許繼軍，陳 述

(1.長江科學(xué)院 水資源綜合利用研究所(國際河流研究所)，武漢 430010； 2.長江科學(xué)院流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點實驗室，武漢 430010)

1 研究背景

長江流域是我國重要的生態(tài)安全屏障區(qū)、水資源配置的戰(zhàn)略水源地和實施能源戰(zhàn)略的主要基地，支持著流域內(nèi)相關(guān)省市乃至華北、西北、蘇北等地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[1]。長期以來，受持續(xù)增長的人口壓力、高強度的水土資源開發(fā)等多種因素的影響，長江流域部分區(qū)域水資源短缺、水污染加劇、水生態(tài)受損、水災(zāi)害頻發(fā)等問題突顯。雖然近幾年經(jīng)過治理后有所好轉(zhuǎn)，但形勢仍然不容樂觀，成為制約長江流域可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸[2]。破解新時期日益復(fù)雜的新老水問題，不僅需要加強對長江四水問題的科學(xué)研判，提出針對性技術(shù)集成體系，更需要管理、經(jīng)濟、法律、文化等多種手段相結(jié)合[3]。

新時期，國家高度重視長江流域治理保護中的體制機制作用。2014年12月，習(xí)近平總書記強調(diào)，建設(shè)長江經(jīng)濟帶要堅持一盤棋思想，理順體制機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；2016年1月，在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，提出推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引領(lǐng)、市場運作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制；2020年11月，在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，要求強化體制機制，加強全流域、跨區(qū)域的戰(zhàn)略性事務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查。

然而，長江流域水資源管理體制機制中仍存在著諸多問題和難題。首先，長江沿江地方政府主要謀求本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和水資源開發(fā)保護，導(dǎo)致區(qū)域間水資源開發(fā)保護矛盾較多[4]；其次，涉及長江流域水資源保護開發(fā)的國家部門與機構(gòu)間既存在職能交叉重疊，又壁壘森嚴(yán)，難以形成合力[5]；再者，長江承擔(dān)著供水、灌溉、發(fā)電和航運等服務(wù)功能，也面臨著防洪和生態(tài)保障等各方面的壓力，各目標(biāo)間有時相互沖突，難以協(xié)調(diào)[6]。

針對長江流域水資源保護利用管理中存在的主要問題，如何均衡各部門、各區(qū)域的利益以及協(xié)同防洪、發(fā)電、供水等多目標(biāo)是迫切需要解決的重要難題[7]?！吨腥A人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)的正式實施，為長江流域水資源保護利用提供了法制保障，也為其管理體制重構(gòu)路徑指明了方向，但是整體上仍然存在舊格局“未破”與新機制“未立”的問題[8]。因此，需要進一步研究建立完善的長江流域水資源管理體制機制，為消除體制機制障礙、推動流域水資源保護利用可持續(xù)發(fā)展提供支撐。

2 長江流域水資源保護利用管理現(xiàn)狀

2.1 發(fā)展歷程

我國早在1922年即成立“揚子江水道討論會”作為流域管理機構(gòu)，對長江進行流域管理[9]。1950年，長江流域規(guī)劃辦公室成立，前期以防洪為中心任務(wù)，負(fù)責(zé)長江治理開發(fā)和流域規(guī)劃編制[10]。1988年《中華人民共和國水法》頒布實施后，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制初步建立[11]；同年長江水利委員會(以下簡稱“長江委”)正式作為流域管理機構(gòu)具有了水行政管理職能。2002年新的《中華人民共和國水法》頒布施行后，按照“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的管理體制原則，長江流域水資源基本確立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制[12]。

另外，除水行政主管部門外，國務(wù)院交通運輸部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局等多個部門，均涉及長江流域涉水事務(wù)管理，根據(jù)職責(zé)分工負(fù)責(zé)長江流域水資源保護開發(fā)的有關(guān)工作[13]。目前，長江流域的流域性管理機構(gòu)除長江委(水利部派出機構(gòu))外，還先后設(shè)立了長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局(生態(tài)環(huán)境部派出機構(gòu))、長江航務(wù)管理局(交通運輸部派出機構(gòu))、長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部派出機構(gòu))等，其中長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局實行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)、以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制。

