王朗 蘇州科技大學

引言

高校全面預算績效管理是教育部教財〔2019〕6號《關于全面實施預算績效管理的意見》中提出來的。它指出高校必須結合自身特點，聚焦工作中心與重點，根據學校發(fā)展規(guī)劃，逐步優(yōu)化“預算”和“績效”管理模式，不斷優(yōu)化教育資源配置，提高高校預算管理水平，并推進績效評價。與之前的預算績效管理相比較，它突出強調了高校預算績效管理的原則是“全方位、全覆蓋、全過程”。堅持整體規(guī)劃，全面實施，全面覆蓋所有財政與非財政資金，預算績效管理貫穿預算編制、執(zhí)行與監(jiān)督全過程，實現預算績效管理事前、事中、事后的閉環(huán)，預算與績效管理一體化。

落實高校全面預算績效管理是新冠肺炎疫情常態(tài)化背景下提高教育資源使用效率的必然需要。2020年，受新冠肺炎疫情影響，高校整體財政撥款越來越緊缺，高校創(chuàng)收也大幅下滑，此時，積極響應國家政策，把錢真正用在“刀口上”，全面落實與實施全面預算績效管理顯得尤為重要。高校在科研技術、教育，以及社會公共服務等各方面都發(fā)揮著領頭羊作用，因此，高校在此次績效管理改革中應起積極帶頭作用，不斷深化財稅體制改革，優(yōu)化教育資源配置，全面開展預算績效管理工作，提升學校治理能力與治理水平，不斷創(chuàng)新，讓“高?！弊兊酶鼮椤案咝А薄?/p>

一、S高校實施全面預算績效管理現狀分析

（一）已初步具有全面預算績效管理意識，但認識存在偏差

自2019年教育部發(fā)文以來，S高校在積極響應國家政策的同時，在現有的預算績效管理的基礎上不斷探索。S高校本著“大數據多跑路，師生少跑路”的原則，積極引入全面預算績效管理系統(tǒng)，引入工作從2021年6月份已經著手準備，于2021年12月已經開始了試點工作，并組織會議進行了可行性分析與探討，已經取得了初步成果。

就目前而言，S高校在S市關于全面預算績效管理系統(tǒng)的引入工作已經走在了前列，但全校人員的全面預算績效管理意識并沒有與時俱進。首先，高校決策層人員具有財務背景的非常稀有，并未對全面預算績效管理給予高度重視，受傳統(tǒng)財務觀念的影響，認為預算編制和績效管理都是財務人員的事情，并未上升到整個學校層面。全面預算績效管理相關的制度文件尚未制定，績效激勵機制，以及績效結果應用缺乏政策性支撐。其次，高校絕大部分財務人員都集中分布在財務核算崗位上，就連預算崗位的財務人員都寥寥無幾，并沒有多余的人能夠抽調到全面預算績效管理隊伍上，甚至能參與的人都少之甚少，僅僅停留在預算部門的人員先熟悉系統(tǒng)如何操作層面上，然后按照操作指南下發(fā)到學院，到了學院層面就成了按照操作指南多填了一張表，具體這張表有什么作用，知之甚少。這樣導致的結果就是，全面預算績效管理流于形式，系統(tǒng)的引入并不能發(fā)揮它真正的價值。

（二）全面預算績效管理目標不明確

高校全面預算績效管理的目標不僅僅是經濟效益，它更大比重承擔的是人才培養(yǎng)、科學研究與社會公共服務方面的責任。因此，高校全面預算管理的目標相對來說很難量化，綜合考慮的因素會更多，這也導致管理目標的設定難度很大。高校資金收入來源多樣化，它主要包含財政撥款、學費、科研收入、培訓收入等等，而且高校職能相對來說更為多元化，各學院、各部門績效考核的目標偏重不一樣，收入多樣化、職能多元化必然導致預算績效評價更為復雜。就S高校目前績效管理目標來看，在預算編制的時候，績效目標是缺失的。從項目申報情況來看，存在績效目標不明確，各學院、各部門在目標填報上更多的立足于自身實際情況，沒有將績效目標與學校的發(fā)展總目標真正相融合。從人員參與度情況來看，S高校目前就財務部門設置預算績效管理崗，其他部門甚少參與，預算績效管理目標的設立簡單粗略，缺乏全面、精準、專業(yè)的設計。

（三）評價指標不健全、評價方式不科學

高校全面預算績效管理尚處于起步階段，預算績效評價指標缺乏行業(yè)權威的標準，各高校在構建指標體系時缺乏統(tǒng)一的制定依據，評價結果的客觀性得不到保證。高校之間各自實際情況、屬性等方面存在差異，高校內部各學科、各職能部門側重點也不同，這就導致高校之間橫向缺乏可比性、內部缺乏可比較性。目前，高校評價方式基本以自評為主，這種方式難以保證客觀性，甚至會出現“自我美化”，難以反映真實情況，自評過程也就變得形式主義，不具有參考價值。S高校目前績效評價基本是立足于項目績效評價，項目完成的好與壞，基本以自評為主，評價指標也未考慮成本與效益原則，僅僅以項目與預算完成度作為績效考核指標，預算績效評價質量不高。

