曲曉婷，王世進(jìn)

（江西理工大學(xué)環(huán)境資源法研究中心,江西 贛州 341000）

2015年，環(huán)境行政公益訴訟制度進(jìn)入試點(diǎn)階段，2017年，該制度被正式寫入新出臺(tái)的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)。隨著司法實(shí)踐的深入推進(jìn)，環(huán)境行政公益訴訟發(fā)揮著規(guī)范和約束環(huán)境行政權(quán)力、救濟(jì)生態(tài)利益的積極作用。誠然，任何一項(xiàng)制度的形成與完善并非一蹴而就，而應(yīng)融入實(shí)踐，在實(shí)踐的考驗(yàn)中調(diào)整和更新。隨著實(shí)踐的深入，環(huán)境行政公益訴訟制度事后救濟(jì)性的弊端也逐漸暴露。在理論界，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度的研究成果洋洋大觀，但很少有學(xué)者關(guān)注普通環(huán)境行政公益訴訟制度之弊端，尤其很少關(guān)注環(huán)境行政公益訴訟對(duì)環(huán)境損害尚未發(fā)生但可能發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)的救濟(jì)問題。就目前來講，檢察機(jī)關(guān)的一貫做法，是以已產(chǎn)生的損害結(jié)果作為起訴前提，但試想，倘若此時(shí)污染已經(jīng)十分嚴(yán)重，即使進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，生態(tài)平衡也難以在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)至原本的狀態(tài)，此外，在修復(fù)的過程中，還可能產(chǎn)生因人為處理或控制不妥當(dāng)而繼發(fā)的二次污染。因此，起訴的重點(diǎn)應(yīng)放在尚未發(fā)生的環(huán)境損害上面，嘗試構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度。針對(duì)此問題，以吳凱杰為代表的學(xué)者對(duì)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了一系列的研究與論證，取得了一些有益的成果。而對(duì)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟研究的學(xué)者寥寥無幾，雖有幾篇倡議性的文章，但未見系統(tǒng)論證。下文以環(huán)境行政公益訴訟事后救濟(jì)性的弊端為切入點(diǎn)，從實(shí)踐和理論兩個(gè)視角對(duì)環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)建的必要性進(jìn)行剖析，探究預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟得以存在的理論土壤、制度優(yōu)勢，并提出一系列配套制度設(shè)計(jì)，以輔助制度的運(yùn)行，從而與現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟制度補(bǔ)充銜接，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全面覆蓋。

一、構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的必要性闡釋

（一）實(shí)踐視角

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2019年，全國檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟共計(jì)50 263件①2019年檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件50 263件，http://news.china.com.cn/txt/2020-03/05/content_75776899.htm。最后訪問時(shí)間：2021年7月9日。。這些案件均是根據(jù)國家法律規(guī)定在生態(tài)環(huán)境和資源已經(jīng)遭到破壞的基礎(chǔ)上由檢察機(jī)關(guān)提起的，目前尚無一例案件是在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生之前就提起的。接下來，從司法實(shí)例中選取以下四個(gè)方面具體闡述構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益的必要性。①在保護(hù)的客體上，環(huán)境行政公益訴訟所保護(hù)的客體是生態(tài)環(huán)境利益，其關(guān)系到每個(gè)人的生存和發(fā)展，必須對(duì)其進(jìn)行全面有效的保護(hù)。生態(tài)環(huán)境一旦損害，將會(huì)帶來十分嚴(yán)重的后果，且事后救濟(jì)需要很大的成本甚至無法修復(fù)。因此，應(yīng)重視并加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公益的預(yù)防性救濟(jì)。②在訴前程序上，檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守訴前程序的規(guī)定，先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。但即便是訴前階段，現(xiàn)行制度也要求環(huán)境公益已經(jīng)受到侵害才可以提出檢察建議，且訴前程序不具備強(qiáng)制約束力，這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)可能拖延履行甚至熟視無睹，使環(huán)境公益在環(huán)境行政公益訴訟結(jié)束之前一直處于被侵害的狀態(tài)。因此，無論是訴前程序還是之后的進(jìn)入訴訟程序都并不足以對(duì)當(dāng)前環(huán)境公共利益進(jìn)行充分保護(hù)，這就亟須構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。③在向法院起訴所提交的材料用時(shí)上，檢察機(jī)關(guān)均提交了環(huán)境公益受到實(shí)際損害的事實(shí)證據(jù)材料，但從檢察機(jī)關(guān)介入到調(diào)查取證再到起訴，需要經(jīng)過一段時(shí)間，此時(shí)的生態(tài)環(huán)境公益仍得不到充分維護(hù)。④在判決結(jié)果上，大多數(shù)情況下，檢察機(jī)關(guān)的訴請(qǐng)均可為法院所支持，但是損害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生了，判決結(jié)果亦不會(huì)改變環(huán)境公共利益已經(jīng)受損的現(xiàn)狀。

