李 侃
(中國(guó)人民大學(xué) 歷史學(xué)院,北京 100872)
海河工程局于1897年在天津洋商倡議下為疏浚海河航道而設(shè)立。起初由中方主導(dǎo),1900年八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)天津后,改組為外國(guó)人把持的機(jī)構(gòu)。歷經(jīng)多次政權(quán)更替,直到1949年才結(jié)束使命。海河工程局存在時(shí)間長(zhǎng)、工作影響大,加之原始檔案保存比較完整,近10年受到研究者的關(guān)注。王長(zhǎng)松、王艾分別考察了海河工程局對(duì)海河的治理如何影響天津港口空間與城市建設(shè)[1-2]。葉文靜認(rèn)為海河工程局對(duì)天津航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施的貢獻(xiàn)表明,近代中國(guó)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)不總是與民族主義有關(guān),而是內(nèi)嵌于中國(guó)的國(guó)際關(guān)系與全球化進(jìn)程之中[3]。龍登高、龔寧、伊巍等人則從機(jī)構(gòu)建制層面廓清了海河工程局的性質(zhì)、制度和運(yùn)營(yíng)模式。他們的研究顯示,海河工程局是一個(gè)中國(guó)政府授權(quán)的公益法人,其創(chuàng)新的公債融資模式保障了海河工程局的資金來(lái)源,其外國(guó)總工程師負(fù)責(zé)制保證了其核心工作的專(zhuān)業(yè)與高效,其董事會(huì)、咨詢(xún)委員會(huì)、參事會(huì)等治理模式及公開(kāi)透明的運(yùn)行機(jī)制確保了各方利益長(zhǎng)期的合作及其機(jī)構(gòu)存續(xù)[4-6]?,F(xiàn)有研究已經(jīng)觸及了海河工程局與地方、國(guó)家、國(guó)際社會(huì)的廣泛聯(lián)系,下一步研究的推進(jìn)離不開(kāi)對(duì)海河工程局角色和性質(zhì)更加立體全面的認(rèn)識(shí)。
海河工程局的角色和影響力絕不僅限于海河河道和港口的治理。海河干流貫穿天津全境,其上支流、溝渠密布,海河也與上游五大河及沿岸地區(qū)關(guān)系密切,因此海河工程局的工作牽涉甚廣、制約繁多。加之,海河工程局配置有國(guó)際化的水利專(zhuān)家隊(duì)伍,富有執(zhí)行水文調(diào)查、水利工程的經(jīng)驗(yàn),占有大量工程所需的設(shè)備和資金,因而是近代中國(guó)水利界的一支權(quán)威力量,不僅頻繁參與較大流域的水利工程的規(guī)劃實(shí)施,甚至在與水利不直接相關(guān)的領(lǐng)域也有其獨(dú)特的影響力。本文關(guān)注的三個(gè)事件都發(fā)生在海河工程局的非主營(yíng)業(yè)務(wù)中,這是現(xiàn)有研究較少涉及的領(lǐng)域,但正是在非主營(yíng)業(yè)務(wù)中,海河工程局與多方勢(shì)力、機(jī)構(gòu)或群體有更深的合作或沖突,有助于我們考察海河工程局的運(yùn)行實(shí)態(tài),在不同情況下扮演何種角色以及與國(guó)際社會(huì)、中國(guó)國(guó)家、地方社會(huì)如何互動(dòng)。
中國(guó)在一戰(zhàn)初期宣布中立,直到1917年參戰(zhàn)前始終受到中立條規(guī)的約束。1916年2月,德國(guó)、奧匈帝國(guó)向中國(guó)提出交涉,稱(chēng)海河工程局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“海河局”)將兩艘破冰船租賃給俄國(guó)用于在海參崴港口除冰,以便來(lái)自美國(guó)、日本的軍需品及鐵路物資順利入港。德、奧兩國(guó)認(rèn)定這是破壞中國(guó)局外中立的行為,要求迅速召回破冰船,并處理相關(guān)責(zé)任人。