王鑫

（中共天津市委黨校，天津 300071）

行政體制的網(wǎng)格化結(jié)構(gòu)決定了地方政府對(duì)地方發(fā)展的主要推動(dòng)作用，通過研究的不斷深化，厘清中央和地方政府職能定位，完善地方政府運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化地方政府機(jī)構(gòu)職能，促進(jìn)地方的可持續(xù)發(fā)展。地方政府研究工作是治國理政體系建設(shè)的重要分支，研究重點(diǎn)主要包含兩個(gè)方向，一個(gè)是地方政府研究的理論框架，另一個(gè)是地方政府研究的理論工具。

一、地方政府研究的理論框架

探尋地方政府研究的理論進(jìn)路，需要從政府研究的時(shí)間敘事進(jìn)行入手，以微觀視角尋求不同地方的共性和個(gè)性問題，以治理的程序動(dòng)態(tài)為對(duì)象進(jìn)行多維化分析。

（一）地方政府研究微觀化

地方政府研究源于17世紀(jì)至18世紀(jì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)，并在20世紀(jì)中期，特別是七八十年代受到社會(huì)性變遷和內(nèi)部結(jié)構(gòu)性變遷，關(guān)于地方政府的體系和對(duì)外關(guān)系有了新的特點(diǎn)，從而使得相關(guān)研究得到極大發(fā)展[1]。這些研究多偏向微觀化的角度，全球化與地方治理的研究，一方面是在國際組織的推動(dòng)下來面對(duì)全球化帶來的共性問題，從而加強(qiáng)區(qū)域一體化的橫向合作。另一方面是研究領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展促進(jìn)了多學(xué)科、多角度的研究成果，成果多以案例、典型為主。地方政府與公共服務(wù)研究，核心是如何提供有效的公共服務(wù)，涉及地方政府提供公共服務(wù)的范圍和提供公共服務(wù)的方式，反映政府與社會(huì)、民眾與市場(chǎng)的多重關(guān)系。地方政府自身的改革問題，關(guān)乎政府重塑，主要圍繞地方政府組織形式的多樣化、地方政府間的合作形式和途徑、政府內(nèi)部縱向權(quán)力關(guān)系的分權(quán)化、服務(wù)導(dǎo)向、內(nèi)部管理企業(yè)化等。通過全球化與地方治理研究出的案例等典型問題，對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行研究，推動(dòng)地方政府公共服務(wù)研究應(yīng)用和自身改革問題重視。

（二）地方政府研究多維化

地方政府是實(shí)現(xiàn)國家政治統(tǒng)治的基石，是實(shí)現(xiàn)民主政治的基礎(chǔ)，是溝通聯(lián)絡(luò)中央政府與民眾的渠道，是推進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的力量。地方政府研究有兩種基本框架，一種是地方政府基礎(chǔ)性研究，包括基礎(chǔ)研究、外部環(huán)境研究、內(nèi)部結(jié)構(gòu)研究、行為研究、發(fā)展研究、比較研究等。另一種是地方政府改革與治理研究，包括理論基礎(chǔ)與創(chuàng)新、改革動(dòng)因與約束條件、體制創(chuàng)新與機(jī)構(gòu)重組、角色定位與職能體系、工作流程再造與管理方式改進(jìn)、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估、政府間關(guān)系、地方與中央改革互動(dòng)、改革與治理的創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)、轉(zhuǎn)型期改革方案的系統(tǒng)設(shè)計(jì)等。多維的研究框架，為實(shí)現(xiàn)打破集權(quán)統(tǒng)治，克服市場(chǎng)失靈和政府失靈，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)善治提供了可行性。從世界范圍來看，在新型公共管理思想的推動(dòng)下，依托經(jīng)濟(jì)全球化背景，關(guān)于地方政府層面的體制和運(yùn)行層面機(jī)制的改革與調(diào)整正在成為新的浪潮，通過轉(zhuǎn)變治理理念，推行全新的治理政策，克服市場(chǎng)失靈和政府失靈，成為新的風(fēng)向標(biāo)[2]。

二、地方政府研究的理論工具

地方政府由國家依法設(shè)置，以完成自身內(nèi)部事務(wù)管理的同時(shí)，又對(duì)地方公共事務(wù)進(jìn)行有效管理為主要職責(zé)，運(yùn)用理論工具進(jìn)行理性分析，提升治理效能，規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政治系統(tǒng)分析理論