2.2 取得的成效

經(jīng)過幾十年的探索實踐，長江流域綜合管理體制機制逐步完善，各方參與、共同決策、分工負(fù)責(zé)的流域管理格局已基本形成。成立了長江防汛抗旱總指揮部，制定了防洪會商協(xié)調(diào)制度，統(tǒng)籌指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全流域防汛抗旱各項工作。全面實施最嚴(yán)格水資源管理制度和取水許可制度，逐步推進跨省江河流域水量分配，實行流域水量統(tǒng)一調(diào)度。強化水資源保護監(jiān)管，持續(xù)開展全國重要水功能區(qū)、重要飲用水水源地、省界斷面水資源質(zhì)量調(diào)查、評估和監(jiān)督管理。動態(tài)監(jiān)管生態(tài)流量，確定了長江流域重點河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)，明確了生態(tài)流量目標(biāo)保障方案，構(gòu)建了生態(tài)流量監(jiān)管平臺，實現(xiàn)了第一批重點河湖控制斷面生態(tài)流量實時監(jiān)測預(yù)警和動態(tài)管控。持續(xù)深化實現(xiàn)長江大保護跨部門跨地區(qū)合作，初步建立了長江涉水管理聯(lián)席會議制度和長江涉水信息共享機制。由長江委發(fā)起，陜西、湖北、河南3省水利廳，漢中、安康、商洛、十堰、南陽5市人民政府組成“1+3+5”水行政執(zhí)法聯(lián)席會議。長江委牽頭會同長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、長江航務(wù)管理局、長江漁政監(jiān)督管理辦公室等管理機構(gòu)，聯(lián)合相關(guān)高校、科研院所和企事業(yè)單位等共48家單位，組建了長江治理與保護科技創(chuàng)新聯(lián)盟。長江流域全面建立河長制、湖長制，扎實推進河湖長制從“有名”到“有實”轉(zhuǎn)變，流域各地基本形成“黨政負(fù)責(zé)、水利牽頭、部門協(xié)作、社會參與”的河湖管理保護責(zé)任體系。

2.3 存在的問題

長江流域綜合管理雖取得一定成效，但是面對長江大保護和長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的更高要求，仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。一是缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)溝通機制，不同部門行業(yè)之間、流域和區(qū)域之間職責(zé)交叉、事權(quán)界定不清；跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)動協(xié)調(diào)不夠，矛盾爭端解決機制不完備。二是缺乏有效的監(jiān)督管理手段，流域規(guī)劃的剛性約束作用不顯著，規(guī)劃執(zhí)行和落實的監(jiān)管力度不夠；流域管理的支撐體系不完善，管理手段略顯不足，監(jiān)測體系有待加強；流域涉水行政執(zhí)法能力不足，尚未形成統(tǒng)一高效的涉水行政執(zhí)法體系[14]。三是河湖長制還沒有充分發(fā)揮應(yīng)有作用，跨省河湖的系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理以及聯(lián)合執(zhí)法還不夠到位。

3 長江流域水資源保護利用管理難題

3.1 主體多元化的均衡難題

3.1.1 區(qū)域間利益沖突

長江流域涉及19個省(自治區(qū)、直轄市)，橫跨東、中、西部3個區(qū)域。由于各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，各地區(qū)對水資源保護利用需求不盡相同，加之現(xiàn)行的區(qū)域行政分割治理模式，必然存在跨區(qū)域利益沖突。長久以來，沿江省市地方政府以謀求自身發(fā)展為首要目標(biāo)的經(jīng)濟內(nèi)驅(qū)動力一直存在，對長江流域開發(fā)以“我”為重、各自為政的思想觀念依然突出，尚未站在長江全流域水生態(tài)、水環(huán)境安全的角度進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局。而長江委作為水利部的派出機構(gòu)，對地方人民政府無直接約束力，其有限的監(jiān)督權(quán)也無法直接約束地方人民政府的具體行為。近年來，河湖長制的全面實施，雖然一定程度上緩解了省級行政區(qū)內(nèi)地市間水資源保護利用的矛盾，但是跨省江河的水資源保護利用仍然存在責(zé)任劃分不清晰、上下游溝通協(xié)調(diào)機制不暢、整體推進不協(xié)調(diào)等問題，區(qū)域間的利益沖突未能完全解決。

