趙勇，徐本鑫

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

檢察公益調(diào)查核實權(quán)，是檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件以保護國家及社會公共利益時，進行調(diào)查取證、核實情況的權(quán)力。檢察公益調(diào)查核實權(quán)的有效運作，不僅有利于檢察機關(guān)精準(zhǔn)制發(fā)糾正意見和檢察建議，而且是檢察機關(guān)充分履行法律監(jiān)督職能、彰顯公益保護價值的要求。波斯納在其著作《證據(jù)法的經(jīng)濟分析》中認(rèn)為，訴訟中的證據(jù)收集是一個既花費成本又創(chuàng)造收益的過程。[1]對應(yīng)至公益訴訟中，檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)同樣是一項既耗費成本又產(chǎn)生收益的活動。當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)未明確界定調(diào)查核實權(quán)的證明標(biāo)準(zhǔn)以及適用階段，未精準(zhǔn)厘定檢察機關(guān)的角色定位以及檢察公益調(diào)查核實權(quán)的運行目標(biāo)，導(dǎo)致檢察公益調(diào)查核實權(quán)行使過程中出現(xiàn)成本投入與效益產(chǎn)出不相匹配的問題。在成本收益理論指引下，分析檢察機關(guān)的角色定位、檢察公益調(diào)查核實權(quán)的適用階段、證明標(biāo)準(zhǔn)以及運行目標(biāo)，探索有效的成本控制機制以優(yōu)化檢察公益調(diào)查核實權(quán)制度。

一、檢察公益調(diào)查核實權(quán)運行的成本收益困境

成本收益理論是法經(jīng)濟學(xué)的重要分析工具。該理論主要是指，針對某項行為活動，通過比較分析其在不同完成方式下的成本與收益的匹配度來評估行為價值，并從中選擇最優(yōu)方案。作為法律活動的檢察公益調(diào)查核實權(quán)行使也不例外，其成本投入需實現(xiàn)收益最大化。然而，在檢察公益調(diào)查核實權(quán)運行實踐中，普遍存在重復(fù)調(diào)查核實、全面調(diào)查核實、過度調(diào)查核實和盲目調(diào)查核實等現(xiàn)象，呈現(xiàn)成本收益不匹配之勢。

(一)重復(fù)進行調(diào)查核實，不斷增加成本投入

在公益訴訟辦案實踐中，檢察機關(guān)在不同階段針對同一違法行為重復(fù)進行調(diào)查核實，或者檢察機關(guān)與其他公益保護主體針對同一違法行為分別進行調(diào)查核實。上述情況導(dǎo)致公益訴訟的調(diào)查核實成本不斷增加，但調(diào)查核實收益并未相應(yīng)增加。

一方面，檢察機關(guān)在不同階段圍繞同一案件的違法事實重復(fù)進行調(diào)查核實，獲取的信息趨近一致，導(dǎo)致調(diào)查核實成本重復(fù)投入，但未增加效益產(chǎn)出。例如在“某縣國土資源局被訴不依法履職案”[2]中，人民檢察院制作現(xiàn)場勘驗筆錄2份，無人機航拍3次，先后3次咨詢專家意見，對涉案公司傾倒廢棄渣土、壓占土地等違法情況進行調(diào)查核實。案件進入訴訟階段，人民檢察院仍通過多次現(xiàn)場勘驗、無人機航拍、咨詢專家意見等方式，調(diào)查核實企業(yè)違法情況。在提出檢察建議后，檢察機關(guān)需要調(diào)查核實行政機關(guān)依法履職情況，而非重復(fù)調(diào)查企業(yè)違法行為及整改情況。在訴訟階段，為證明行政機關(guān)已依法履職，該機關(guān)應(yīng)提交有關(guān)企業(yè)整改情況的證明材料，不應(yīng)由人民檢察院再次對企業(yè)整改情況進行調(diào)查。該重復(fù)調(diào)查核實行為有僭越行政權(quán)嫌疑，未能增加調(diào)查核實產(chǎn)出的法律監(jiān)督收益。