政治系統(tǒng)是一個(gè)由環(huán)境包裹著的行為系統(tǒng)，這個(gè)行為系統(tǒng)在環(huán)境的影響下產(chǎn)生并反轉(zhuǎn)過來影響環(huán)境，任何政治系統(tǒng)都通過輸入和輸出來維持自己的生存和穩(wěn)定。輸入包括支持和需求，支持指環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)施加的壓力，以便讓它繼續(xù)行事；需求指環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)的希望和要求。輸出則是政治系統(tǒng)以某種方式影響環(huán)境的活動(dòng)，主要有約束性決策、法令或政策等。輸出并非終點(diǎn)，輸出給環(huán)境帶來的變化反過來又影響輸入，使需求和支持在質(zhì)和量上發(fā)生變化，這一過程即為“反饋”。借助于反饋，輸入—輸出就形成一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程。這個(gè)理論框架，將自然科學(xué)和其他學(xué)科的一些概念和范疇引入政治學(xué)領(lǐng)域。創(chuàng)立了政治分析的新方法，伊斯頓的輸入－輸出系統(tǒng)分析模式、阿爾蒙德的結(jié)構(gòu)－功能分析模式和多伊奇的信息溝通分析模式，已成為當(dāng)代西方政治學(xué)主要的分析方法[3]。它把政治現(xiàn)象看作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的整體過程，為從整體上把握政治現(xiàn)象之間的復(fù)雜關(guān)系提供了分析模式，有助于克服以往政治學(xué)者只注重研究某一種政治現(xiàn)象的片面性。改變了行為主義政治學(xué)只注重事實(shí)研究，忽視理論建構(gòu)的研究?jī)A向，開始了將實(shí)證研究和規(guī)范研究相結(jié)合的研究方向，因此這一理論被西方政治學(xué)者稱為后行為主義政治學(xué)的主要代表理論。但這種理論仍存在局限，它致力于建構(gòu)高度抽象的概念框架和分析模式，把政治過程和政治制度抽象為簡(jiǎn)單的分析模型，因此難以分析和解釋豐富復(fù)雜的具體政治現(xiàn)象。同時(shí)，一些概念的使用和界定很不精確，表現(xiàn)出理論的空洞性和概念的模糊性。它回避對(duì)政治現(xiàn)象本質(zhì)的分析，把政治系統(tǒng)的自我維持和持續(xù)作為研究的核心目的，把現(xiàn)存的政治系統(tǒng)看作是永恒不變的，實(shí)際上旨在為現(xiàn)存統(tǒng)治秩序服務(wù)。因此，它具有一定的保守性。

（二）結(jié)構(gòu)功能主義理論

社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化手段的系統(tǒng)，社會(huì)的各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮著必要的功能。整體是以平衡的狀態(tài)存在著，任何部分的變化都會(huì)趨于新的平衡。以帕斯森功能結(jié)構(gòu)功能主義為代表，他認(rèn)為一個(gè)完整的社會(huì)，一個(gè)能發(fā)揮效能并持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展的社會(huì)，要涵蓋四個(gè)要點(diǎn)。一是磨合性，社會(huì)體系同周圍環(huán)境相適應(yīng)，并將從中獲得的資源加以分配給社會(huì)成員來滿足基本需要，在經(jīng)濟(jì)范疇達(dá)成共識(shí)[4]。二是成就性，社會(huì)系統(tǒng)需要不斷調(diào)動(dòng)內(nèi)部各部分和既定目標(biāo)的功能維度，按照一定的秩序相互協(xié)調(diào)，從而達(dá)成既定要求，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，成為政治范疇的初步模型。三是契合性，將社會(huì)看成一個(gè)整體，不斷協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的每個(gè)內(nèi)部部分，形成一個(gè)有機(jī)體，社會(huì)公共關(guān)系達(dá)到了平衡點(diǎn)。四是制度性，社會(huì)系統(tǒng)保持穩(wěn)定性需要加載內(nèi)在模式來維持共同價(jià)值的同一性，內(nèi)在模式的生發(fā)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟊娬J(rèn)可的潛在規(guī)則，形成了制度，推送文化模式管理。這四個(gè)要點(diǎn)之間相互聯(lián)系，相互作用，相互之間以輸入－輸出的模式進(jìn)行交換。這個(gè)系統(tǒng)無論在客觀還是在主觀層面上，帕森斯的結(jié)構(gòu)理論都旨在追求宏觀層面上的結(jié)構(gòu)建構(gòu)。他的這一概念，還具有明顯的功能主義和自然主義之傾向。他把個(gè)人行動(dòng)放在社會(huì)系統(tǒng)的不同領(lǐng)域中去分析，開創(chuàng)了從微觀的角度考察宏觀社會(huì)系統(tǒng)及系統(tǒng)同個(gè)別行動(dòng)者的行動(dòng)的相互關(guān)系的新思路。在社會(huì)決定論和方法論個(gè)人主義的爭(zhēng)端中，帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義屬于前者。經(jīng)過帕森斯的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的概念已初具規(guī)模，形成了關(guān)系龐雜又相互串聯(lián)的功能性系統(tǒng)，代表了一整套觀察和分類的原則，把社會(huì)看成是若干成分之間的功能聯(lián)系，而不是簡(jiǎn)單的混合與堆積[5]。