3.1.2 部門間利益沖突

如上所述，長江流域的流域性管理機構(gòu)包括長江委、長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、長江航務(wù)管理局、長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室等。除上述在流域管理中占主要地位的4個機構(gòu)外，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部、應(yīng)急管理部、文化和旅游部等部門，在職能上也涉及流域的開發(fā)、利用、保護和管理的某些方面[15]。相關(guān)部門“多龍治水”形式上集中了多部門力量，但由于統(tǒng)的不夠、分的無序，激勵各部門從局部利益出發(fā)，難免導(dǎo)致部門間的利益摩擦，難以形成合力[16]。河湖長制在縱向上實現(xiàn)從省級到村級單位之間的上傳下達，在橫向上一定程度實現(xiàn)了省級行政區(qū)內(nèi)不同機構(gòu)和部門間的團結(jié)協(xié)作和溝通聯(lián)動。但是，在流域水資源統(tǒng)一保護利用方面，尚缺乏高層次的議事協(xié)調(diào)機制，跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)不夠，無法達到“團結(jié)治水”的目的，部門間利益沖突尚未有效解決。

3.2 目標(biāo)多樣性的協(xié)同難題

3.2.1 保護與開發(fā)

長江是中華民族的母親河、生命河，為保障長江沿江區(qū)域乃至全國的經(jīng)濟發(fā)展提供了重要的資源基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、人口的不斷增長以及人類活動的影響，長江的“負(fù)載”也越來越重，長江流域部分區(qū)域水污染加劇、水生態(tài)受損等問題突顯，長江的保護和發(fā)展面臨新的形勢和新的挑戰(zhàn)[17]。站在新的歷史交匯點上，習(xí)近平總書記提出“把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。

長江大保護，不是不開發(fā)，是要正確處理好開發(fā)與保護的關(guān)系，在保護的前提下治理開發(fā)、在治理開發(fā)過程中強化保護[18]。如何協(xié)調(diào)好長江水資源開發(fā)與保護，構(gòu)建長江開發(fā)與保護和諧關(guān)系，將水資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護有機結(jié)合起來，使長江既具有優(yōu)良的服務(wù)功能，滿足人類對流域水資源的合理需求，又能保持良好的生態(tài)，維護健康長江和美麗長江，是當(dāng)前乃至未來一個時期亟需解決的問題。

3.2.2 局部與整體

經(jīng)過幾十年的治理、開發(fā)與保護，長江流域已形成了以三峽水庫為核心的巨型水庫群、引調(diào)水工程群、取排水閘站群，共同擔(dān)負(fù)起了長江流域防洪、發(fā)電、航運、供水、生態(tài)等任務(wù)。眾所周知，為發(fā)揮已有水利工程的整體效益，保障全流域防洪安全、生態(tài)安全、供水安全、能源安全和航運安全，開展控制性水利工程聯(lián)合統(tǒng)一調(diào)度是必然選擇[19]。然而，長江流域控制性水利工程眾多，而且開發(fā)任務(wù)和管理主體呈現(xiàn)出多元化趨勢[20]。在開發(fā)任務(wù)方面，有的水利工程以防洪、發(fā)電、航運、供水、生態(tài)等功能中的一種為主，有的水利工程集多種功能為一體。多目標(biāo)最優(yōu)，并不意味著每個單一目標(biāo)也最優(yōu)；整體綜合效益好，也并不意味著單個工程效益好。

因此，開展控制性水工程聯(lián)合統(tǒng)一調(diào)度，不僅需要解決調(diào)度方法、多目標(biāo)之間協(xié)調(diào)等技術(shù)問題，更為困難的是協(xié)調(diào)部分與整體的利益，平衡各利益相關(guān)方的權(quán)益，解決統(tǒng)一調(diào)度的管理體制和機制問題[21]。

4 長江流域水資源管理體制完善路徑

4.1 遵循流域整體性和復(fù)雜性規(guī)律，健全統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的管理體制

鑒于流域是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，在流域保護、開發(fā)和利用方面，只有將流域作為一個空間單元進行統(tǒng)一管理才是最科學(xué)、最有效的?；趯﹂L江流域生態(tài)系統(tǒng)整體性的因應(yīng)，部分學(xué)者提出國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個“統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo)”的長江流域委員會將長江流域事權(quán)相對集中起來，能真正實現(xiàn)全流域管理，以便緩解流域事項管理權(quán)限過于分散帶來的部門之間的沖突[22]。然而，長江流域同時也是一個復(fù)雜的巨大系統(tǒng)：從“水”的角度看，涉及水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害；從空間角度看，涉及上下游、左右岸、干支流；從經(jīng)濟和社會發(fā)展的角度講，涉及不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門[23]。因此，將流域內(nèi)涉水事務(wù)的眾多管理部門集中到一個部門來是不現(xiàn)實的[24]。