另一方面，檢察機關(guān)與其他行政主體針對同一違法事實分別進行調(diào)查核實，調(diào)查核實產(chǎn)出效益即所獲取的事實認(rèn)定結(jié)果相同。例如在“某市餐飲酒樓違法排污案”[3]中，檢察人員在訴前已通過多次走訪當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局、海洋漁業(yè)局加強磋商研判，會同區(qū)市場監(jiān)管局逐一實地摸排十三家餐飲酒樓排污情況，對酒樓違法排污問題進行調(diào)查核實。在向涉事生態(tài)環(huán)境局提出檢察建議后，生態(tài)環(huán)境局又對涉案區(qū)域內(nèi)餐飲酒樓的排污情況進行調(diào)查核實。在本案中，檢察機關(guān)與生態(tài)環(huán)境局對酒樓排污情況這一涉案事實重復(fù)進行調(diào)查核實，獲取到的案件信息并無不同。檢察機關(guān)對涉事酒樓的違法排污情況進行調(diào)查核實，不僅使得檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的時間、金錢與人力成本投入增加，而且有代行行政機關(guān)監(jiān)管職權(quán)的嫌疑。

(二)全面進行調(diào)查核實，不當(dāng)加大成本投入

在公益訴訟案件的不同階段，檢察機關(guān)調(diào)查核實的范圍和重點內(nèi)容有所不同。但在實踐中，檢察機關(guān)為履行公益訴訟職責(zé)、訴前應(yīng)對庭審情況，加大調(diào)查核實成本投入，甚至超越辦案階段，全面進行調(diào)查核實。這不僅不當(dāng)加大了調(diào)查核實權(quán)運行成本投入，而且還導(dǎo)致檢察機關(guān)與其他行政機關(guān)職權(quán)范圍沖突。[4]

例如在“某市違建碼頭整治案”[5]中，人民檢察院在辦理中央環(huán)保督察信訪交辦案件整改工作中發(fā)現(xiàn)線索，并通過深入現(xiàn)場拍照、無人機航拍、詢問當(dāng)事人及周邊群眾等方式對海洋與漁業(yè)局履職情況進行調(diào)查核實，向其發(fā)出檢察建議書，建議該局依法全面履行職責(zé)，對漁業(yè)公司的違法行為依法及時作出相應(yīng)的行政處罰，并監(jiān)督處罰決定執(zhí)行到位。針對該局是否作出行政處罰決定的問題，人民檢察院專門向該局上級機關(guān)發(fā)出調(diào)查函。在本案中，人民檢察院調(diào)查核實的目的本應(yīng)側(cè)重于涉案機關(guān)職責(zé)履行情況，并不涉及追究企業(yè)的違法責(zé)任。在向行政機關(guān)提出檢察建議時，檢察機關(guān)只需初步證明行政機關(guān)作為監(jiān)管部門未依法履行職責(zé)即可，至于涉案機關(guān)是否做出行政處罰，做出何種具體行政處罰決定，均屬行政機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事項。但在本案訴前階段中，檢察機關(guān)投入大量人力、時間成本，對案件情況全面進行調(diào)查核實，不僅不當(dāng)侵入海洋與漁業(yè)局的職權(quán)范圍，而且突破公益訴訟檢察調(diào)查核實的階段性邊界。

(三)過度進行調(diào)查核實，未能控制成本投入

公益訴訟立案后，檢察機關(guān)進行調(diào)查核實，只需初步證明被告損害或可能損害公共利益的事實情況，即可發(fā)出檢察建議或糾正意見，督促涉案行為主體依法改正違法行為。然而，在司法實踐中，檢察機關(guān)為獲取全面、充分的證據(jù)，不惜過度調(diào)查核實，在客觀上加大調(diào)查核實難度、增加調(diào)查核實成本，未能形成有效的成本控制機制。