（三）公共政策分析理論

這一理論包含兩個(gè)內(nèi)涵，一個(gè)是反映和解釋政策過程的認(rèn)識(shí)論本質(zhì)（理性主義理論、漸進(jìn)主義理論、混合掃描理論、博弈理論等），另一個(gè)是反映和解釋政策過程的社會(huì)本質(zhì)（機(jī)構(gòu)制度理論、團(tuán)體理論、精英理論、集團(tuán)理論等）[6]。其分析方法包括定性分析（制度分析、系統(tǒng)分析、價(jià)值分析、質(zhì)量分析等）和定量分析（德爾斐分析、一般預(yù)測(cè)分析、回歸分析、模糊分析、成本收益分析等）。舉例說明，以應(yīng)用層次分析法來選擇旅游地為目的的政策分析為例，現(xiàn)有方案層：三個(gè)地點(diǎn)蘇州、杭州和桂林為備選方案，目標(biāo)層為選擇旅游地；準(zhǔn)則層為景色、費(fèi)用、居住、飲食、旅途。通過建立結(jié)構(gòu)模型、構(gòu)建成對(duì)比較矩陣、計(jì)算單排序權(quán)向量、一致性檢驗(yàn)、計(jì)算決策層對(duì)總目標(biāo)的權(quán)向量來做出決策。所用到公式為CI=λ最大-n/（n-1）和RI=CI/RI是否小于0.1，驗(yàn)算表和軟件工具也較簡(jiǎn)單。

（四）當(dāng)代治理理論

作為一種規(guī)范性理論的分析框架，治理理論是一套用來解釋現(xiàn)代國家、地方和社會(huì)組織與秩序發(fā)生新變化的思想體系。當(dāng)代治理理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)政府組織已經(jīng)不是唯一的治理主體，其他公共組織和私人機(jī)構(gòu)也參與其中，傳統(tǒng)單向的統(tǒng)治與管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣闹卫砼c服務(wù)，從過去的集權(quán)與控制到現(xiàn)在的分權(quán)與協(xié)商，從科層制結(jié)構(gòu)向社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系過渡，政府治理的策略和手段都發(fā)生深刻地變化。地方治理是現(xiàn)代社會(huì)多層治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，當(dāng)代治理理論的理念和方法需要包含在其中[7]。

（五）新制度理論

該理論將制度納入理論框架，把制度對(duì)個(gè)人和群體行為的影響應(yīng)用到研究中去，強(qiáng)調(diào)制度界定行為。推崇以實(shí)證量化手段分析。制度形式具有強(qiáng)制性，來自上層下達(dá)的權(quán)威壓力以及周邊環(huán)境的非權(quán)威壓力。制度形式還具有規(guī)范性，圈定在大眾認(rèn)可的、有理性實(shí)例作為基礎(chǔ)的范圍內(nèi)，即便在目標(biāo)不確定性增大的情況下，仍然可以在舊的事例中找到變量最小的進(jìn)行再塑。

（六）公共選擇理論

該理論認(rèn)為政策本身有缺陷，是利用個(gè)人偏好選擇而非市場(chǎng)選擇的一種過程，期望通過提供什么樣的公共物品，怎樣提供和分配公共物品以及設(shè)立相應(yīng)匹配規(guī)則的行為與過程達(dá)到帕累托最優(yōu)。運(yùn)用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)和分析方法來研究政治問題，形成了獨(dú)具特色的理論學(xué)派：它的分析方法來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，但是研究的對(duì)象不是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)而是政治市場(chǎng)；它分析的對(duì)象是政治市場(chǎng)，但是分析的方法卻完全不同于傳統(tǒng)意義上的政治學(xué)。公共選擇理論的基本特征是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和方法論上的個(gè)人主義。公共選擇理論作為政治的經(jīng)濟(jì)理論是就其分析的方法而言的，它把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)人（或理性人）假設(shè)移植到政治領(lǐng)域，認(rèn)為政治領(lǐng)域中的個(gè)人也是自利的、以自己的利益最大化為行為準(zhǔn)則的經(jīng)濟(jì)人，并將經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的交易分析擴(kuò)展到政治領(lǐng)域。

