(guān)可否將案件線索移交給監(jiān)察機關(guān)

針對這一問題，要根據(jù)具體情況區(qū)別處理。首先，原則上屬于檢察機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的案件線索不移送?！侗O(jiān)察法》第34條第1款(15)《監(jiān)察法》第34條第1款規(guī)定:“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置”。規(guī)定了其他機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)之間的案件移送規(guī)則，筆者對該法條的理解是，檢察機關(guān)移送給監(jiān)察機關(guān)的案件應(yīng)該屬于自己本來沒有管轄權(quán)的部分，而對于線索中屬于檢察機關(guān)管轄權(quán)范圍內(nèi)的司法工作人員實施的14種職務(wù)犯罪案件，則不需要再將線索移交給監(jiān)察委，否則就失去了檢察機關(guān)保留偵查權(quán)的意義。其次，在一些特殊情況下，案件線索即便屬于檢察機關(guān)職權(quán)范圍，但由檢察機關(guān)辦理又不妥，此時可與監(jiān)察委進行溝通，說明情況，經(jīng)對方同意后，將案件移交給監(jiān)察委。當(dāng)前有兩類案件適合這樣做：一類是從辦案效果視角出發(fā)，另一類是從辦案效率視角出發(fā)。

第一類，市級檢察機關(guān)收到的案件線索內(nèi)容有關(guān)于基層檢察干警涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守等行為的。這雖然屬于檢察機關(guān)偵查權(quán)范圍內(nèi)的案件，但辦理難度很大。因為在同一地區(qū)尤其在小城市，整個司法系統(tǒng)內(nèi)的干警之間大部分都認識，特別是基層院公訴部門的工作人員，由于工作原因和市院聯(lián)系較多，私下很可能和市院干警個人關(guān)系很好。這種情況下辦理案件，人為的阻力因素很多，工作不好開展。退一步講，即便檢察機關(guān)摒棄人為因素依法查辦了案件，查辦結(jié)果證實并無濫用職權(quán)、玩忽職守的行為，答復(fù)舉報人時也很容易出現(xiàn)問題。舉報人會本能地認為市院徇私枉法，包庇基層院干警，導(dǎo)致案件辦理無論從質(zhì)量上還是社會效果上均不理想。

第二類，涉嫌枉法裁判的同時可能伴有賄賂犯罪的案件。枉法裁判和受賄是非常容易相伴而生的犯罪行為。在接收到的舉報信件中，舉報人在舉報法官時大多提到法官是因為受賄在先所以才枉法裁判的。既然這類案件屬于監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)共同管轄，就要考慮究竟由誰來辦理效率更高。枉法裁判類案件的特殊性在于需要證明法官的主觀心態(tài)是故意。如果伴隨著受賄行為，那么只要證實受賄行為既遂，枉法裁判的主觀心態(tài)問題便自然得到突破。對于受賄行為，一方面檢察機關(guān)沒有偵查權(quán)；另一方面即便交給檢察機關(guān)偵查，以目前的人力和措施來看，也不及監(jiān)察委專業(yè)。所以，對于此類案件還是移交給調(diào)查人員更充足、留置措施更完善的監(jiān)察委來突破效率更高。一旦突破了賄賂線索，司法人員枉法裁判的線索也自然得到突破。

以上兩類案件雖然屬于檢察機關(guān)管轄范圍，但筆者認為，在考慮到社會效果和辦案效率之后，還是將該類案件移交給監(jiān)察委辦理更為妥當(dāng)。

四、對《刑事訴訟法》第19條第2款中“可以”的解讀

拋開“可以”背后的立法初衷，單純理解“可以”的字面含義，即是既可為也可不為，做了是分內(nèi)之事，不做也在情理之中。從法律規(guī)范角度來講，“可以”屬于授權(quán)性法律規(guī)范，強調(diào)的是法律賦予公民、法人或國家機關(guān)以某種權(quán)利，至于實施與否由相關(guān)者自己決定，權(quán)力持有者有權(quán)力選擇是否這樣做；“應(yīng)當(dāng)”則屬于義務(wù)性規(guī)定，是命令性的指引要求，具有強制色彩，一般不允許特殊和例外的情形存在?！缎淌略V訟法》第19條第2款中“可以”的表述很明確地賦予了檢察機關(guān)對此類案件的偵查權(quán)，但同時也意味著監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)會因此而產(chǎn)生管轄權(quán)爭議。由于國家不斷加大反腐力度，賦予監(jiān)察機關(guān)很大權(quán)力，造成了檢察機關(guān)權(quán)力小于監(jiān)察機關(guān)的現(xiàn)狀。即便是檢察機關(guān)“可以”辦理的案件，如果監(jiān)察機關(guān)想要辦理，檢察機關(guān)也無理由拒絕；反之，如果監(jiān)察機關(guān)將其不想辦理的案件移送給檢察機關(guān)也無需理由。其實，筆者認為法律中應(yīng)該盡量減少用“可以”這樣的表達方式，盡量用“應(yīng)當(dāng)”等詞語將相關(guān)內(nèi)容予以明確。因為“可以”的表達雖然為檢察機關(guān)保留了職務(wù)犯罪偵查權(quán)，能夠為實踐中的特殊情況提供更加靈活變通的依據(jù)，但是很顯然這樣的保留仍然給監(jiān)察機關(guān)留下了大量的裁量空間，從全局來看，帶來的模糊地帶也更多。針對此種現(xiàn)象，筆者認為應(yīng)建立案前協(xié)商溝通機制來減少“可以”這種規(guī)定方式帶來的弊端。