《長江保護法》規(guī)定在中央層面建立長江流域協(xié)調(diào)機制，奠定了長江流域管理體制總體框架。即在現(xiàn)行的流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式基礎(chǔ)上，遵循流域整體性和復(fù)雜性規(guī)律，建立中央、流域及地方三層管理制度，層級間上下聯(lián)動，層級內(nèi)溝通協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的管理體制。

中央層面建立的長江流域協(xié)調(diào)機制是具有決策權(quán)力的議事機構(gòu)，其職能人員由國務(wù)院相關(guān)行政主管部門、流域各省級人民政府等方面的代表組成；統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況。

流域?qū)用妫L江委、長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、長江航務(wù)管理局、長江流域漁政監(jiān)督管理局等長江流域機構(gòu)應(yīng)積極建立協(xié)同合作機制，在國家協(xié)調(diào)機制和地方政府協(xié)作機制之間承上啟下，協(xié)同推進長江保護重點工作。另外強化各流域機構(gòu)的管理職能，強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，加強流域機構(gòu)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督作用。

地方層面，相關(guān)省市根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機制，各行政區(qū)從流域系統(tǒng)性和整體性出發(fā)，加強跨省河湖聯(lián)防聯(lián)控，強化聯(lián)合執(zhí)法檢查，加強聯(lián)合監(jiān)測與信息共享，推進聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)督考核與獎勵激勵，共同對生態(tài)破壞、環(huán)境污染等跨界公共問題進行合作協(xié)調(diào)，形成“共抓大保護”的格局。

4.2 推動流域治理體系現(xiàn)代化，打造多元參與的流域治理共同體

黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”?！爸卫砉餐w”作為新時期治理視域下的全新方向，是一種現(xiàn)代化的治理手段和方法，可為破解長江流域管理難題提供新的路徑[25]。長江流域可看作一個動態(tài)的有機整體，即流域內(nèi)的人、生物與自然是一個相互依存、相互影響、相互制約的“生命共同體”。因此，可通過“治理共同體”這一途徑，充分發(fā)揮社會各類階層和各種力量在治理過程中的主體作用，逐漸在價值觀念與利益目標(biāo)上達成整體共識，最終形成利益共同體、價值共同體、責(zé)任共同體和行動共同體，從而達到解決流域相關(guān)問題以及化解現(xiàn)實矛盾的目標(biāo)[26]。

長江流域治理共同體需要最大限度地整合不同主體的治理訴求、消弭個體的價值認(rèn)知偏差、凝聚社會整體共識。因此，構(gòu)建長江流域治理共同體，需要以“共治”為主題，不斷引導(dǎo)社會公眾的價值理念，培育全民治理共識，從多元治理向高效共治轉(zhuǎn)變；在《長江保護法》基礎(chǔ)上，制定配套的法律法規(guī)，依法保證多元主體參與治理的權(quán)利、義務(wù)、范圍、方式以及途徑；建立健全協(xié)同治理機制和利益協(xié)調(diào)機制，形成和諧均衡的利益格局，保障治理成果共享；拓寬互動渠道，搭建共治平臺，加大流域管理信息公開力度，提高政策制訂過程的開放度和透明度，保障公眾知情權(quán)；鼓勵和規(guī)范社會團體、個人參與長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)、資源合理利用、促進綠色發(fā)展的活動，探索建立公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制，保障公眾參與權(quán)。建立公眾反饋意見處理監(jiān)督機制，鼓勵社會公眾舉報和控告破壞長江流域自然資源、污染長江流域環(huán)境、損害長江流域生態(tài)系統(tǒng)等違法行為，保障公眾監(jiān)督權(quán)。