在司法實踐中，檢察機關(guān)為追求公益訴訟案件辦案質(zhì)量，按照“案件事實清楚明確、有充分證據(jù)證明”的高標(biāo)準(zhǔn)證明要求，圍繞侵權(quán)主體、具體侵權(quán)行為、詳細(xì)損害后果及數(shù)額等事實，投入大量時間、物質(zhì)與人力成本進行深入調(diào)查核實。[6]例如，在“某區(qū)人民檢察院督促落實未成年人禁煙保護案”[7]中，檢察機關(guān)在訴前階段，對涉案區(qū)域多所學(xué)校附近的100余處煙草零售經(jīng)營場所進行走訪調(diào)查，以核實學(xué)校周圍存在經(jīng)營者向未成年人出售煙草制品和未設(shè)置不向未成年人出售煙草制品的明顯標(biāo)識等違法行為。在本案中，當(dāng)有一處違法經(jīng)營點得以核實，檢察機關(guān)就可以、也應(yīng)當(dāng)制發(fā)檢察建議，督促具有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)依法履職，但檢察機關(guān)投入近百倍的調(diào)查核實成本調(diào)查100余處零售經(jīng)營點才得出調(diào)查結(jié)論。僅調(diào)查核實一處或幾處違法經(jīng)營點，檢察機關(guān)就應(yīng)當(dāng)發(fā)出檢察建議以進行法律監(jiān)督。訴前程序的調(diào)查核實權(quán)運行僅僅是為了證明存在或可能存在違法行為，證明標(biāo)準(zhǔn)僅達(dá)到“有初步證據(jù)證明公益可能受侵害”即可。檢察機關(guān)不分辦案階段地過度調(diào)查核實，不利于形成有效的調(diào)查核實成本控制機制。

(四)盲目進行調(diào)查核實，浪費大量成本投入

由于公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的行使缺乏細(xì)致、明確的法律依據(jù)，檢察機關(guān)在選擇調(diào)查核實手段等方面也存在明顯的主觀性、盲目性。實踐中，為了充分證明存在違法行為，檢察機關(guān)不惜盲目選擇咨詢專家、委托鑒定等方式，浪費大量成本投入。

例如在“某市人民檢察院督促整治違法建設(shè)安全隱患案”[8]中，該市檢察院立案后，成立公益訴訟辦案組，會同街道辦開展逐一入戶調(diào)查工作，核實違法建設(shè)的業(yè)主信息、建設(shè)時間、面積、建材、用途等資料，并對各違法建設(shè)中存在的消防、電氣、防雷等安全隱患進行現(xiàn)場勘查，同步收集固定證據(jù)。在此情況下，檢察機關(guān)還委托某注冊安全工程師事務(wù)所對涉案違法建筑出具安全隱患檢查報告，認(rèn)定存在易燃泡沫夾芯板建材、電器設(shè)備裸露、過道堆放雜物等52處安全隱患。在本案中，檢察機關(guān)辦案人員已經(jīng)對街道設(shè)施情況進行調(diào)查核實，認(rèn)定相關(guān)行政機關(guān)確實存在履職不到位導(dǎo)致存在公共安全隱患情形，此時檢察機關(guān)所掌握的證據(jù)材料足以提出糾正意見或檢察建議。一方面，電器設(shè)備裸露、過道堆放雜物等相關(guān)安全隱患憑人眼即可判定，無需專業(yè)事務(wù)所進行鑒定；另一方面，具體公共安全隱患情況屬于行政機關(guān)調(diào)查范疇，檢察機關(guān)無需委托事務(wù)所出具檢查報告以干涉行政權(quán)行使。檢察機關(guān)盲目采取委托調(diào)查措施，無疑浪費了調(diào)查核實成本。

二、成本收益困境的制度成因分析

在檢察機關(guān)調(diào)查核實案件事實的過程中，成本投入不斷增加甚至被浪費，但調(diào)查核實收益并未隨著成本投入增加而增加。導(dǎo)致檢察機關(guān)調(diào)查核實成本投入與效益產(chǎn)出不匹配的制度原因主要有以下幾個方面。

(一)調(diào)查核實主體超越法定職權(quán)要求

人民檢察院在公益訴訟中行使調(diào)查核實權(quán)時角色定位不清晰。調(diào)查核實權(quán)是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)的手段性權(quán)力，但在法律中規(guī)定并不明晰。學(xué)界對人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)能否提起公益訴訟以及如何提起公益訴訟一直爭議不斷。[9]人民檢察院超越法律監(jiān)督者的角色定位，以訴訟參與人角色提起訴訟，試圖以此來平息爭議。事實上，這種超越傳統(tǒng)的身份創(chuàng)制反使?fàn)幾h更甚。