綜上所述，環(huán)境行政公益訴訟制度以出現(xiàn)環(huán)境損害事實(shí)作為訴訟要件，具有明顯的事后救濟(jì)性，因此，為了形成有效且無漏洞的生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度是大勢所趨。

（二）理論視角

1.從法律制度設(shè)計(jì)中來看

《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）所界定的可以提起訴訟的受案范圍中，還不包含環(huán)境損害尚未發(fā)生的情形，檢察院在實(shí)踐中往往以在履職過程中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)作為向法院起訴的依據(jù)。兩年試點(diǎn)期告終，環(huán)境行政公益訴訟制度被編入《行政訴訟法》，在全國范圍如火如荼地開展起來。鑒于環(huán)境行政公益訴訟的案情往往復(fù)雜多變，涉及不特定多數(shù)人的利益，為確保司法實(shí)踐的順利開展，中華人民共和國最高人民法院和最高人民檢察院出臺(tái)了《檢察公益訴訟的司法解釋》。但這依舊未突破環(huán)境行政公益訴訟事后救濟(jì)性的制度設(shè)計(jì)，并未將“具有損害環(huán)境公益的重大風(fēng)險(xiǎn)”的行政違法行為納入環(huán)境行政公益訴訟的受理范圍，也并未改變檢察院在訴訟時(shí)應(yīng)向受理法院提交生態(tài)環(huán)境實(shí)際受損材料的起訴條件。

總體看來，上述政策文件、法律及司法解釋僅是對(duì)當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟事后救濟(jì)的司法規(guī)則作出的一系列規(guī)定，反映出了檢察院在環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐中以實(shí)際環(huán)境損害作為起訴依據(jù)的傾向，具有明顯的事后救濟(jì)性特點(diǎn)。而預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度具有普通環(huán)境行政公益訴訟所不具備的預(yù)防性救濟(jì)功能，不僅可以從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而且契合新時(shí)期黨和國家保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國的政策要求。

2.從環(huán)境行政公益訴訟的概念來看

在理論界，相對(duì)權(quán)威的概念是當(dāng)行政機(jī)關(guān)不依法履職或不作為對(duì)環(huán)境公益造成侵害或有侵害的可能性時(shí)，為維護(hù)環(huán)境公益，法院允許無直接利害關(guān)系人提起環(huán)境行政公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)采取撤銷或部分撤銷違法行政行為、履行法定職責(zé)、查處和制止行政管理相對(duì)人的違法行為、責(zé)令行政管理相對(duì)人恢復(fù)原狀等措施。從概念上來看，環(huán)境行政公益訴訟制度本身就包含了預(yù)防性救濟(jì)環(huán)境損害的功能，換言之，在環(huán)境損害的事實(shí)發(fā)生之前，根據(jù)已有科技手段和法律規(guī)則研判某行政行為或者不作為可能存在使環(huán)境公益受到損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，就可以提起環(huán)境行政公益訴訟。肖建國等指出，維護(hù)環(huán)境公益是環(huán)境公益訴訟的本義，主要表現(xiàn)在采取積極的補(bǔ)救措施彌補(bǔ)環(huán)境侵害及預(yù)防環(huán)境公益繼續(xù)遭受損害[1]。汪勁亦主張將行為標(biāo)準(zhǔn)納入環(huán)境公益訴訟起訴的參考訴因[2]?？梢姡瑢W(xué)界對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防功能是認(rèn)可的。環(huán)境行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷是為了在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或還未完全造成不可逆的環(huán)境損害后果時(shí)，為具有提起環(huán)境公益訴訟的適格主體，提供法律手段阻斷對(duì)環(huán)境公益造成無法彌補(bǔ)的損失或危害可能性的路徑，以達(dá)到救濟(jì)生態(tài)損害，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的目的。

