崔旺來(lái),陳夢(mèng)圓,賀義雄,鐘海玥,李瑞發(fā)

(浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 舟山 316022)

0 引言

海域是重要的自然資源,建立完善海域資產(chǎn)立體產(chǎn)權(quán)制度,是健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度的重要舉措。隨著我國(guó)海洋開發(fā)利用深度和廣度不斷拓展,尤其是海洋新業(yè)態(tài)、新模式的不斷涌現(xiàn),不同項(xiàng)目交叉用海、重疊用海問(wèn)題開始凸顯,海域立體化開發(fā)與利用成為必然趨勢(shì)。探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)是黨中央和國(guó)務(wù)院明確提出、高度關(guān)注的問(wèn)題,《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2019〕25號(hào))首次從中央層面提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”[1]?！兑厥袌?chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕51號(hào))首次聚焦海域要素市場(chǎng)化配置的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),再次強(qiáng)調(diào)要“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”。兩個(gè)文件反復(fù)鼓勵(lì)探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的用海新模式,充分說(shuō)明我國(guó)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)用海的重要性及迫切性。海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)亟待破解海域使用權(quán)立體分層設(shè)立難題,助推海域資源要素優(yōu)化配置改革,實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

近年來(lái),海域資源稀缺性日益凸顯,海域立體分層設(shè)立模式得到廣泛關(guān)注和地方實(shí)踐。江蘇省連云港市和福建省福鼎市為了破解核電取水口用海與跨海橋梁用海重疊造成的海域立體分層開發(fā)利用與現(xiàn)行法律框架間的矛盾沖突[1],于2014年和2016年分別試點(diǎn)了海域立體確權(quán)工作;浙江省象山縣于2021年已成功試點(diǎn)實(shí)施2宗海域的立體分層設(shè)立工作,累計(jì)盤活發(fā)展空間278.534 9 hm2、帶動(dòng)增收2.26億元。目前,浙江、河北、廣東等沿海省(自治區(qū)、直轄市)相繼開展海域立體分層設(shè)立先行試點(diǎn),出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的相關(guān)文件,探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)立可借鑒、可復(fù)制、可推廣的改革樣本。

海域立體化開發(fā)的興起,相應(yīng)地引起了學(xué)術(shù)界對(duì)海域立體分層設(shè)立問(wèn)題的關(guān)注和探討。但國(guó)外學(xué)者對(duì)海域管理的研究主要是基于海域空間規(guī)劃視角展開,只是在相關(guān)研究中捎帶表達(dá)了“立體化、分層”的理念[2-7],而真正有關(guān)海域使用權(quán)立體分層設(shè)立較為缺乏。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界目前的研究主要集中在海域立體分層設(shè)立可行性[8-10]、三維多層產(chǎn)權(quán)界定[11-14]和海域立體分層利用評(píng)估[15-17]3個(gè)方面,在海域管理領(lǐng)域真正從整體性視角對(duì)海域使用權(quán)立體分層設(shè)立研究的文獻(xiàn)幾乎沒有,國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也僅在有關(guān)論述中就部分問(wèn)題捎帶表達(dá),系統(tǒng)性探究并未展開。為此,本研究立足于海域使用權(quán)立體分層設(shè)立的現(xiàn)實(shí)需要和落地實(shí)施,將從設(shè)立主體、客體、方式、管理程序、權(quán)屬設(shè)定和制度建設(shè)6個(gè)維度進(jìn)行探究,旨在進(jìn)一步升華對(duì)此系列問(wèn)題的認(rèn)知,為健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度提供科學(xué)依據(jù)。

1 海域使用權(quán)分層設(shè)立的主體

海域作為自然生態(tài)空間的重要組成部分[18],屬于國(guó)家所有。自然資源主管部門作為政府職能部門,代表國(guó)家行使海域所有權(quán),以海域空間為客體分層設(shè)立海域使用權(quán)是精準(zhǔn)管理、科學(xué)管理的需要?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱《海域法》)第二條明確海域作為立體空間資源,分為水面、水體、海床和底土4層。同時(shí),適用于“持續(xù)使用特定海域三個(gè)月以上的排他性用?；顒?dòng)”,第二十三條規(guī)定“海域使用權(quán)人對(duì)不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?dòng),不得阻撓”[19],既表明了海域使用權(quán)具有排他性,又強(qiáng)調(diào)了非排他性用海的情形,充分表征同一海域空間層疊使用具有兼容性。存在爭(zhēng)議的是已設(shè)定水面、水體用海主體能否在自己所享有海域使用權(quán)的海域立體空間范圍內(nèi)給其他組織或個(gè)人分層設(shè)立海域使用權(quán)。目前我國(guó)對(duì)于海域立體分層設(shè)立主體在權(quán)屬、權(quán)能、權(quán)利層面的法律制度尚未建立,學(xué)術(shù)界也沒有達(dá)成一致看法。