這一指控是否成立,與海河工程局的機(jī)構(gòu)性質(zhì)有直接關(guān)系,因此在各方之間的攻訐辯論中,這也成為一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。龍登高等認(rèn)為《辛丑條約》對(duì)海河工程局的規(guī)定是在“去除政府色彩”,作為獨(dú)立法人,海河工程局的“財(cái)產(chǎn)、設(shè)備、資源與人力,政府不得調(diào)撥”。但與此同時(shí),他們又指出“盡管外方在海河工程局的具體經(jīng)營(yíng)上處于主導(dǎo)地位,但其主權(quán)至少名義上是屬于中國(guó)的”[4]。可見(jiàn)關(guān)于海河工程局主權(quán)、產(chǎn)權(quán)的規(guī)定并不清晰,而通過(guò)圍繞租借破冰船展開(kāi)的爭(zhēng)議我們可以一探各方對(duì)海河工程局性質(zhì)的認(rèn)定以及海河工程局在國(guó)際爭(zhēng)端中扮演的角色(1)葉文靜在文章中曾簡(jiǎn)短提及此事,作為德國(guó)在一戰(zhàn)后調(diào)整在華戰(zhàn)略的開(kāi)端,但認(rèn)為一戰(zhàn)本身對(duì)海河工程局影響不大。見(jiàn)參考文獻(xiàn)[3] ,第133—134頁(yè)。。
1916年1月29日,海河工程局代表團(tuán)(Board of Reference)(2)同時(shí)期的外交部文書(shū)中作“代表團(tuán)”,后來(lái)華北水利委員會(huì)將之譯為“參事會(huì)”。本文采用“代表團(tuán)”的譯法,以便與所引史料保持一致。對(duì)代表團(tuán)(參事會(huì))的討論,見(jiàn)參考文獻(xiàn)[4]。通過(guò)了一項(xiàng)決議,將該局兩艘破冰船“清凌號(hào)”與“通凌號(hào)”租與開(kāi)灤礦務(wù)局經(jīng)理那森(Walter S.Nathan),租期不少于三個(gè)月,租價(jià)九萬(wàn)兩。代表團(tuán)是海河工程局咨詢(xún)性質(zhì)的機(jī)構(gòu),成立于1908年,目的是與航運(yùn)相關(guān)利益代表共同討論疏浚海河與大沽沙航道的相關(guān)事務(wù)。由于破冰船關(guān)乎天津港口冬季能否通航,與航運(yùn)業(yè)利益直接相關(guān),因此討論有關(guān)購(gòu)買(mǎi)和使用破冰船的提案是代表團(tuán)的重要工作內(nèi)容[7]。代表團(tuán)在討論中,特別強(qiáng)調(diào)了兩艘破冰船是海河工程局的私有財(cái)產(chǎn),是用海河工程局的收入購(gòu)買(mǎi)的,不是中國(guó)政府的財(cái)產(chǎn)。至于那森租用破冰船的用途,現(xiàn)存的會(huì)議記錄中并未涉及(3)Minutes of 6th Meeting of the Board of Reference:1916-01-29[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000049):112.。會(huì)后不久,兩艘破冰船便啟程并于2月下旬到達(dá)海參崴,開(kāi)始除冰作業(yè)。
最早提出此舉違反中國(guó)戰(zhàn)時(shí)中立原則的是德國(guó)駐津領(lǐng)事。在通過(guò)《京報(bào)》(Peking Gazette)得知兩艘破冰船正在前往海參崴后,他立即致函外交部特派直隸交涉公署,稱(chēng)“海河工程局乃中國(guó)政府會(huì)同各國(guó)在天津通商口岸所設(shè)之公共局所,并有中國(guó)委派之官員為局董”(4)開(kāi)灤局將海河局中凌東凌兩開(kāi)冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):3.,他據(jù)此主張“無(wú)論該局為萬(wàn)國(guó)公共之局所,抑為中國(guó)局所而為外國(guó)所監(jiān)督,如若中國(guó)政府允許該兩開(kāi)冰船歸某戰(zhàn)國(guó)利用,則應(yīng)視為破壞中立之舉”(5)開(kāi)灤局將海河局中凌東凌兩開(kāi)冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):6-7.。