3.從行政訴訟制度的理論基礎(chǔ)上來看

構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度，需要剖析現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟所呈現(xiàn)出來的事后救濟(jì)性特征背后深層次的行政訴訟理論。王春業(yè)受行政首次判斷權(quán)理論和行政行為成熟原則的啟發(fā)，指出引發(fā)環(huán)境行政公益訴訟事后救濟(jì)性弊端的原因是《行政訴訟法》的總體架構(gòu)設(shè)計(jì)得不合理[3]，即行訴法中規(guī)定的所有訴訟事項(xiàng)范圍，均是以已經(jīng)發(fā)生且造成損害后果作為起訴前提的。環(huán)境行政公益訴訟需在傳統(tǒng)行政訴訟法的體系框架中運(yùn)行，故而現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟亦因此具備事后救濟(jì)性不足為奇。行政首次判斷權(quán)理論，即司法機(jī)關(guān)在實(shí)施本職行為的過程中，須尊重行政機(jī)關(guān)針對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出優(yōu)先認(rèn)定和處理的權(quán)力?；诖朔N國家司法體制的行政訴訟設(shè)計(jì)，一是為了防止濫訴，二是考慮到司法權(quán)的謙抑性。行政成熟理論是指對(duì)行政程序進(jìn)行司法審查的前提是該行政行為必須發(fā)展到成熟階段，即適宜由法院處理的階段。適宜法院處理的標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)的行政行為必須造成了實(shí)質(zhì)性的影響，否則達(dá)不到司法審查的標(biāo)準(zhǔn)[4]。由此可見，作為行政訴訟理論基礎(chǔ)的行政首次判斷權(quán)理論與行政成熟理論均傾向于事后的救濟(jì)模式。盡管現(xiàn)有的行政訴訟體系設(shè)計(jì)已經(jīng)固定且無法輕易動(dòng)搖，但就目前預(yù)防性行政訴訟的理論研究來講，嚴(yán)格行政首次判斷權(quán)和成熟理論與事前救濟(jì)理論的矛盾正漸漸走向緩和甚至消解。這正是由于行政訴訟制度的包容性消解了預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)建的理論障礙，推動(dòng)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟與當(dāng)前的環(huán)境行政公益訴訟協(xié)同實(shí)現(xiàn)從源頭上防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的需要。

4.從預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的比較優(yōu)勢與劣勢來看

在環(huán)境行政公益訴訟的案例中，將事前預(yù)防環(huán)境損害納入判決依據(jù)中的案件寥寥無幾，但在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域卻率先開了口子，如引起社會(huì)強(qiáng)烈反響的“綠孔雀案”①云南綠孔雀案終審：體現(xiàn)“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”原則，http://www.legalweekly.cn/hbfz/2021-01/07/content_8400835.html。最后訪問時(shí)間2021年12月11日。“五小葉槭案”②綠會(huì)五小葉槭案入選長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692724844062002651。最后訪問時(shí)間2021年12月11日。均為社會(huì)組織提起的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件。與環(huán)境行政公益訴訟一樣，環(huán)境民事公益訴訟亦存在事后救濟(jì)性的弊端。在以往的學(xué)術(shù)界，學(xué)者們更傾向于關(guān)注環(huán)境民事公益訴訟的事后救濟(jì)性，如汪勁認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟事后救濟(jì)性起因于民事?lián)p害賠償原則的貫徹[5]；竺效亦指出，“救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害是環(huán)境民事公益訴訟機(jī)制設(shè)立的初衷，應(yīng)借助立法或司法解釋予以保障該機(jī)制順利運(yùn)行”[6]。而吳凱杰強(qiáng)調(diào)事先預(yù)防環(huán)境損害的重要性，開門見山指出了導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟事后救濟(jì)性的原因，即傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟植根于侵權(quán)法的土壤中，在侵權(quán)法矯正正義傳統(tǒng)下，得須產(chǎn)生顯著的侵害后果方可作為侵權(quán)行為成立的前提，并主張構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度[7]。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟有三個(gè)相對(duì)優(yōu)勢。一是有相關(guān)法律解釋，在最高法發(fā)布的環(huán)境民事公益案件法律適用的司法解釋中允許法定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織對(duì)具有損害環(huán)境公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為提起訴訟，并輔之以明確的預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式。而《行政訴訟法》并未將遭受重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情形納入，就目前來講，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟于法無據(jù)。二是起訴主體多，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體不僅包括檢察院，還包括環(huán)保領(lǐng)域的社會(huì)組織。環(huán)保組織以其成員多、線索來源廣泛、敏感度高、社會(huì)影響范圍廣等優(yōu)勢逐步成為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。三是訴訟效率高，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟在提起時(shí)可越過訴前程序，直接針對(duì)具有損害生態(tài)環(huán)境利益的重大風(fēng)險(xiǎn)的行為向法院提出消除或排除風(fēng)險(xiǎn)的訴訟請(qǐng)求，使訴訟效率大大提升。當(dāng)然，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟在司法實(shí)踐中也存在一定的劣勢。一是取證難度大。由于司法解釋的模糊，在取證證明被告的行為與風(fēng)險(xiǎn)之間是否具有關(guān)聯(lián)性時(shí)十分困難，而預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體——檢察機(jī)關(guān)享有司法監(jiān)管和審查的權(quán)力，取證阻力小。二是起訴效果并不理想。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟目前只有零星個(gè)案，且期間環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的糾纏與權(quán)衡使案件進(jìn)展曲折艱難，往往要經(jīng)歷一審二審才能判下來。而在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以直接與行政機(jī)關(guān)建立溝通，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)自我審查，依法履行其在環(huán)境治理方面的職能。因此，從長遠(yuǎn)角度來看，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防功能效果更好。