人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，履行法律監(jiān)督職責(zé)。法律監(jiān)督的重點是法律是否得到嚴(yán)格遵守。對于涉事企業(yè)單位或自然人違法行為和不作為導(dǎo)致公益受損害的具體事實，檢察機關(guān)對此進行詳盡地調(diào)查核實，從一定程度上來說混淆了檢察機關(guān)與行政機關(guān)的角色，讓檢察機關(guān)承擔(dān)了一定的行政調(diào)查職責(zé)。行政機關(guān)是社會公共事務(wù)管理者，有職責(zé)去查處、制止行政相對人違法行為。如果行政機關(guān)接到舉報，稱某企業(yè)或自然人的違法行為已經(jīng)破壞環(huán)境，那么它必須責(zé)無旁貸地進行調(diào)查。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機關(guān)超越法定職權(quán)要求，全面調(diào)查核實，包含對違法主體損害公益程度的確認(rèn)，無疑會加大調(diào)查核實成本。

(二)調(diào)查核實權(quán)行使忽視辦案階段差異

檢察機關(guān)在公益訴訟不同階段的調(diào)查重點有所不同：訴前階段行使調(diào)查核實權(quán)對涉案行為進行規(guī)范度的審查以及判斷是否存在法律爭議；訴訟階段行使調(diào)查取證權(quán)解決法律秩序修復(fù)過程中存在的法律爭議；訴訟階段結(jié)束后行使訴訟監(jiān)督權(quán)以查明訴訟活動過程中是否存在違法行為。

檢察機關(guān)將調(diào)查核實權(quán)混用于公益訴訟的多個階段，造成權(quán)力運行成本過高。檢察機關(guān)在辦案實踐中未理清檢察公益調(diào)查核實權(quán)適用階段：一方面，在立案之前檢察機關(guān)開始積極行使調(diào)查核實權(quán)，與立案前初查行為混淆；另一方面，在訴前階段結(jié)束后，檢察機關(guān)并未使調(diào)查核實行為停止于訴前階段，仍在訴訟階段積極行使調(diào)查核實權(quán)。2018年“兩高”《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題解釋》僅在第14條、第22條中涉及調(diào)查核實權(quán)行使內(nèi)容，但未具體規(guī)定其適用階段?！稒z察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》，在“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件的一般程序”的“調(diào)查”部分中，明確規(guī)定在訴前階段提出檢察建議之前，人民檢察院依法履行調(diào)查職責(zé)。但是對于檢察機關(guān)能否在非訴前程序行使調(diào)查核實權(quán)的問題，《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》未進行明確規(guī)定。法律法規(guī)的不明確導(dǎo)致實踐中檢察公益調(diào)查核實權(quán)適用突破程序限制，轉(zhuǎn)而在各個階段調(diào)查同一涉案事實材料，于無形之中增加檢察機關(guān)的工作壓力與物質(zhì)成本。

(三)調(diào)查核實程度忽視證明標(biāo)準(zhǔn)要求

依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，在訴前階段檢察機關(guān)只需初步證明涉案主體可能或已經(jīng)損害社會公益，達(dá)到“違法行為可能致社會公益受損”的程度后能夠提出糾正意見或檢察建議，即檢察機關(guān)調(diào)查核實的證明標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到“損害事實已基本查清”的程度。然而在司法實踐中，檢察機關(guān)未按照《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定，忽略公益訴訟各階段調(diào)查核實程度的差異性，一律按照“有足夠證據(jù)充分證明損害事實”的標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)查核實，以證明行政機關(guān)違法履職、企業(yè)單位及自然人主體行為損害公益等事實。檢察人員在訴前階段充分、全面地獲取涉案材料，并努力查清案件的全部事實，此時檢察機關(guān)調(diào)查核實證明標(biāo)準(zhǔn)趨近于法院在訴訟階段對案件事實的證明要求，這一標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)?shù)卦黾訖z察機關(guān)工作負(fù)擔(dān)，造成檢察機關(guān)成本投入進一步增加。