不久,奧公使也就此事照會(huì)外交部,提出“海河工程局其中之中國(guó)政府代表即海關(guān)監(jiān)督及稅務(wù)司,先為擔(dān)責(zé),惟終歸貴國(guó)政府應(yīng)負(fù)責(zé)任”(6)收奧館照會(huì):1916-02-19[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-092).。也就是說(shuō),德奧兩國(guó)外交人員認(rèn)為既然海河工程局內(nèi)有中國(guó)政府派駐的委員,中國(guó)政府就應(yīng)對(duì)該局的行為負(fù)責(zé),該局所屬船只為俄國(guó)服務(wù),理應(yīng)視作中國(guó)政府違反局外中立。
1914年頒布的《局外中立條規(guī)》規(guī)定:
第十五條 在中國(guó)領(lǐng)土領(lǐng)海內(nèi)中國(guó)人民均不得往各交戰(zhàn)國(guó)充當(dāng)兵役或充當(dāng)軍艦或附屬各艦之水手,并不得干預(yù)戰(zhàn)事。
第十六條 在中國(guó)領(lǐng)土領(lǐng)海內(nèi)人民不得為交戰(zhàn)國(guó)治理武裝,不得供給船只或材料及一切軍需品,如彈丸火藥硝磺兵器等類(lèi),以供其交戰(zhàn)及緝捕之用,并不得供給款項(xiàng)。
第二十條 凡中國(guó)船舶及船上人等對(duì)于各交戰(zhàn)國(guó)應(yīng)遵守其實(shí)力封鎖之各口岸條規(guī),不得運(yùn)送戰(zhàn)時(shí)禁制品或遞送軍務(wù)函件或代為運(yùn)輸物品及一切違犯戰(zhàn)時(shí)公法之舉動(dòng)。(7)局外中立條規(guī) [A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-009-01-006).
至于海河工程局這種特殊機(jī)構(gòu)是否屬于“中國(guó)領(lǐng)土領(lǐng)海內(nèi)人民”,下轄的船只是否屬于“中國(guó)船舶”,以及破冰船的破冰作業(yè)是否屬于違禁舉動(dòng),《局外中立條規(guī)》皆沒(méi)有明確說(shuō)明,這給了中國(guó)政府反駁德奧兩國(guó)指控的機(jī)會(huì)。接到抗議后,外交部調(diào)查認(rèn)為海河工程局租賃船只與他人“純系商事性質(zhì)”(8)開(kāi)灤局將海河局中凌東凌兩開(kāi)冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):15.,“天津海河工程局其組織代表團(tuán)具載于所定章程之內(nèi),所有船只皆是該局物產(chǎn),其置棄各船之權(quán)均在該局范圍之內(nèi)……該局所以定義租賃者,亦是該局應(yīng)有之權(quán)也。至那森租船后如何處置,該團(tuán)亦不知之”。故得出結(jié)論:“對(duì)于該局租船之事,本國(guó)政府事前無(wú)從知悉,現(xiàn)經(jīng)調(diào)查亦與中立之事無(wú)涉?!?9)收稅務(wù)處函:1916-02-16[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-090).不過(guò),外交部的密函卻顯示,中國(guó)政府對(duì)于租船之事并非“無(wú)從知悉”,在海河工程局代表團(tuán)討論此事之前,作為代表團(tuán)一員的海關(guān)稅務(wù)司曾詢(xún)問(wèn)外交部稅務(wù)處“可否贊成”,稅務(wù)處當(dāng)時(shí)答復(fù)稱(chēng)“此等船只如果該局代表團(tuán)愿租與該行商人,自可無(wú)須阻擋”(10)收稅務(wù)處抄送總稅務(wù)司函:1916-05-19[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-117).??