5 長江流域水資源管理機制完善建議

5.1 長江流域多元化生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制創(chuàng)新是緩解經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護矛盾的重要手段，是協(xié)調(diào)流域內(nèi)不同地區(qū)、不同利益主體的重要抓手。當(dāng)前生態(tài)保護補償工作取得階段性進展，但總體上仍處于起步階段，企業(yè)和社會公眾參與度不高，亟需探索縱向、橫向、市場以及多利益主體參與的多元化生態(tài)補償模式。積極推動建立流域上下游橫向生態(tài)補償機制，建立東、中、西部地區(qū)水資源水生態(tài)保護補償與損害賠償?shù)碾p向責(zé)任機制，以及跨行政區(qū)的信息共享與糾紛調(diào)節(jié)機制；強化水量水質(zhì)水生態(tài)監(jiān)測體系建設(shè)，健全生態(tài)補償評價與考核制度，促進長江不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[27]。積極探索拓寬生態(tài)補償融資渠道，探索構(gòu)建長江生態(tài)保護補償基金，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)補償投融資機制[28]。發(fā)展和培育市場環(huán)節(jié)，推進長江流域水權(quán)交易制度、排污權(quán)交易制度以及碳排放交易制度，健全交易平臺和交易機制，充分調(diào)動企業(yè)和社會多方利益主體，促進水資源節(jié)約、污染物減排和水生態(tài)保護[29]。

5.2 長江流域跨省河湖長制監(jiān)督機制

全面推行河長制湖長制，創(chuàng)新河湖管理體制機制，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)。當(dāng)前河湖長制成效明顯，河湖面貌顯著改善，但是跨省河湖仍缺乏強有力的流域統(tǒng)籌，大江大河協(xié)同監(jiān)管治理方面存在較多不足。長江流域跨省河湖眾多，存在著上下游左右岸管理職責(zé)不清、執(zhí)法尺度不統(tǒng)一等問題，面臨著行政區(qū)域分割、跨區(qū)域協(xié)調(diào)難和監(jiān)督追責(zé)難的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。建立由流域管理機構(gòu)牽頭、流域內(nèi)省級河湖長參加的流域河湖長協(xié)作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨省河湖的相關(guān)問題，推進跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。構(gòu)建跨省河湖長制的協(xié)調(diào)監(jiān)督機制，制定監(jiān)督考核辦法，明確監(jiān)督檢查的主體、范圍、內(nèi)容、措施、保障。構(gòu)建“信息互通、聯(lián)合監(jiān)測、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)防聯(lián)治”工作平臺，指導(dǎo)各省級河長制辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實跨省河湖管理保護措施等[30]。

5.3 流域區(qū)域多層級聯(lián)合監(jiān)管機制

針對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水域岸線等重點領(lǐng)域，圍繞非法取水、非法排污、非法采砂、非法捕撈等重大問題，探索建立流域-區(qū)域多層級聯(lián)合監(jiān)管機制，包括建立流域機構(gòu)與省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)行政主管部門之間的上下聯(lián)動機制和聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議可以定期召開，也可以根據(jù)需要發(fā)起召開，聯(lián)席會議結(jié)果以正式文件發(fā)布；構(gòu)建“線上監(jiān)控+線下核查”“定期檢查+隨機抽查”的聯(lián)合檢查機制，以及現(xiàn)場反饋、提醒發(fā)函、警示約談、公開通報等多手段聯(lián)合通報機制；建立屬地管轄、層級聯(lián)動、部門聯(lián)合、流域區(qū)域聯(lián)席的既分工負(fù)責(zé)、又相互配合的行政執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制，形成監(jiān)管合力，不斷提高長江流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)等領(lǐng)域的監(jiān)管能力和水平。

5.4 控制性水工程統(tǒng)一調(diào)度管理機制

為了有效實施流域控制性水庫的聯(lián)合調(diào)度，保障長江流域控制性水工程防洪、發(fā)電、供水、航運、生態(tài)等聯(lián)合調(diào)度方案的順利實施，充分發(fā)揮控制性水工程的整體綜合效益，亟需建立補充完善長江流域控制性水工程統(tǒng)一調(diào)度管理管理機制。建立控制性水工程聯(lián)合調(diào)度的多層級多部門協(xié)調(diào)機制，溝通協(xié)調(diào)國家與流域和地區(qū)之間、區(qū)域與區(qū)域之間、調(diào)度方和受益方之間、部門與部門之間、工程與工程之間等多方關(guān)系。建立控制性水工程聯(lián)合調(diào)度的監(jiān)控評估機制，以長江流域水情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，結(jié)合水資源管理監(jiān)控體系構(gòu)建監(jiān)測站網(wǎng)，開展定期評估。建立控制性水工程聯(lián)合調(diào)度的利益補償機制，通過設(shè)立控制性水工程聯(lián)合調(diào)度基金，開展合理的利益分配和補償，以均衡國家與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的利益關(guān)系，使受益方和受損方都有條件參與聯(lián)合調(diào)度[31]。