二、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)與制度功能

（一）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

在環(huán)境損害尚未發(fā)生之前，采取預(yù)先防范性措施杜絕損害的發(fā)生，是預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的核心目的。毋庸置疑，應(yīng)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念作為其理論基礎(chǔ)?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的學(xué)說最早由貝克提出，其精義在于現(xiàn)代的人類社會(huì)充斥著組織化不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，風(fēng)險(xiǎn)的制造者以整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)來保護(hù)自己的利益[8]。風(fēng)險(xiǎn)是一種潛在的危險(xiǎn)，我們不能寄希望于消滅它，而應(yīng)該考慮如何預(yù)防和遏制風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中最典型的風(fēng)險(xiǎn)之一，具有不確定性和廣泛的影響性。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，為了使環(huán)境利益得到切實(shí)有效的保護(hù)，應(yīng)未雨綢繆，采取措施預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生，尤其是針對(duì)一些不可逆的環(huán)境損害。在環(huán)境治理領(lǐng)域適用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理思維，構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，有助于突破環(huán)境行政公益訴訟日益僵化的事后救濟(jì)理念。

將預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟與普通環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行對(duì)比，二者最顯著的區(qū)分點(diǎn)在于起訴的時(shí)機(jī)不同。環(huán)境行政公益訴訟起訴時(shí)機(jī)是環(huán)境侵害已產(chǎn)生，而預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟放寬起訴時(shí)機(jī)，即環(huán)境損害發(fā)生之前。前者以損害發(fā)生后的事后保護(hù)為主，后者以損害發(fā)生前的事先預(yù)防為主，顯然，后者更能防患于未然。

結(jié)合環(huán)境行政公益訴訟的定義，可知預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是指為了預(yù)防尚未發(fā)生的環(huán)境損害，針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為，檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序后，若行政機(jī)關(guān)仍不及時(shí)修正違法行為，可在實(shí)地考察、咨詢環(huán)保專家意見等綜合研判確認(rèn)該行為具有產(chǎn)生環(huán)境侵害風(fēng)險(xiǎn)的高度蓋然性后，向法院提起訴訟。

（二）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的制度功能

第一，符合環(huán)境治理中“注重預(yù)防”理念?！邦A(yù)防為主”的條款被寫入《環(huán)境保護(hù)法》第五條之中，是環(huán)保法的基本理念，貫通于整部環(huán)保法[9]。最高法也將“堅(jiān)持注重預(yù)防”作為環(huán)境資源審判工作的基本原則。環(huán)境行政公益訴訟制度是《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的一項(xiàng)重要制度，亦應(yīng)遵照預(yù)防原則的要求，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度事先預(yù)防性的特征與環(huán)境治理中“注重預(yù)防”的理念相契合，不僅要救濟(jì)已造成的環(huán)境損害，還應(yīng)當(dāng)預(yù)防生態(tài)損害的發(fā)生。

第二，保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)。大部分學(xué)者認(rèn)可環(huán)境權(quán)是社會(huì)公眾必不可少的一項(xiàng)基本權(quán)利，環(huán)境權(quán)關(guān)乎每一個(gè)公民的生存和發(fā)展利益。盡管其并未入憲，但已成學(xué)界通識(shí)。近年來爆發(fā)了不少環(huán)境群體性事件，比較典型的是質(zhì)疑PX（二甲苯）化工建設(shè)項(xiàng)目事件[10]。鑒于群眾對(duì)PX化工項(xiàng)目的安全、環(huán)保等問題存有疑慮，對(duì)此項(xiàng)目對(duì)人體健康的潛在環(huán)境影響表示擔(dān)憂，全國各地抗議PX項(xiàng)目的集會(huì)陸續(xù)開展，媒體和社會(huì)各界對(duì)此給予了高度關(guān)注。抵制PX項(xiàng)目事件的頻發(fā)暴露了公民環(huán)境利益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，公眾對(duì)于PX項(xiàng)目的抗議彰顯了公眾捍衛(wèi)自身環(huán)境權(quán)的理念[11]。當(dāng)公眾在發(fā)現(xiàn)自身所處生存環(huán)境受到威脅時(shí)，哪怕沒有產(chǎn)生實(shí)際的損害，亦可以舉報(bào)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟為社會(huì)公眾救濟(jì)自身環(huán)境權(quán)益、對(duì)抗行政機(jī)關(guān)在環(huán)保領(lǐng)域的違法行為提供了一條救濟(jì)之路。