筆者對(duì)此問(wèn)題持否定觀點(diǎn),理由主要包括3個(gè)方面:第一,海域作為一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn),包括所有權(quán)、使用權(quán)及其他項(xiàng)權(quán)利[20]?！逗Ｓ蚍ā访鞔_海域包含水面、水體、海床和底土4個(gè)層次,都屬于國(guó)家所有,這就從立體上規(guī)定了海域的所有權(quán)屬于國(guó)家,而并非相應(yīng)的水面、水體空間使用權(quán)人。第二,國(guó)家將海域使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能轉(zhuǎn)讓給他人是國(guó)家作為海域所有權(quán)人的固有權(quán)利[12]。國(guó)家設(shè)立海域使用權(quán)的初衷在于促進(jìn)海域要素市場(chǎng)化配置,使不同的組織和個(gè)人能夠享有海域使用權(quán)。因此,用海主體在已設(shè)定海域使用權(quán)的海域開展用海活動(dòng),是完全符合國(guó)家設(shè)立海域使用權(quán)的要求,但如果要在已設(shè)定海域使用權(quán)的海域立體空間范圍內(nèi)為其他組織或個(gè)人設(shè)立新的海域使用權(quán),則與國(guó)家給其設(shè)立海域使用權(quán)的初衷相背離。第三,由于海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)制度在國(guó)家層面剛剛提出,地方實(shí)踐與探索時(shí)間還不到10年,相關(guān)法律制度尚未建立,如果允許水面、水體用海使用權(quán)人任意將已設(shè)定海域使用權(quán)的海域空間出讓給他人,將會(huì)使海域使用權(quán)立體分層利用處于無(wú)序狀態(tài),必將引發(fā)國(guó)家海域資源性資產(chǎn)流失。因此,必須明確國(guó)家是海域使用權(quán)立體分層設(shè)立的唯一主體,自然資源主管部門作為政府職能部門,代表國(guó)家行使此項(xiàng)權(quán)利,即已設(shè)定海域使用權(quán)海域的用海主體無(wú)權(quán)在自己所享有海域使用權(quán)的海域立體空間范圍內(nèi)給其他組織或個(gè)人分層設(shè)立海域使用權(quán)。

2 海域使用權(quán)立體分層設(shè)立的客體范圍

海域作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利客體,也是海域使用權(quán)的客體[21-22]。水面、水體、海床和底土作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)資源存在,每一種資源就是一種開發(fā)利用客體[12]。明確海域使用權(quán)立體分層用海的客體范圍,既對(duì)海域立體分層利用產(chǎn)權(quán)管理立法具有理論價(jià)值,更對(duì)沿海地方的探索實(shí)踐提供科學(xué)參考。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)和《海域法》,自然資源主管部門代表國(guó)家行使海域所有權(quán),理論上講在水面、水體、海床和底土4個(gè)層次的任一空間范圍內(nèi)都可以分層設(shè)立海域使用權(quán)。但在實(shí)踐中,海域的水面通常會(huì)出現(xiàn)已設(shè)定用海使用權(quán)的情況。此時(shí),海域使用權(quán)立體分層設(shè)立的海域空間范圍必然受水面用海使用權(quán)設(shè)定的空間范圍所影響。因水面用海主體依法擁有所取得的宗海的使用權(quán),不可轉(zhuǎn)讓;又因已設(shè)定宗海使用權(quán)以外的海域使用權(quán)全部屬于國(guó)家,可根據(jù)海域開發(fā)利用需要重新設(shè)定海域使用權(quán)。所以,確定海域使用權(quán)立體分層利用的客體范圍,關(guān)鍵是要明晰同一宗海域已設(shè)定用海使用權(quán)的空間范圍,除此以外的海域范圍屬于海域使用權(quán)立體分層設(shè)立的客體范圍。