人民檢察院參與公益訴訟案件，本身就伴隨著國家財政以及單位部門公共資源的消耗。若檢察機關(guān)忽視證明標(biāo)準(zhǔn)要求，在追求勝訴等動力驅(qū)使下，檢察機關(guān)將會不計成本地進行調(diào)查核實工作。檢察機關(guān)基于行使自身職權(quán)、提前應(yīng)對庭審中可能出現(xiàn)的狀況以及確定公益受損事實存在，在行使調(diào)查核實權(quán)時采取高證明標(biāo)準(zhǔn)；為保持公益訴訟高質(zhì)量辦案水平，需要通過借助外界專業(yè)鑒定機構(gòu)、專家以及利用無人機進行航拍等手段，來詳細(xì)鑒定公共利益受損害事實以及具體狀態(tài)，這會增加檢察機關(guān)調(diào)查核實成本投入，致使調(diào)查核實成本花費高昂。

(四)調(diào)查核實目標(biāo)傾向追求勝訴結(jié)果

檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)運行目標(biāo)偏移，以追求勝訴為目標(biāo)，會出現(xiàn)運用辦理刑事案件思維參與公益訴訟、超出職責(zé)權(quán)限范圍進行調(diào)查核實等情況。[10]例如，部分檢察人員過分看重調(diào)查核實權(quán)的“權(quán)力”屬性，有意將調(diào)查核實權(quán)剛性化，導(dǎo)致調(diào)查核實權(quán)運行目標(biāo)不是為提出檢察建議或糾正意見提供證據(jù)支持，而是偏向追求勝訴，進而在辦案中出現(xiàn)權(quán)力越界情形，輕視了調(diào)查核實權(quán)維護公共利益的功能。[11]

檢察公益調(diào)查核實權(quán)運行目標(biāo)偏向于追求勝訴，過度調(diào)查案件客觀事實。檢察機關(guān)在調(diào)查核實過程中盲目采用花費高昂的措施，未科學(xué)行使調(diào)查核實權(quán)。在當(dāng)前，人民檢察院將“結(jié)案率”“勝訴率”等指標(biāo)作為評估檢察工作質(zhì)量好壞與否的參考依據(jù)，未能將為提出檢察建議或糾正意見提供證據(jù)支持作為調(diào)查核實權(quán)的運行目標(biāo)，而是將各種指標(biāo)作為調(diào)查核實行為的指導(dǎo)，片面追求勝訴結(jié)果。檢察機關(guān)在司法實踐活動中出現(xiàn)的“自我加壓”現(xiàn)象，恰恰表現(xiàn)出檢察機關(guān)追求勝訴判決的主觀傾向。為達(dá)到上級規(guī)定的工作指標(biāo)，人民檢察院有意篩選可能勝訴的案件，集中全院之力進行調(diào)查，客觀反映出檢察機關(guān)片面追求勝訴的傾向。[12]

三、檢察公益調(diào)查核實權(quán)的制度優(yōu)化

根據(jù)成本收益理論，實現(xiàn)效益最大化是對法律行為的一項具體要求。換言之，所有法律行為都應(yīng)致力于實現(xiàn)資源充分調(diào)配和高效率利用。因此，降低檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)成本投入、增加效益產(chǎn)出是檢察公益調(diào)查核實權(quán)制度優(yōu)化的重要方向。

(一)立足法律監(jiān)督機關(guān)的角色定位

在運行調(diào)查核實權(quán)過程中，人民檢察院應(yīng)明確自身的法律監(jiān)督者角色。調(diào)查核實權(quán)是新時代法律監(jiān)督內(nèi)涵發(fā)展的必然邏輯和職權(quán)需要，它是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式，能夠強化人民檢察院法律監(jiān)督職能。對于違法行為及公益受損事實進行調(diào)查核實，即意味著檢察機關(guān)利用法律監(jiān)督權(quán)去調(diào)查核實涉事主體的行為合法性，以此避免公共利益受到損失。[13]檢察機關(guān)嚴(yán)格履行法律監(jiān)督職能，不干涉行政機關(guān)的職權(quán)行使，有利于避免成本投入到法律監(jiān)督職責(zé)以外的行政調(diào)查事項，減少成本浪費。