第三，減輕環(huán)境治理成本。環(huán)境的治理成本主要由兩部分構(gòu)成，一部分是事后救濟(jì)的成本，一旦造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞，斥巨資進(jìn)行事后彌補(bǔ)，往往耗費(fèi)巨大的人力、物力、財(cái)力。這是因?yàn)樯鷳B(tài)損害發(fā)生后波及范圍廣，救濟(jì)難度高，用于救濟(jì)的金錢成本和時(shí)間成本經(jīng)常會(huì)超出預(yù)期。另一部分是事前預(yù)防的成本，這一部分我國目前采取的措施主要是政府對(duì)于項(xiàng)目的審核和監(jiān)督以及企業(yè)采取的一些技術(shù)措施。事前預(yù)防具有成本小、效果明顯的特征，倘若能在環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成前便采取預(yù)防性的訴訟措施，采取監(jiān)督和制止具有損害環(huán)境公益的行政行為，將環(huán)境損害消滅于萌芽狀態(tài)，不僅能夠預(yù)防生態(tài)環(huán)境破壞，而且可以避免高額的經(jīng)濟(jì)損失[12]。

第四，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)緊密相連的整體，這就決定了生態(tài)環(huán)境一旦受損便不可逆、波及范圍廣。舉個(gè)例子，倘若一座水庫被排放的化學(xué)污染物污染，那么水庫里飼養(yǎng)的魚蝦、水庫邊上的草木也會(huì)受到污染，人吃了水庫里的魚也會(huì)出現(xiàn)中毒的現(xiàn)象。即使從表面上看，部分生態(tài)環(huán)境的破壞隨著時(shí)間的流逝可能會(huì)有一些恢復(fù)，但這種恢復(fù)卻無法使生態(tài)環(huán)境回到被侵害之前的狀態(tài)。而當(dāng)前以事后救濟(jì)為本位的傳統(tǒng)環(huán)境行政公益制度存在舍本逐末之嫌，甚至助推了環(huán)境污染和生態(tài)破壞的滲透和擴(kuò)散。因此，這就要求應(yīng)從源頭上遏制生態(tài)環(huán)境損害。在生態(tài)環(huán)境損害尚未發(fā)生時(shí)，采取預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)依法踐行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

三、構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度的制度設(shè)計(jì)

為了全面預(yù)防和救濟(jì)潛在的生態(tài)環(huán)境損害，在將來重新修訂《行政訴訟法》時(shí)應(yīng)考慮將提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的條款編入，并配套相關(guān)的司法解釋，使之更加完善。下文就預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體、起訴時(shí)機(jī)、受案范圍、訴前程序、舉證裁判及執(zhí)行等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

（一）明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的原告主體

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條和《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，民間環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)均可針對(duì)環(huán)境行政主管部門的失位、錯(cuò)位提起環(huán)境行政公益訴訟。理由如下，一是鑒于行政機(jī)關(guān)的有限理性和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)人特征，地方政府和企業(yè)可能做出不利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的行為，而民間環(huán)保組織的目標(biāo)更加純粹，不受地方政府和企業(yè)利益的干擾，在價(jià)值判斷上能夠以維護(hù)環(huán)境利益至上，具有利益上的獨(dú)立性。二是民間社會(huì)組織群眾基礎(chǔ)好，在開展各項(xiàng)活動(dòng)的時(shí)候容易得到民眾在資金和技術(shù)上的支持和幫助，社會(huì)影響深遠(yuǎn)。三是民間環(huán)保組織具有國家認(rèn)可的合法地位，具有合法開展環(huán)境公益訴訟活動(dòng)資格，目前登記注冊(cè)的環(huán)保組織呈上升趨勢，未來民間環(huán)保組織將在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域起到更大作用。盡管環(huán)保組織具有上述優(yōu)勢，但劣勢也十分明顯，一是數(shù)量少，符合法律規(guī)定條件，能提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保組織在國內(nèi)寥寥無幾，能夠提起的訴訟案件屈指可數(shù)，難以肩負(fù)起全面維護(hù)生態(tài)環(huán)境的重任。二是自身力量薄弱，往往不能對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)形成有效的制衡，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)職責(zé)往往停留在檢舉揭發(fā)層面，難以在實(shí)質(zhì)上推進(jìn)。三是缺乏強(qiáng)有力的人力和物力支撐，在人力方面，民間社會(huì)組織內(nèi)部管理寬松，人員分工模糊，專業(yè)水平參差不齊；在物力方面，社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)資金多來源于社會(huì)捐助，資金來源不穩(wěn)定，難以保障訴訟的進(jìn)行。