（四）全面預算績效管理信息化建設與融合度不高

全面預算績效“全方位、全過程、全覆蓋”管理需要大數據支持，但目前S高校信息化建設相對來說還是比較滯后的。一方面，各職能部門系統(tǒng)并未實現數據共通共享，人事系統(tǒng)、財務核算系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、科研系統(tǒng)、預算績效管理系統(tǒng)等之間未聯(lián)通，系統(tǒng)碎片化現象嚴重，這不僅加大了高校工作人員工作量，而且數據對接時很容易出現差錯，數據及時性與準確性得不到保證，難以為精準化、高效化的預算績效管理提供技術支持。另一方面，S高校計算機與財務雙向人才稀缺，財務人員對計算機技術的掌握僅限于軟件操作層面，而信息系統(tǒng)管理員對財務專業(yè)知識了解甚少，對系統(tǒng)的掌握也僅限于操作與維護，無法實現系統(tǒng)管理與開發(fā)，無法為系統(tǒng)對接提供技術支撐。

（五）全面預算績效評價結果應用不到位

高校全面預算績效管理的目的一方面是為了考核經費使用效益，另一方面是為了指導下一年度預算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督，形成閉環(huán)管理過程。但目前S高?？冃гu價結果的應用僅與當年個人績效以及部門績效掛鉤，與下年度新項目申報與預算資金下達不掛鉤，缺乏相應的獎懲機制，未起到追蹤問效的作用，使預算績效管理缺失了追溯與激勵功能，預算績效考核結果應用不到位。

二、S高校全面預算績效管理完善對策

（一）強化全面預算績效管理意識，優(yōu)化隊伍建設

高校應該自上而下逐級強化對全面預算績效管理的學習和認識，并組建全面預算績效管理小組。根據S高校目前人員分布狀況，應該由總會計師牽頭擔任總負責人，然后集合各主要相關部門，例如財務處、發(fā)展規(guī)劃與審計處、紀檢委等作為執(zhí)行部門，再在各二級學院和職能部門挑選人員成立專業(yè)的全面預算管理隊伍。其中財務處主要負責預算編制與下達、預算執(zhí)行進度監(jiān)督以及預算績效報告評價等等。各二級學院和職能部門挑選全面預算績效管理信息填報員，負責學院與部門基礎數據填報以及各二級單位全面預算績效管理相關問題答疑解惑。發(fā)展規(guī)劃與審計處、紀檢委負責全面預算績效管理全過程的監(jiān)督。預算績效管理小組定期組織全校人員進行全面預算績效管理的培訓，提高全體人員對全面預算績效管理的認識與重視。

此外，全面預算績效管理小組應根據教育部與學校自身實際情況構建適合本校的預算績效管理制度。例如，全面預算績效管理小組的職能與分工；預算績效目標與指標設立標準與說明；預算績效評價模式與標準；預算績效結果應用與相對應的獎懲機制。通過建設專業(yè)的隊伍、設定專業(yè)的標準使全面預算績效管理工作“有章可循，有制可依”。

（二）明確全面預算績效管理目標，提高目標精確性

高校承擔著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務以及文化傳承與創(chuàng)新的重要角色，這也是高校構建全面預算績效管理系統(tǒng)的總目標，每個高校在這四個方面的側重也不同，從而形成自己的辦學特色，而且高校在不同發(fā)展階段的預算績效管理目標也不盡相同，例如S高校目前主攻點在申請博士點這個關口上，那么目前S高校全面預算績效管理目標的設定就得緊緊圍繞高校申博條件而展開，在高校學術隊伍建設和科研創(chuàng)收、特色學科建設等相關方面有所建樹。全面預算績效管理小組應緊緊圍繞這一條件在事前做好充分論證，在預算編制的時候緊扣這一目標下達預算，監(jiān)督績效目標的完成進度并隨時提醒，一旦目標偏離便會建立報警系統(tǒng)，完善績效目標跟蹤機制。全面預算績效管理目標設定過程中，要提高多方參與度，不僅應包含學校全面預算管理小組成員，還應包含外請相關領域專家、服務對象代表等，必要時還可聘請獨立第三方機構對目標設定進行更專業(yè)更精準的評估，以此提高目標設定的科學性、合理性、準確性。