梢?jiàn),雖然出借破冰船是代表團(tuán)的一個(gè)集體決定,但海關(guān)稅務(wù)司、海關(guān)監(jiān)督作為委員的確代表了中國(guó)政府的意志。為了避免破壞中立的指責(zé),外交部刻意淡化中國(guó)政府與海河工程局的關(guān)系,選擇了“純系商事”、中國(guó)政府“無(wú)從知悉”這種解釋?zhuān)@也形成了外交部處理此事的基本立場(chǎng),即海河工程局的財(cái)產(chǎn)和事務(wù)均與中國(guó)政府無(wú)涉。
對(duì)于海河工程局的機(jī)構(gòu)屬性,德奧公使的判斷與中國(guó)政府完全不同。德國(guó)公使不接受外交部的調(diào)查結(jié)果,于是他一面令駐津領(lǐng)事查證,一面照會(huì)外交部,表示如果海河工程局確無(wú)過(guò)錯(cuò),也需“設(shè)法取消租船合同”;但即便海河工程局能夠開(kāi)脫責(zé)任,租賃破冰船的開(kāi)灤礦務(wù)局的那森 “系一在中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)居住之外人,已犯危害中國(guó)中立”,不能免責(zé)(11)收德辛使照會(huì):1916-02-22[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-095).。德國(guó)駐津領(lǐng)事在自行調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),“該海河工程局非系私家經(jīng)營(yíng)性質(zhì),當(dāng)日并非為行商而設(shè),乃為官立之局所”(12)開(kāi)灤局將海河局中凌東凌兩開(kāi)冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):18-20.。德國(guó)駐津領(lǐng)事還通過(guò)面談和查閱會(huì)議記錄,認(rèn)定海河工程局主席、書(shū)記官,以及包括海關(guān)稅務(wù)司和科員在內(nèi)的代表團(tuán)均對(duì)租借破冰船的用途知情。又根據(jù)中方曾在照會(huì)清查洋商囤積軍火時(shí),稱(chēng)“外國(guó)人為中國(guó)雇傭者即屬華官”,德方認(rèn)定稅務(wù)司確系華官,應(yīng)亦屬于“中國(guó)領(lǐng)土領(lǐng)海內(nèi)人民”。因此,這些官員均違反了中國(guó)局外中立章程(13)收德館照會(huì):1916-04-28[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-110).。
中德官方各執(zhí)己見(jiàn)之時(shí),有在華德文媒體發(fā)文稱(chēng)中國(guó)政府刻意混淆海河工程局的性質(zhì),處心積慮地破壞中立而避免追責(zé)。3月24日,《北洋德文日?qǐng)?bào)》(Tageblatt für Nord-China)刊登了這篇頗具“陰謀論”傾向的文章(14)海河工程局檔案收錄了對(duì)這篇文章的英文翻譯。China’s Neutrality Again Infringed[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):25.。該文披露,海河工程局訂購(gòu)的“通凌號(hào)”于1915年底運(yùn)抵江南造船廠(chǎng)后,俄國(guó)政府曾通過(guò)江南造船廠(chǎng)出高價(jià)收購(gòu)該船,但被德奧兩國(guó)領(lǐng)事以有違中國(guó)局外中立的立場(chǎng)為由所阻撓(15)China’s Neutrality Again Infringed[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):32.