就檢察機(jī)關(guān)而言，其作為環(huán)境公益的代表人提起訴訟具有以下優(yōu)勢，一是從信息對(duì)稱上來看，相較于其他起訴主體，檢察機(jī)關(guān)基于自身權(quán)力，可有效審查行政機(jī)關(guān)存在的可能導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的違法行為和不作為[13]。二是從檢察機(jī)關(guān)和行政主體的關(guān)系來看，檢察院針對(duì)不合法的行政行為，可通過提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正，雙方形成良性互動(dòng)，不僅可以將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)消滅于萌芽之中，還可督促行政機(jī)關(guān)建立完善的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。三是近年來，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域積累了大量的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，能夠較為精準(zhǔn)地把握受案范圍和起訴時(shí)機(jī)，防止濫訴和過度干涉行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的情況出現(xiàn)。

基于以上論述，結(jié)合預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟要求在環(huán)境損害發(fā)生之前提起這一情況具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，對(duì)原告主體的人員專業(yè)化程度、科學(xué)識(shí)別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及調(diào)查取證的能力要求較高，因此，以檢察機(jī)關(guān)為原告主體，更有利于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的開展。

（二）厘清預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴時(shí)機(jī)

為了讓預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的事先預(yù)防功能得以發(fā)揮，那么訴訟的時(shí)機(jī)是關(guān)鍵，即提起訴訟的時(shí)間點(diǎn)是在侵害事實(shí)尚未形成時(shí)。因此，在提起訴訟的時(shí)間點(diǎn)上應(yīng)該進(jìn)一步提前[14]。在預(yù)防性行政訴訟起訴時(shí)機(jī)的理論研究中，一般傾向于行政行為作出后、執(zhí)行前。倘若以此為參照，在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中只設(shè)定一個(gè)起訴階段，會(huì)導(dǎo)致救濟(jì)范圍不足以實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，因此，應(yīng)設(shè)兩個(gè)時(shí)間段進(jìn)行判斷。一個(gè)時(shí)間段是行政行為是否做出，其包括行政行為作出之前或執(zhí)行之前。起訴對(duì)象是行政行為，可分為違法行政行為和不作為。在已成事實(shí)的案件中，違法行政行為已經(jīng)成立；而不作為則不存在成立問題。違法的行政行為又可分成兩種形態(tài)：一種是違法行政行為作出之前，另外一種是在違法行政行為作出之后、尚未執(zhí)行時(shí)。另一個(gè)時(shí)間段是環(huán)境公益受到損害與否，包括由行政機(jī)關(guān)違法行政行為直接造成，或行政機(jī)關(guān)沒有及時(shí)履職而間接造成。第一種狀態(tài)是，雖然侵害還沒有發(fā)生，但檢察機(jī)關(guān)根據(jù)科學(xué)的判斷和評(píng)估，斷定侵害早晚要發(fā)生，而發(fā)生只是時(shí)間問題。第二種狀態(tài)是環(huán)境侵害即將發(fā)生或正在發(fā)生，即侵害已經(jīng)開始。

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴時(shí)機(jī)可劃分為以下四種類型，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中可對(duì)應(yīng)不同的情形分別處理。一是違法行政行為作出之后，隨之發(fā)生了環(huán)境損害，無須提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。二是違法行政行為作出之后，鑒于該行為尚未付諸執(zhí)行或尚在潛伏期，因而損害尚未實(shí)際發(fā)生，環(huán)境公共利益亟待保護(hù)，此時(shí)需提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。三是若違法行政行為尚未施行，是否發(fā)生環(huán)境侵害尚不明朗，此時(shí)需檢察院采取調(diào)查取證，借助專家評(píng)估等科學(xué)合理的手段加以研究判斷，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有極高確定性時(shí)，需提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。四是對(duì)于不作為的行政行為。在事前預(yù)防中，作為和不作為的界限十分模糊，檢察院難以定論。因此，不應(yīng)以不作為的行為是否存在作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以環(huán)境公益可能或即將受到侵害作為起訴的條件。