5.5 流域水資源利用空間管控機制

針對城市用地空間急劇擴張，人口、產(chǎn)業(yè)集聚與水生態(tài)空間格局不匹配問題日益突出，人水爭地矛盾不斷加劇，河湖水系空間格局受到不同程度破壞等問題，以源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、責(zé)任追究的水生態(tài)保護線管控制度體系為抓手，建立紅線管控目標(biāo)分解落實機制，健全水生態(tài)空間開發(fā)保護制度，約束和引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展布局和產(chǎn)業(yè)布局，促進水生態(tài)格局優(yōu)化。堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，探索建立豐水地區(qū)水資源剛性約束制度，構(gòu)建流域水資源剛性約束指標(biāo)體系，強化水資源剛性約束作用；健全水資源承載能力分區(qū)制度、取水許可負(fù)面清單管理制度以及取水許可長效管理機制，提高水資源集約節(jié)約利用水平。堅持以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，以落實主體功能定位為主線，以污染源防控為重點，因地制宜、分區(qū)施策，強化源頭防控、嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，進一步建立實施區(qū)域差別化環(huán)境準(zhǔn)入機制。

5.6 流域水資源保護市場運行機制

立足長江流域水資源保護與水污染防治的迫切需求，圍繞節(jié)水減排主線，積極推動水權(quán)交易制度建設(shè)，細(xì)化水權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍、流程、期限、價格形成機制、交易平臺運作規(guī)則等，完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓運行機制。從促進水資源節(jié)約和合理配置角度，推動城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度；研究確定合理的居民用水階梯水價標(biāo)準(zhǔn)，建立健全補償成本、合理盈利、激勵提質(zhì)、促進節(jié)水的價格形成和動態(tài)調(diào)整機制；探索建立分質(zhì)供水機制，協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水質(zhì)量要求，充分利用非常規(guī)水資源。按照補償污水處理和污泥處置設(shè)施運營成本并合理盈利的原則，制定污水處理費標(biāo)準(zhǔn)，建立城鎮(zhèn)污水處理費動態(tài)調(diào)整機制；根據(jù)企業(yè)類型，分類分檔制定差別化收費標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)污水排放差別化收費機制。開展污水處理廠運維期按效付費，探索建立河湖廠網(wǎng)一體化機制，實行流域內(nèi)污水處理廠、污水系統(tǒng)和雨水系統(tǒng)統(tǒng)一運營維護。

5.7 流域監(jiān)測管理信息共享機制

按照《長江保護法》的相關(guān)規(guī)定，針對站點密度不夠、監(jiān)測能力不足、測站功能單一、缺乏統(tǒng)一管理等問題，在已經(jīng)建立的臺站和監(jiān)測項目基礎(chǔ)上，以“避免重復(fù)建設(shè)、完善站網(wǎng)結(jié)構(gòu)、提升站網(wǎng)功能”為目標(biāo)，對站網(wǎng)進行優(yōu)化整合，提升單站功能，形成綜合站網(wǎng)布局，建立健全長江流域生態(tài)環(huán)境、資源、水文、氣象、航運、自然災(zāi)害等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。打破信息壁壘，推進長江流域信息共享系統(tǒng)建設(shè)，建立信息共享機制，實現(xiàn)長江流域生態(tài)環(huán)境、自然資源以及管理執(zhí)法等信息等在橫向上(不同部門)和縱向上(中央、流域機構(gòu)、地方政府和工程管理單位)共享；加快制定信息共享管理辦法，使信息共享有法可依，有章可循，提高信息共享效率。

6 結(jié) 語

構(gòu)建科學(xué)合理的流域管理體制機制，破解制約流域水資源保護利用可持續(xù)發(fā)展的體制機制障礙，是解決當(dāng)前長江流域日益復(fù)雜的新老水問題的重要手段，也是落實長江大保護和長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的客觀、必然和現(xiàn)實要求。本文圍繞長江流域水資源保護利用管理方面存在的問題，分析了流域水資源管理存在的主體多元化的均衡難題以及目標(biāo)多樣性的協(xié)同難題，提出了長江流域水資源管理體制完善路徑及機制完善建議。另外，長江流域水資源保護管理體制機制的完善，需要不斷夯實法治基礎(chǔ)，抓好《長江保護法》配套法規(guī)建設(shè)，推進節(jié)約用水、河道采砂管理等立法進程，不斷提升運用法治思維和法治方式推動新時期長江流域水資源保護利用的能力水平。