海域作為海域使用權(quán)的客體,通常是以四至坐標(biāo)確定一定面積的海域作為海域使用權(quán)的客體范圍,而立體分層設(shè)立后海域使用權(quán)客體范圍則通過(guò)三維立體空間進(jìn)行界定,即通過(guò)八至坐標(biāo)來(lái)確定某一層次的海域空間[14,23]。海域所有權(quán)包括海域立體的全部空間范圍,而海域使用權(quán)包括海域立體的全部空間范圍或海域分層的部分空間范圍。海域使用權(quán)人開發(fā)利用的海域范圍僅包括其實(shí)際需要利用的分層空間范圍,對(duì)于海域其他的縱向空間,不享有使用權(quán)。其他組織和個(gè)人要利用同一宗海域上下的其他空間,仍然需要通過(guò)國(guó)家取得海域使用權(quán)[24]。雖然我國(guó)《海域法》對(duì)海域空間立體分層使用并未做出回應(yīng),但《民法典》中空間建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。

海域使用權(quán)的客體為特定的海域三維空間,不限于某一層次范圍[22]。當(dāng)下雖然尚未形成海域立體分層使用權(quán)空間范圍的確定方法,但可從國(guó)土空間規(guī)劃和現(xiàn)代海洋科學(xué)技術(shù)上入手,找到相關(guān)理論依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)明確了海洋生態(tài)空間和開發(fā)利用空間的邊界,空間規(guī)劃分區(qū)的目的在于客觀揭示海洋的自然屬性及社會(huì)功能價(jià)值,確定適合的空間發(fā)展方向[25-26]。因此,自然資源主管部門應(yīng)根據(jù)空間規(guī)劃所確定的海洋功能區(qū)塊情況,利用經(jīng)緯儀和GPRS定位系統(tǒng)確定海域空間各個(gè)層次特定的范圍[12],尤其是同一宗海域區(qū)塊的用海使用權(quán)可開發(fā)海洋空間的深度;同時(shí)輔以三維海籍管理技術(shù)來(lái)確定海域使用權(quán)立體分層設(shè)立的客體范圍。海域空間規(guī)劃中除了載明相應(yīng)區(qū)塊水下海域投影起止深度,還須要明確海域用途、用海方式、海域面積等控制性指標(biāo)。根據(jù)這些指標(biāo),再結(jié)合海洋科學(xué)技術(shù)和海域潮汐變化性,可預(yù)測(cè)海域使用權(quán)可能利用的水下海域最大起止深度,自然資源主管部門據(jù)此可確定海域空間立體分層使用權(quán)可開發(fā)海域空間的深度。

3 海域使用權(quán)分層設(shè)立方式

“平面化”是現(xiàn)行海域使用管理制度體系的基本思路[1],關(guān)注重點(diǎn)是海域使用的平面性問(wèn)題,忽視了海域資源分布的立體性和層次性[9]。單一權(quán)利模式是現(xiàn)階段海洋資源主管部門沿襲默認(rèn)的海域使用權(quán)配置模式[14,23]。海域多層次性的空間特征為海域立體分層開發(fā)提供基礎(chǔ)[10],海域空間范圍的水面、水體、海床和底土都可以成為人類海域空間開發(fā)的客體。海域立體分層使用權(quán)是一種權(quán)利集,一般分海域水面使用權(quán)、海域水體使用權(quán)、海域海床使用權(quán)和海域底土使用權(quán)4種權(quán)利模式,可采用類似于現(xiàn)行海域使用權(quán)配置模式取得。

海域的多層次性空間特征決定了海域空間需要立體區(qū)分開發(fā),也為海域多層次開發(fā)提供基礎(chǔ)。目前,學(xué)者關(guān)于海域使用權(quán)立體分層方式的研究,主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面。一是“四層界說(shuō)法”,主張將海域空間分為水面、水體、海床和底土4個(gè)層次[11-12,27]。二是“五層界說(shuō)法”,主張將海域空間分為水面以上、水面、水體、海床和底土5個(gè)層次,把水面以上作為獨(dú)立的空間范圍[1,13,20-22]。而在沿海地方先行探索實(shí)踐中,基本上都是采用《海域法》中“水面、水體、海床和底土”的分層方式。筆者認(rèn)為,海域使用權(quán)立體分層要從海域空間屬性和用?；顒?dòng)的空間特征切入,既要有助于明晰用海主體的權(quán)利與義務(wù)邊界,又要協(xié)調(diào)好不同用海主體間的沖突。