（三）明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍

在新《環(huán)境保護(hù)法》生效后結(jié)案的環(huán)境行政公益訴訟案件中，目前尚無一起案件的審理法院認(rèn)為被告實(shí)施了“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為。生態(tài)環(huán)境和資源的保護(hù)關(guān)系到國家利益和社會(huì)公益利益，且生態(tài)環(huán)境和資源一旦受損，通過事后救濟(jì)或修復(fù)很難達(dá)到理想的彌補(bǔ)效果。為了起到真正的保護(hù)效果，在環(huán)境損害尚未發(fā)生之前檢察機(jī)關(guān)可提前介入調(diào)查，通過發(fā)出檢察建議和提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟及時(shí)防范潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的受案范圍不僅包括行政主體違法行使職權(quán)或者怠于履行職責(zé)使環(huán)境利益遭受侵害，還包括行政主體違法行使職權(quán)或者怠于履行職責(zé)可能造成的潛在的、尚未發(fā)生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，此外，還應(yīng)該把抽象環(huán)境行政行為納入其中，包括國土開發(fā)規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境部門制定的規(guī)范性文件等，真正把預(yù)防性環(huán)境損害落到實(shí)處。

（四）規(guī)范預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序

訴前程序是檢察院在研判環(huán)境損害的程度后向行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促其正確履職的通知，一般以檢察建議書的形式存在，不具備強(qiáng)制效力。檢察院倘若逾越此程序起訴即視為違法。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)管職能的體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)本身具有自我糾錯(cuò)的機(jī)制，有助于促進(jìn)司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)矛盾的緩和[15]。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)可能產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的違法行政行為向行政機(jī)關(guān)發(fā)出通告后，行政機(jī)關(guān)就此建議書中提出的問題進(jìn)行及時(shí)整改，不僅能避免即將發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，同時(shí)也能避免司法機(jī)關(guān)過度干預(yù)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境治理職權(quán)。在現(xiàn)代國家治理中，法治是存在成本的，必須考慮制度運(yùn)行的成本，理想的法治秩序應(yīng)當(dāng)是守法加上必要的配合執(zhí)法，司法則以糾正守法和執(zhí)法的偏差為己任，盡可能縮減法治運(yùn)行成本。檢察院履行訴前程序后，基于行政機(jī)關(guān)的反應(yīng)，推測出以下三種結(jié)果：一是行政機(jī)關(guān)不履行環(huán)境職責(zé)；二是行政機(jī)關(guān)及時(shí)整改，檢察監(jiān)管效果明顯，檢察院就此止步；三是行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議書做出了相應(yīng)的行為，但環(huán)境治理成果不理想，檢察機(jī)關(guān)不滿意，仍然堅(jiān)持起訴。對(duì)于第一種情況，行政機(jī)關(guān)不履行環(huán)境職責(zé)，并可能對(duì)環(huán)境造成損害或者可能造成嚴(yán)重?fù)p害，檢察機(jī)關(guān)可直接提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。對(duì)于第二、三種情況，檢察機(jī)關(guān)是否提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)是否只是表面上的作為。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合“行政機(jī)關(guān)是否在預(yù)定期限內(nèi)對(duì)整改建議作出回應(yīng)”“環(huán)境侵害行為是否仍在持續(xù)”“行政機(jī)關(guān)采取的措施是否符合法定職責(zé)”“公眾對(duì)環(huán)境治理是否滿意”等因素鑒定行政機(jī)關(guān)的履職行為究竟只是形式上的作為還是由于客觀原因?qū)е碌穆男胁荒?，進(jìn)而判斷是否繼續(xù)起訴。

（五）破解預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟舉證難與裁判難困境

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件之一，是被告實(shí)施了“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為[16]。同樣是針對(duì)潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而提起訴訟，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟也應(yīng)考慮被告所實(shí)施的行為是不是“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為。但當(dāng)前法律規(guī)則中并未就如何判定環(huán)境危害行為是否對(duì)環(huán)境公益構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行解釋，致使“社會(huì)公共利益”“重大風(fēng)險(xiǎn)”概念模糊，在無法判定實(shí)際損害結(jié)果是否存在的情況下，引發(fā)了檢察院起訴時(shí)實(shí)操層面的一系列障礙。一方面，舉證難，相比于證明已經(jīng)造成的損害事實(shí)，證明行政機(jī)關(guān)的違法行為“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的難度更大；另一方面，裁判難，“社會(huì)公共利益”“重大風(fēng)險(xiǎn)”等內(nèi)涵難以準(zhǔn)確認(rèn)定，導(dǎo)致法官在裁斷案件的時(shí)候?yàn)楸苊獬鲥e(cuò)而趨于保守，比如法官在理解適用“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)，往往傾向于把對(duì)財(cái)產(chǎn)和人身的損害也作為衡量“重大風(fēng)險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)。