（三）完善評價指標與方法，提升科學性

全面預算績效管理關鍵的一環(huán)在于績效評價，所以績效評價指標的設定與方法的選擇顯得尤其重要。首先，高校應結合既定的預算績效管理目標以及前期預算績效考核標準出臺一套具有權威性的全面預算績效考核指標體系試運行版，并開始運用于全面預算績效管理系統(tǒng)中。全面預算績效管理強調“全方位，全過程，全覆蓋”，所以評價指標應該從預算資金投入、使用監(jiān)管以及結果反饋與應用全方位設計，涵蓋預算編制事前、事中、事后全過程，覆蓋所有財政與非財政資金。對非財務考核指標的設計，應充分考慮可操作性，獲取困難的指標可做等效指標替代或者指標分解，定性與定量指標有機結合。其次，應根據績效目標偏重方向，根據重要性程度突出結果導向設定相對應的權重，應充分考慮各學院專業(yè)排名以及各職能部門的業(yè)務方向，合理確定適合不同部門、不同專業(yè)的指標權重，可以根據實際情況制定符合不同項目、不同部門的個性化指標。同時，根據績效目標與預算推進過程，動態(tài)完善與調整指標體系，使之不斷規(guī)范化、科學化、合理化。

在預算績效評價方法的選取上應摒棄單一的自評方式，以減少績效“自我美化”，還原本質。根據財預〔2020〕10號文《項目支出績效評價管理辦法》要求，高校應加強預算績效管理評價工作，績效評價分為單位自評、部門評價以及財政評價三種方式。S高校應按照文件相關要求，由全面預算績效管理小組牽頭負責，綜合制定評價方法，確保評價方法的客觀性、科學性。S高?？冃гu價方法可以分三層展開，首先經費使用單位開展項目自評，其次將自評結果上傳財務以及相關職能部門，部門根據預算下達以及執(zhí)行情況、績效目標完成情況以及投入與產出情況確定優(yōu)、良、中、差四個等級，最后還應橫向、縱向對比同行同等級高校，邀請具有獨立性的外請專家小組進行外部評價，以保證結果的客觀性。

（四）加強信息化建設，實現信息融合

首先，全面推進與完善全面預算績效管理系統(tǒng)的開發(fā)與應用，打通數據壁壘，實現信息整合。借助信息化手段，實現與財務管理系統(tǒng)、人事、合同、學生、內控管理系統(tǒng)等進行有效數據銜接，打通內生數據，減少重復工作量，探索大數據的應用以此節(jié)約管理成本、提高工作效率。其次，重視財務與信息技術管理雙向人才的培養(yǎng)，目前從S高校信息與財務人員的專業(yè)水平來看，信息人員不懂財務、財務人員不懂系統(tǒng)這個弊端嚴重阻礙了信息化推進。為此，引入或者培養(yǎng)雙向人才成為解決弊端的重要突破點。加強系統(tǒng)管理員財務知識培訓，培養(yǎng)其專業(yè)財務素養(yǎng)，加強年輕一輩財務人員系統(tǒng)知識培訓，使他們投入系統(tǒng)銜接、應用操作過程，方能利用專業(yè)的數據分析，依托大數據與新技術應用，全面構建以績效管理為導向的科學化、精細化的全面預算管理體系。

（五）健全考評機制，完善績效評價結果應用

全面預算績效評價結果的有效應用是全面預算績效管理工作的落腳點。針對S高校目前預算績效管理結果得不到全面充分應用的情況，建議從以下兩個方面進行改善。一是完善責任約束機制：強化項目立項管理，將事前績效評估與項目立項評審深度結合，分級設立項目績效管理職責權限，明確學校及科室、二級單位等績效管理人員主體責任，做到“花錢必問效，無效必問責”，績效不達標要層層追責。二是建立預算績效獎懲機制，績效評價結果不僅與部門和個人獎金、職稱晉升掛鉤，而且與下一年度預算資金下達息息相關，對預算績效考核比較優(yōu)良的部門和個人，在下一年度項目和資金分配上重點考慮并增加額度，對預算績效管理較差的部門與個人應給予懲罰，縮減資金額度，暫緩或者取消項目申報。通過問責與獎懲機制相結合，充分利用全面預算績效考核結果，提高資金使用效益。

結語

全面預算績效管理是目前教育部主推方向，是高校強化責任意識、提高資金效益配比、實現高校發(fā)展目標的重要舉措。S高校已經花費大量人力物力引入全面預算績效管理系統(tǒng)，建立一套可實施、可量化的全方位、全過程、全覆蓋的全面預算績效管理體系勢在必行。本文分析了S高校全面預算績效管理工作面臨的問題，根據目前管理現狀及發(fā)展規(guī)劃提出相對應的建議，以期推動高校全面預算績效管理工作更加高效開展，不斷優(yōu)化資源配置，提升高校管理水平，并為其他高校實施全面預算績效管理工作提供實踐指導作用。