其實(shí),水面、水體、海床和底土的使用權(quán)只是客體范圍不同,權(quán)利屬性一致。根據(jù)《民法典》第三百四十七條規(guī)定:“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán),可以采取出讓或者劃撥等方式”“嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)”[28-29]。因此,海域使用權(quán)分層設(shè)立方式可借鑒以上規(guī)定,按照用海類型、海域用途和用海方式開展探索。海域立體分層設(shè)立應(yīng)充分考慮國(guó)防安全、工程安全、生態(tài)安全和防災(zāi)減災(zāi)等因素,用海主體功能須符合國(guó)土空間規(guī)劃,兼容功能須符合用途管制要求、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)規(guī)劃。對(duì)于未設(shè)定海域使用權(quán)的海域,僅使用單一層海域的跨海橋梁、海底電纜管道等線性工程,以及建設(shè)相互之間互補(bǔ)性強(qiáng)、兼容性高的海上風(fēng)電、光電、海水養(yǎng)殖等用海項(xiàng)目,通過(guò)有償方式設(shè)立海域使用權(quán)。對(duì)已設(shè)定海域使用權(quán)的海域,不同用海主體通過(guò)協(xié)商確立立體分層權(quán)屬關(guān)系。

4 海域使用權(quán)立體分層設(shè)立的行政審批程序

現(xiàn)行海域使用權(quán)設(shè)立程序缺乏海域立體空間意識(shí),僅在海籍調(diào)查規(guī)范中提到“遇特殊需要,應(yīng)根據(jù)……界定宗海的垂向使用范圍”。依據(jù)《民法典》《海域法》《海域使用權(quán)登記辦法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等有關(guān)法律制度,項(xiàng)目用海主體必須在取得用海選址批復(fù)文件、用海預(yù)審意見書、用海批復(fù)文件后,才能辦理海域使用權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記,取得海域使用權(quán)證書?？紤]到海域立體分層使用權(quán)的特征,在海域使用權(quán)分層設(shè)立的行政審批程序環(huán)節(jié),應(yīng)充分借鑒地方先行探索改革經(jīng)驗(yàn),迭代升級(jí)現(xiàn)行行政審批程序,從3個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。

(1)研制海域立體空間規(guī)劃。以立體思維為切入點(diǎn),刻畫海域三維空間結(jié)構(gòu)特征,摸清海域立體空間資源底數(shù),掌握立體分層用海需求數(shù)據(jù),科學(xué)設(shè)計(jì)海域立體空間布局,推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃由“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變。國(guó)土空間規(guī)劃的海域部分,應(yīng)當(dāng)明確立體使用海域范圍、允許立體開發(fā)利用模式、分層原則、橫向與垂向空間管制、立體分層與平面貫通、重點(diǎn)用海類型、水面水體海床和底土空間一體化設(shè)計(jì),明確海權(quán)、環(huán)保和安全等要求。針對(duì)沿海省(自治區(qū)、直轄市)需求量大的用海類型,將立體分層設(shè)權(quán)內(nèi)容在國(guó)土空間總體規(guī)劃中予以補(bǔ)充完善,從控制性用海指標(biāo)視角提出對(duì)各類項(xiàng)目的規(guī)劃管控和指引要求。

(2)迭代升級(jí)空間管理體系。秉承三維立體思維,創(chuàng)新“三維復(fù)合用海”模式,動(dòng)態(tài)核查三維用海的權(quán)利空間,對(duì)海域立體開發(fā)的復(fù)雜性、漸進(jìn)性、不確定性給出回應(yīng),提高現(xiàn)行行政程序的適宜性。