為破解預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟舉證難與裁判難的問題，首先要理清“社會(huì)公共利益”和“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。為了制止正在進(jìn)行的環(huán)境危害行為或者潛在的環(huán)境危害行為，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度要求在生態(tài)損害尚未發(fā)生的情形下提起。然而以往環(huán)境行政公益訴訟在侵權(quán)法和行政訴訟的訴訟體系下運(yùn)行，以發(fā)生實(shí)際的損害結(jié)果為救濟(jì)的前提，壓制了環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防功能。因此，在對(duì)“社會(huì)公共利益”和“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行認(rèn)定的過程中，應(yīng)該注意摒棄舊理念的干擾，站在預(yù)防角度正確解讀上述概念。

在生態(tài)環(huán)境治理的話語體系下，對(duì)大氣質(zhì)量、水資源、生物生存繁衍等環(huán)境的消極影響均可視作對(duì)環(huán)境公共利益的損害。因此，在對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為是否觸動(dòng)“社會(huì)公共利益”進(jìn)行判定時(shí)，應(yīng)在預(yù)防原則基礎(chǔ)上，加入公眾對(duì)環(huán)境影響的評(píng)價(jià)。在傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)體系框架下，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定往往以公共利益的危害結(jié)果為前提，采用的是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，難以達(dá)到現(xiàn)代環(huán)境法預(yù)防原則的要求。因此，建議在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中采納行為標(biāo)準(zhǔn)，即只要有行政違法行為就足以判定其對(duì)環(huán)境公共利益產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)，并輔之以專家和公眾的評(píng)估預(yù)測來衡量行政違法行為可能造成的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)性的大小，以行政行為的違法性作為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的好處是可以減少證明鑒定的時(shí)間，破解舉證難困境。

（六）破解預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行難問題

執(zhí)行難是我國環(huán)境行政訴訟案件的傳統(tǒng)難題，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟針對(duì)的是尚未發(fā)生的環(huán)境效益損害，執(zhí)行起來將更加艱難。法律的生命力在于實(shí)施，只有判決得到執(zhí)行，才能使預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的效果得到真正的發(fā)揮。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟面臨的執(zhí)行難問題，主要包括專業(yè)性強(qiáng)、執(zhí)行周期長、治理成本高、地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視環(huán)境治理等主客觀因素。

如前所述，只要存在污染環(huán)境的違法行為，就可以認(rèn)定為“重大風(fēng)險(xiǎn)”，檢察機(jī)關(guān)就可以向法院提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，法官根據(jù)環(huán)境侵害是否可能發(fā)生、行政行為作出或執(zhí)行是否導(dǎo)致環(huán)境侵害發(fā)生作出判決，借此避免行政機(jī)關(guān)盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而走上“先污染，后治理”的老路。提高預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行效率的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)、法院和行政機(jī)關(guān)的合力，共同推進(jìn)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，應(yīng)加強(qiáng)檢察監(jiān)督，明確檢察建議中被告正確履職的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，應(yīng)建立內(nèi)部問責(zé)追責(zé)機(jī)制，并向上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)，通過落實(shí)責(zé)任制來倒逼行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。對(duì)于法院來講，應(yīng)在查證可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)基礎(chǔ)上完善判決內(nèi)容。此外，為了協(xié)助行政機(jī)關(guān)正確履職，法院還可以主動(dòng)延伸審判職能向行政機(jī)關(guān)提出司法建議。

四、結(jié) 語

隨著司法實(shí)踐深入，環(huán)境行政公益事后救濟(jì)性的弊端日益顯露，已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)期環(huán)境治理以預(yù)防為主的需要。環(huán)境行政公益訴訟屬于侵權(quán)責(zé)任法和行政訴訟法兩個(gè)法律體系框架，難免要受到侵權(quán)法和行政訴訟兩大法律制度設(shè)計(jì)的掣肘。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是在貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的基礎(chǔ)上，把關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向事先預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害上，在行政機(jī)關(guān)不積極作為有可能造成生態(tài)環(huán)境利益嚴(yán)重受損的情況下，通過提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟對(duì)可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行事前救濟(jì)。事前救濟(jì)符合環(huán)境治理“注重預(yù)防”的理念，有助于捍衛(wèi)公民的環(huán)境權(quán)，減輕環(huán)境治理成本，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展。因此，應(yīng)在《行政訴訟法》重新修訂之時(shí)，考慮將預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟編入，并制定相配套的司法解釋，對(duì)起訴主體、起訴時(shí)間、起訴范圍、訴前程序適用、舉證規(guī)則、裁判規(guī)則及執(zhí)行規(guī)則等進(jìn)行具體闡釋，推動(dòng)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度走向?qū)嵢弧?/p>