三、地方政府研究的理論價(jià)值

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，地方政府作為區(qū)域管理的基本模塊，是落實(shí)政策導(dǎo)向，進(jìn)行路徑實(shí)施的直接行為者。強(qiáng)化對(duì)其理論化的研究，在理論闡述上界定理論工具的應(yīng)用范圍，明晰理論價(jià)值，對(duì)政策的形成與實(shí)施有著十分重要的作用。

（一）科學(xué)價(jià)值

政策分析理論工具的應(yīng)用，為階級(jí)平衡提供了客觀依據(jù)，為社會(huì)結(jié)構(gòu)過渡性矛盾的緩解和解釋提供了科學(xué)判斷。不同的政策選擇不同的政策理論工具，對(duì)政策的規(guī)劃、實(shí)施進(jìn)行科學(xué)理論分析，對(duì)比實(shí)施所產(chǎn)生的不同結(jié)果，進(jìn)行定向分析，篩選出滿意度更高的政策，調(diào)節(jié)矛盾訴求，突出公平正義，保障政策實(shí)施的科學(xué)性和穩(wěn)定性，不論從物質(zhì)實(shí)際還是精神獲得，都能保證社會(huì)群體取得利益最大化。在實(shí)際應(yīng)用中，在技術(shù)手段的合理加持下，通過數(shù)據(jù)捕捉與輸入反饋，對(duì)政策定量分析后的結(jié)果進(jìn)行不同環(huán)境下的動(dòng)態(tài)模擬，可以有效地得出多個(gè)測(cè)試結(jié)果，并在綜合評(píng)價(jià)中，根據(jù)不同的人文環(huán)境和地區(qū)人文民俗的特點(diǎn)，進(jìn)行具體問題具體分析，采取不同段不同地的多個(gè)測(cè)試結(jié)果的交叉實(shí)施，體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性和獲得性的科學(xué)價(jià)值。

（二）分配價(jià)值

社會(huì)發(fā)展中固化的利益問題，伴隨外部和內(nèi)部環(huán)境博弈不斷升級(jí)，左右社會(huì)群體的世界認(rèn)識(shí)，以理論分析為工具，調(diào)整變化過程中的不確定因素，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益再分配的合理性，掌握更有力的話語權(quán)。地方政府研究是加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)工作的重要內(nèi)容，運(yùn)用理論分析工具，完善理論框架構(gòu)建，驅(qū)動(dòng)理論工具創(chuàng)新，結(jié)合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，最大限度地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，激發(fā)政府內(nèi)動(dòng)力，推動(dòng)政府管理格局嬗變，維護(hù)公平，推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定[8]。地方政府在理論應(yīng)用中，通過工具的合理化使用，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行制度化、現(xiàn)實(shí)化闡述，掌握分配的基本準(zhǔn)則和要求，以問題為導(dǎo)向，進(jìn)行理論闡釋與合理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)問題的自我內(nèi)化，開辟解決途徑，體現(xiàn)分配價(jià)值。

（三）文明價(jià)值

地方政府研究的不斷演進(jìn)，為社會(huì)秩序規(guī)范提供了基本模板，重塑了社會(huì)自身秩序和發(fā)展模式，形成不同的利益群體，協(xié)調(diào)了統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的多樣訴求。多階層利益通過調(diào)和，獲得實(shí)際利益，在文明建設(shè)領(lǐng)域獲得富足感和成就感，提供了精神價(jià)值引導(dǎo)，推動(dòng)了時(shí)代意義前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)多階級(jí)的自身利益最大化，是文明前進(jìn)的重要標(biāo)志。加強(qiáng)對(duì)地方政府的理論研究，從理性視角思考，符合探求真理的基本規(guī)律，能夠發(fā)揮地方政府作為主體的主觀能動(dòng)性，正確引導(dǎo)地方政府在制定政策中規(guī)避單一化的要素思考，通過綜合多要素輸入的工具計(jì)量，多方位多角度權(quán)衡利益多方面，推動(dòng)決策人性化發(fā)展，體現(xiàn)文明價(jià)值。