對(duì)經(jīng)營(yíng)性立體分層用海使用權(quán),其立體分層空間權(quán)屬范圍依據(jù)規(guī)劃指標(biāo)確定空間坐標(biāo)宗海界址。從理論上講,雖然平面用海使用權(quán)對(duì)立體空間存在合理依附,但是因海域潮汐變化及其不同分層空間使用的異質(zhì)性,對(duì)海域空間具體分層開發(fā)使用邊際具有可變性,因此出讓合同只能約定控制分層數(shù)量。建議對(duì)海域立體分層設(shè)權(quán)根據(jù)用海活動(dòng)類型,開展?jié)u進(jìn)式探索實(shí)踐:在海域使用權(quán)出讓前期,按照規(guī)劃編制二維或三維宗海位置圖、宗海界址圖,并將海域立體分層空間出讓范圍在出讓合同條款中約定為海域使用實(shí)際空間。用海項(xiàng)目業(yè)主按照規(guī)劃指標(biāo)條件,在確權(quán)范圍內(nèi)行使使用權(quán),項(xiàng)目實(shí)際開發(fā)使用空間必須保持合同約定范圍內(nèi)。項(xiàng)目完工以后,自然資源主管部門再精準(zhǔn)化核定宗海界址點(diǎn)、界址線和起止深度,并根據(jù)核定后的宗海空間范圍補(bǔ)充簽訂出讓協(xié)議,依法辦理確權(quán)登記手續(xù)。

對(duì)公益性用海的海域立體分層使用權(quán),如軍事用海項(xiàng)目海域使用權(quán)、公益事業(yè)用海項(xiàng)目海域使用權(quán)等,可考慮將宗海位置圖、宗海界址圖、立體分層使用設(shè)計(jì)方案置于用海預(yù)審意見書之后,防止因后續(xù)實(shí)際立體分層使用需求引致的用海沖突和宗海產(chǎn)權(quán)邊際調(diào)整,造成用海預(yù)審意見書重復(fù)審批困局。也就是說(shuō),用海項(xiàng)目業(yè)主在取得用海預(yù)審意見書以后,再到自然資源主管部門申請(qǐng)核定三維立體分層使用空間范圍。用海單位負(fù)責(zé)編制提供宗海位置圖、宗海界址圖、平面布置圖和垂向用海設(shè)計(jì)方案,須按照項(xiàng)目用海審批權(quán)限報(bào)批,取得用海批復(fù)文件。

(3)線性工程用海應(yīng)當(dāng)具有動(dòng)態(tài)性。對(duì)于線性工程用海,由于易受到海域潮汐變化、分層技術(shù)等因素影響,宗海橫向、垂向邊界在確權(quán)后仍存在一定的不確定性。對(duì)于此類宗海,若項(xiàng)目用海與規(guī)劃相吻合、不牽扯新的用海項(xiàng)目,宗海的海域使用類型、用海方式、宗海體積未增加,則應(yīng)允許該宗海空間界址范圍在一定范圍內(nèi)超出或偏離預(yù)設(shè)邊界。例如,限定實(shí)際用?？臻g界址位移原則控制在5 m以內(nèi)且空間調(diào)整幅度控制在10%以內(nèi)。超出控制額度的,須要進(jìn)行專項(xiàng)論證,根據(jù)實(shí)際開發(fā)用海單元的技術(shù)要求,通過(guò)全面分析研判后按照項(xiàng)目用海審批權(quán)限報(bào)批。對(duì)存在空間調(diào)整的,自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定程序進(jìn)行公示,公示期間無(wú)意見或者意見經(jīng)過(guò)合理處置的,可以按照調(diào)整后的宗海空間向用海主體簽訂出讓合同補(bǔ)充協(xié)議或者核發(fā)預(yù)審意見書補(bǔ)充文件。另外,作為海域使用權(quán)立體分層管控倒逼機(jī)制,如果空間調(diào)整是基于非政府層面原因,造成空間調(diào)整后的海域使用權(quán)價(jià)格小于原出讓合同約定海域使用權(quán)價(jià)格的情形,則原出讓合同中高出部分應(yīng)當(dāng)不予返還。