當(dāng)前，檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督者角色不明確，解決這一問題的關(guān)鍵是，在法律規(guī)范層面明確檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)屬于履行法律監(jiān)督職責(zé)范疇，亦即檢察機關(guān)在公益訴訟中扮演法律監(jiān)督者角色。有學(xué)者認(rèn)為，檢察公益訴訟制度沒有完整的法律監(jiān)督基礎(chǔ)的原因在于一般監(jiān)督權(quán)的缺位，復(fù)設(shè)一般監(jiān)督權(quán)不僅可以補足檢察公益訴訟制度的法律監(jiān)督基礎(chǔ)，還可以促進檢察機關(guān)各項職權(quán)在制度邏輯上的耦合性。[14]但現(xiàn)階段復(fù)設(shè)一般監(jiān)督權(quán)難以與我國法律發(fā)展進程相匹配。比較恰當(dāng)?shù)拇胧┦菍ⅰ度嗣駲z察院組織法》第二十條第四款修改為：“依據(jù)法律規(guī)定提起公益訴訟，進行法律監(jiān)督。”這樣能夠明確檢察機關(guān)在公益訴訟活動中的法律監(jiān)督者角色。檢察機關(guān)圍繞法律監(jiān)督者的角色定位，在自身職責(zé)范圍內(nèi)對涉事主體的違法行為進行調(diào)查核實，不與其他機關(guān)的職權(quán)范圍相混同，讓成本集中投入到有關(guān)法律監(jiān)督的事項范圍內(nèi)，更好地降低調(diào)查核實權(quán)成本。

(二)區(qū)分調(diào)查核實權(quán)運行的適用階段

檢察機關(guān)在辦案實踐中需理清訴前階段調(diào)查核實權(quán)行使行為與立案階段初查行為、訴中階段調(diào)查取證行為、訴后階段訴訟監(jiān)督行為之間的不同，改變過去不分程序和階段、全面調(diào)查核實案件事實的態(tài)度及方式。區(qū)分調(diào)查核實權(quán)與其他行為的不同，主要是以各行為的證明目的為標(biāo)準(zhǔn)：立案階段初查行為為了證明公益訴訟案件線索是否具有真實性、可查性；訴前階段調(diào)查核實為了證明國家利益或社會公共利益是否受到侵害，以及是否存在違法行為；訴中階段調(diào)查取證為的是證明被訴行為是否違法；訴后階段訴訟監(jiān)督則是為了證明訴訟活動過程中是否存在違法行為。

通過法律規(guī)范形式，嚴(yán)格限定調(diào)查核實權(quán)在訴前階段運行。一是修改完善相關(guān)規(guī)范性文件，例如將《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第71條、第86條均進行修改，第71條修改后為“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，在訴前階段圍繞以下事項進行調(diào)查……”，第86條修改后為“人民檢察院應(yīng)當(dāng)在訴前階段調(diào)查以下事項……”，明確規(guī)定調(diào)查核實權(quán)適用階段為訴前階段。二是以專門制定“公益訴訟法”的方式進行明確限定。目前我國公益訴訟制度僅分散地規(guī)定在行政訴訟法、民事訴訟法等法律，調(diào)查核實權(quán)運行缺乏細(xì)致規(guī)定，立法機關(guān)可出臺專門的“公益訴訟法”，設(shè)專章規(guī)定有關(guān)檢察公益調(diào)查核實權(quán)的運行制度，明確其適用階段僅為訴前階段，嚴(yán)格控制調(diào)查核實權(quán)成本投入。[15]

(三)遵守不同辦案階段的證明標(biāo)準(zhǔn)

一方面，檢察機關(guān)在訴前階段進行調(diào)查核實，需要達(dá)到“能夠初步證明公益有受損害的危險”的證明標(biāo)準(zhǔn)?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》已規(guī)定檢察機關(guān)掌握的線索材料能夠表明“違法行為可能致社會公益受損”時，檢察機關(guān)可以提出糾正意見或檢察建議。因此，檢察機關(guān)在訴前調(diào)查核實階段中證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)置為“能夠初步證明公益有受損害的危險”，即所獲取的線索材料能夠初步證明公共利益受損害事實可能發(fā)生時，人民檢察院需注意調(diào)查核實進度，及時控制成本投入。此時，檢察機關(guān)無須繼續(xù)調(diào)查以最大限度減少檢察機關(guān)成本投入，從而實現(xiàn)以較少調(diào)查核實成本投入產(chǎn)出更多效益的目標(biāo)，促進調(diào)查核實權(quán)良性運行。[16]