(一)建立案前協(xié)商溝通機制

筆者曾在前文提到過牽連管轄的管轄規(guī)則，主張以主罪機關(guān)作為主偵查機關(guān)，其他機關(guān)予以配合輔助的偵查模式。在管轄重合問題上，筆者認為同樣不能不區(qū)分情況一切以監(jiān)察機關(guān)優(yōu)先。實踐中由于案件的復(fù)雜性，出現(xiàn)管轄沖突的情況會很多。如果不具體區(qū)分緣由，一味強調(diào)以監(jiān)察委為主導(dǎo)，不僅會偏離監(jiān)察機關(guān)的主要職能，同時也不利于查明案情(16)參見卞建林：《配合與制約:監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，載《法商研究》2019年第1期，第18頁。。在監(jiān)檢兩機關(guān)管轄重合的案件上，兩機關(guān)應(yīng)針對案件具體情況進行充分協(xié)商后再作定奪。協(xié)商時要綜合考量多種因素，注意具體細節(jié)，比如該案由誰辦理效率更高、質(zhì)量更高、社會效果更好等，而且用來溝通協(xié)商的時間要適度，不能過長。如果溝通消耗的時間過長，就變成了變相推諉，也是對涉案人員的極度不負責(zé)任，不利于保障人權(quán)。

(二)“可以”背后的立法初衷

1.體現(xiàn)檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位和職能優(yōu)勢

從我國監(jiān)察體制改革開始，社會上就有一些聲音表示擔(dān)心檢察機關(guān)原本的法律監(jiān)督職能被動搖，其憲法地位會不穩(wěn)固。檢察機關(guān)內(nèi)部也充分感受到國家監(jiān)察體制改革給檢察制度帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。其中，職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸給檢察機關(guān)帶來重大而深刻的影響，主要是導(dǎo)致訴訟監(jiān)督進一步軟化和弱化，導(dǎo)致“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”這一中國特色面臨嚴峻挑戰(zhàn)(17)參見朱孝清：《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固和發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2018年第4期，第4頁。。修改后的《刑事訴訟法》第19條可以證明檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位并沒有改變，這回應(yīng)了部分人的質(zhì)疑，打消了檢察人員心中的顧慮；同時，檢察機關(guān)可以根據(jù)其司法機關(guān)的特殊性質(zhì)繼續(xù)發(fā)揮多年來自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，節(jié)約司法資源，提升司法效率。

2.形成監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)相互制約模式

《監(jiān)察法》第4條第2款中有關(guān)監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)之間的辦案原則中強調(diào)配合和制約，而沒有提到監(jiān)督，自有其深意。具體而言，監(jiān)督模式方向是單向的，一方呈現(xiàn)出命令狀態(tài)，而另一方則需要服從，雙方地位不平等；而“配合”和“制約”，則體現(xiàn)出一種雙向的平等關(guān)系特征(18)參見陳國權(quán)，周魯耀：《制約與監(jiān)督:兩種不同的權(quán)力邏輯》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第6期，第46頁。。在職務(wù)犯罪調(diào)查和訴訟中，檢察機關(guān)的審查起訴行為和監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查行為之間一定是會彼此有影響的(19)參見左衛(wèi)民，唐清宇：《制約模式：監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系模式思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第7期，第20頁。。所以，用“配合、制約”而不用“監(jiān)督”，顯然更有利于監(jiān)檢兩機關(guān)充分發(fā)揮雙方的職能優(yōu)勢。以“可以”的方式為檢察機關(guān)保留職務(wù)犯罪偵查權(quán)是形成配合制約模式的必要條件，這樣規(guī)定不僅可以限制監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力，同時也能突出檢察機關(guān)司法機關(guān)的特征，使之與監(jiān)察機關(guān)相互配合，共同高質(zhì)高效辦理案件。這樣的規(guī)定無疑具有非常重大的意義。

五、結(jié)語

從某種意義而言，監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的管轄權(quán)競合問題是在監(jiān)察體制改革背景下，檢察機關(guān)面對重新劃分的職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督職能，如何與監(jiān)察機關(guān)形成良好有序的配合與制約，將實踐中遇到的模糊問題予以明確。目前，在法律監(jiān)督過程中對“訴訟活動”應(yīng)理解為從公安機關(guān)刑事立案階段開始，不包括立案之前的初查和審查階段；監(jiān)察調(diào)查活動也并非“訴訟活動”。在線索移送方面，通過舉報信及12309舉報電話提供線索，可以理解為“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”線索；監(jiān)檢兩機關(guān)移送線索時，要遵守互相配合共同協(xié)商的原則。在監(jiān)檢兩機關(guān)牽連管轄問題上，要在把握“全局最優(yōu)”基礎(chǔ)上，以主罪機關(guān)為主，其他機關(guān)相配合的方式進行偵查。把握住以上標準便能夠使“訴訟活動”范圍更明確，線索來源有效性更清晰，移送規(guī)則更精準，最大程度地解決了實踐中因監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)管轄權(quán)重合引發(fā)的諸多問題，使兩機關(guān)都能夠充分發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢，相互配合，互相制約，最大程度地保障人權(quán)，努力使每一個案件都達到政治效果、法律效果與社會效果的統(tǒng)一。