5 海域使用權(quán)分層設(shè)立的權(quán)屬登記

海域使用權(quán)登記是海域使用權(quán)設(shè)立、變動(dòng)以及消滅的成立要件[30]。當(dāng)下,在我國(guó)海域空間立體化開發(fā)使用進(jìn)程中,海域立體分層使用權(quán)權(quán)屬登記存在問(wèn)題比較突出。首先,海籍管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)海域開發(fā)需要?，F(xiàn)行以二維平面關(guān)系為依據(jù)劃定宗海四至邊界的海籍管理模式,體現(xiàn)了海域開發(fā)使用的“平面化”管理思維。但在海域立體化開發(fā)使用中,海域立體分層使用權(quán)既要登記空間范圍四至界址,還要登記使用空間起止深度,二維海籍管理技術(shù)已無(wú)法滿足海域立體化開發(fā)使用的現(xiàn)實(shí)需求。其次,海域上下構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施登記困難。沿海地方海域立體化利用實(shí)踐中,由于一些海域上下構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施難以登記,不僅使得其產(chǎn)權(quán)范圍難確定,產(chǎn)權(quán)歸屬不明確,還會(huì)造成不必要的權(quán)屬爭(zhēng)執(zhí),更讓其無(wú)法正常出讓,制約了海域資產(chǎn)屬性的充分發(fā)揮與深度利用。最后,登記事項(xiàng)缺失?！捌矫婊钡墓芾硭季S使得其在權(quán)屬登記中無(wú)法完整地體現(xiàn)海域立體化利用中三維海域開發(fā)情形,諸多海域上下構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施在海籍圖中沒有呈現(xiàn),對(duì)海域空間立體使用權(quán)開發(fā)產(chǎn)生相應(yīng)的影響。

當(dāng)前,沿海各地在探索海域立體分層確權(quán)登記過(guò)程中做法各異,亟待統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一登記制度。因此,基于現(xiàn)行權(quán)屬登記范式,引入三維海籍管理技術(shù),改革創(chuàng)新海域空間分層使用權(quán)登記模式,給海域立體分層開發(fā)提供相應(yīng)保障就顯得尤為必要。建議:①在登記客體層面,要把分層空間與產(chǎn)權(quán)空間之間的關(guān)系徹底理順。特別是在地方海域空間立體分層確權(quán)改革實(shí)踐中,產(chǎn)權(quán)空間一般取決于分層空間的設(shè)定,產(chǎn)權(quán)邊際和物理邊際彼此交叉重疊,致使產(chǎn)權(quán)界定存在較大難度。②在探測(cè)技術(shù)層面,要把技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為海域立體探測(cè)管理基礎(chǔ)引起重視,加以研制。基于海域立體分層使用的不可逆與不可視現(xiàn)實(shí),考慮海域潮汐變化造成水體、海床、底土等資源界址不確定性,探索三維空間坐標(biāo),從傳統(tǒng)的端點(diǎn)探測(cè)轉(zhuǎn)向進(jìn)路探測(cè),在三維空間開發(fā)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)同步探測(cè)。③在登記制度層面,找到產(chǎn)權(quán)空間不確定性與立體分層使用成本之間的均衡點(diǎn)。如果在已設(shè)定使用權(quán)的空間海域開展立體分層確權(quán)審批,原使用權(quán)人應(yīng)持海域立體分層確權(quán)審批文件或出讓變更合同、協(xié)調(diào)協(xié)議等相關(guān)材料,到屬地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)變更登記海域使用權(quán);如果是新申請(qǐng)用海單位則應(yīng)持海域使用論證、海域立體分層確權(quán)審批文件或出讓合同等相關(guān)材料,到屬地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行首次海域使用權(quán)確權(quán)登記。④在登記方法層面,編制海域立體分層設(shè)權(quán)宗海界址圖,平面化展示立體分層設(shè)權(quán)海域空間,明確不同層次海域的功能用途;在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)增加海域使用權(quán)分層登記業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)板塊,添加宗海不同層間切換以及水面、水體、海床和底土信息編輯功能,探索三維登記模式,創(chuàng)新電子發(fā)證方式。⑤在登記內(nèi)容層面,應(yīng)當(dāng)在宗海圖中標(biāo)注立體分層空間坐標(biāo)宗海界址,增加海域立體分層空間相鄰關(guān)系記載,按照審批文件標(biāo)注實(shí)際用海水面、水體、海床或底土等海域立體分層空間信息和確權(quán)示意圖。