另一方面，檢察機關(guān)在公益訴訟不同階段的調(diào)查行為存在不同的證明標(biāo)準(zhǔn)要求。[17]具體表現(xiàn)在：立案初查主要是檢察機關(guān)在立案階段，對已獲取的事實材料進行初步調(diào)查，判斷所掌握的事實材料能否啟動立案程序。其目標(biāo)是實現(xiàn)案件程序分流，無需保證人民法院對待證線索材料確信無疑，在立案階段應(yīng)當(dāng)適用可能存在損害的似然為真證明標(biāo)準(zhǔn)；訴前調(diào)查核實主要是檢察機關(guān)在訴前階段對案件初步事實進行調(diào)查核實，從而提出檢察建議或糾正意見，以及時督促涉事主體啟動自我追責(zé)、救濟受損的公共利益。與立案初查相比，訴前調(diào)查核實需適用較高證明標(biāo)準(zhǔn)。從成本收益理論來看，為避免檢察機關(guān)成本投入負(fù)擔(dān)過重，訴前調(diào)查核實宜采用初步證明存在或可能存在公益受損的證明標(biāo)準(zhǔn)；訴中調(diào)查取證、訴后訴訟監(jiān)督主要是檢察機關(guān)說服人民法院、監(jiān)督司法公正的重要依據(jù)，是維持人民檢察院與人民法院“功能秩序”的重要保障。訴中調(diào)查取證、訴后訴訟監(jiān)督應(yīng)適用更高的高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)。

(四)明確調(diào)查核實權(quán)的運行目標(biāo)

人民檢察院應(yīng)明確調(diào)查核實權(quán)運行目標(biāo)是為提出糾正意見或檢察建議提供證據(jù)支持，保障行為主體及時改正違法行為以維護社會公益。由《人民檢察院組織法》及《民事訴訟法》在法律層面上設(shè)定限制，調(diào)查核實權(quán)運行目標(biāo)嚴(yán)格圍繞為提出糾正意見或檢察建議提供證據(jù)支持?？梢哉f，任何一項權(quán)力的行使都有須實現(xiàn)的目標(biāo)。檢察公益調(diào)查核實權(quán)的運行目標(biāo)是調(diào)查公共利益受損害事實，核實相關(guān)證據(jù)，最終決定是否向涉事行政機關(guān)、企業(yè)單位或個人提出糾正意見或者檢察建議。

調(diào)查核實權(quán)運行并非監(jiān)督者與被監(jiān)督者“你輸我贏、你高我低”的博弈，也不是監(jiān)督者面對被監(jiān)督者時的“高人一等”，而是雙方共同直面被監(jiān)督者違法行為以及公共利益受損事實，一道尋找糾違路徑和解決方案，最大限度地消除隱患、化解風(fēng)險，這對于及時保護公共利益而言是有利的。作為法律監(jiān)督權(quán)的派生性權(quán)力，調(diào)查核實權(quán)運行目標(biāo)服務(wù)于為提出糾正意見或者檢察建議提供證據(jù)支持，必須始終圍繞這個目標(biāo)展開，不能有所偏離，避免盲目運行。檢察公益調(diào)查核實權(quán)運行目標(biāo)不在于獲取勝訴結(jié)果，避免采取花費高昂的調(diào)查核實手段、盲目調(diào)查核實涉案線索材料或代替審判機關(guān)進行事實判定。調(diào)查核實權(quán)以為提出檢察建議或糾正意見提供證據(jù)支持為運行目標(biāo)，這一目標(biāo)可以為成本投入提供明確的指引，更好地降低檢察公益調(diào)查核實權(quán)成本，減少調(diào)查核實成本上的浪費。[18]