6 已設(shè)定海域使用權(quán)與新分層設(shè)立使用權(quán)協(xié)同

海域使用權(quán)的分層設(shè)立,表明同一宗海域空間立體范圍內(nèi)的水面、水體、海床和底土用海使用權(quán)能夠分別出讓給不同的用海主體,相應(yīng)地增加了相鄰海域使用權(quán)相互間的影響。海域空間資源立體分布具有自然分層性和層疊交叉性的特征,同一區(qū)塊的海域空間兼有多種用途勢(shì)必引發(fā)同一區(qū)塊海域空間資源開發(fā)的沖突性[20]。協(xié)調(diào)不同深度層用海活動(dòng)之間的沖突是海域立體分層利用的重點(diǎn),也是影響未來(lái)立體用海推廣的重要因素[1]。雖然《海域法》把海域空間分為4個(gè)立體層次,但未對(duì)如何開發(fā)以及相鄰關(guān)系如何處理做出明確規(guī)定。海域作為自然資源,可以參照《民法典》第三百四十六條關(guān)于設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)的規(guī)定,在對(duì)海域使用權(quán)進(jìn)行分層設(shè)立過(guò)程中,要優(yōu)先保護(hù)已設(shè)定海域使用權(quán)的權(quán)益。但總體上看,仍然顯得缺乏法律基礎(chǔ),實(shí)操性不足。

海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)是國(guó)家鼓勵(lì)探索的一種用海新模式,海域空間的立體化開發(fā)利用已成必然趨勢(shì),如何協(xié)調(diào)新設(shè)立空間海域使用權(quán)與已設(shè)定海域使用權(quán)間的權(quán)益關(guān)系成為海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)實(shí)踐中必須破解的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。建議:①科學(xué)研制海域立體空間規(guī)劃,系統(tǒng)設(shè)計(jì)各類海域使用權(quán)人權(quán)益。規(guī)劃研制過(guò)程中要充分彰顯規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)功能,在保證海域立體分層使用效應(yīng)得到充分發(fā)揮的同時(shí),還要兼顧好各類相關(guān)海域使用權(quán)人權(quán)益,確保其可操作性。②賦予已設(shè)定海域使用權(quán)人權(quán)益維護(hù)優(yōu)先權(quán)。權(quán)益爭(zhēng)執(zhí)產(chǎn)生是基于兩個(gè)以上權(quán)利主體的存在,因此,在對(duì)海域使用權(quán)分層出讓過(guò)程中,相同條件下首先要賦予已設(shè)定海域使用權(quán)人權(quán)益維護(hù)優(yōu)先權(quán),其實(shí)也就為權(quán)利主體分離安裝了一道防火墻,相應(yīng)的發(fā)生權(quán)益沖突的概率降低。③支持相鄰海域使用權(quán)人設(shè)立海域役權(quán)。海域立體分層使用權(quán)與海上構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施共用同一宗海域,引發(fā)的互相影響、互相限制情形極為繁雜,可參照《民法典》第十五章地役權(quán)的相關(guān)規(guī)定,借鑒當(dāng)前各地“地役權(quán)設(shè)立”的具體做法,結(jié)合沿海各地開展海域使用權(quán)立體分層確權(quán)的先行實(shí)踐,探索設(shè)立海域役權(quán),即:海域使用權(quán)立體分層確權(quán)過(guò)程中,相鄰海域使用權(quán)人相互之間在前期應(yīng)就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行充分協(xié)商并達(dá)成一致意見[31-32]?；诤Ｓ蛞蹤?quán)約定保障,相鄰海域使用權(quán)人為實(shí)現(xiàn)對(duì)自己擁有海域的開發(fā)利用之需,可無(wú)償或有償使用其他相鄰用海主體的海域空間,進(jìn)而避免因海域權(quán)屬產(chǎn)生糾紛。最后,根據(jù)“優(yōu)先保護(hù)已設(shè)定海域使用權(quán)人合法權(quán)益”的原則,化解相關(guān)權(quán)益爭(zhēng)執(zhí)。從以上3種方法切入,有利于避免新設(shè)立海域使用權(quán)與已設(shè)定海域使用權(quán)人的權(quán)益爭(zhēng)執(zhí)。然而,因海域立體開發(fā)中分層使用權(quán)的復(fù)雜性與不確定性,往往會(huì)使得此類權(quán)益糾紛無(wú)法避免。因此,為化解此類

權(quán)益糾紛,要支持鼓勵(lì)相關(guān)用海主體充分協(xié)商解決,無(wú)法達(dá)成一致意見的,可參照《民法典》第三百四十六條,新設(shè)立的海域使用權(quán),不得損害已設(shè)立的用益物權(quán),優(yōu)先維護(hù)海域使用權(quán)人合法權(quán)益。