實(shí)際情況是俄國(guó)試圖收購(gòu)破冰船發(fā)生在1915年初,德國(guó)領(lǐng)事在轉(zhuǎn)發(fā)這篇報(bào)道給海河工程局時(shí),糾正了這處錯(cuò)誤。。文章作者推測(cè)這一收購(gòu)意向很可能就是為了將破冰船用于在海參崴除冰以保障冬季通航,而現(xiàn)在俄國(guó)的企圖終于通過(guò)租借的方式達(dá)成。該文還援引《辛丑條約》第十一條,以此說(shuō)明海河工程局毫無(wú)疑問(wèn)是從屬于中國(guó)政府的,并非私人機(jī)構(gòu)(16)該條款規(guī)定“北河改善河道,在一千八百九十八年,會(huì)同中國(guó)國(guó)家所興各工,近由諸國(guó)派員重修,一俟治理天津事務(wù)交還之后,即可由中國(guó)國(guó)家派員與諸國(guó)所派員會(huì)辦,中國(guó)國(guó)家應(yīng)付海關(guān)銀每年六萬(wàn)兩,以養(yǎng)其工”,并沒(méi)有表明海河工程局從屬于中國(guó)政府的內(nèi)容。見(jiàn)王鐵崖《中外舊約章匯編》(生活讀書(shū)新知三聯(lián)書(shū)店1982年版,第1007頁(yè))。,[1]1007。至于海河工程局之所以通過(guò)了租借破冰船的提案,該文也認(rèn)為是暗箱操作的結(jié)果,因?yàn)椴痪弥疤旖蜓笊虝?huì)在海河工程局代表團(tuán)的一名德國(guó)代表剛好被人頂替(17)China’s Neutrality Again Infringed[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):25.。
面對(duì)德奧的指控,處于風(fēng)暴中心的海河工程局否認(rèn)其為中國(guó)政府官立機(jī)構(gòu)。天津海關(guān)監(jiān)督迫于德奧兩國(guó)壓力詢(xún)問(wèn)破冰船現(xiàn)在何處,海河工程局答復(fù)道:“查通凌清凌兩船原賃與開(kāi)平局,是否開(kāi)往海參崴及何時(shí)開(kāi)回,尚未知悉,應(yīng)請(qǐng)轉(zhuǎn)詢(xún)?cè)摼帧T僖陨蟽纱`于本局,與中國(guó)政府無(wú)涉。”(18)開(kāi)灤局將海河局中凌東凌兩開(kāi)冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):30.也就是說(shuō),海河工程局只承認(rèn)與開(kāi)灤礦務(wù)局之間有租賃協(xié)議,至于開(kāi)灤礦務(wù)局租用破冰船所為何用,海河工程局既不知情,也不干涉。何況,在海河工程局看來(lái),破冰船是自有財(cái)產(chǎn),本來(lái)就不屬于中國(guó)政府,不存在破壞中立的問(wèn)題。
最終,這一糾紛還是在海河工程局的組織框架內(nèi)得到了解決。奧匈使館提出的解決方案,除將破冰船開(kāi)回,為避免再次發(fā)生破壞中立之事,還要求外交部飭“中國(guó)代表于代表團(tuán)內(nèi)提議將來(lái)該局之船只能在中國(guó)領(lǐng)海內(nèi)使用,不得向外國(guó)租賃”,并威脅稱(chēng):
此項(xiàng)提案如不提議或不贊成之時(shí),本大臣即應(yīng)要求以中央兩國(guó)領(lǐng)事亦應(yīng)得有權(quán)派一代表入工程局代表團(tuán)。該要求若不得允準(zhǔn),應(yīng)再將由本使館從前允準(zhǔn)天津海關(guān)收與海河工程局加稅之各項(xiàng)協(xié)約收回?zé)o效。(19)收奧使館照會(huì):1916-03-16[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-097).
德國(guó)認(rèn)為避免今后此類(lèi)事件發(fā)生的有效手段是德奧代表進(jìn)入工程局,并以撤銷(xiāo)海關(guān)附加稅相威脅,這說(shuō)明德國(guó)還是承認(rèn)在海河工程局中各國(guó)代表皆有發(fā)言權(quán),并非單純執(zhí)行某一方的意志。同時(shí)也說(shuō)明在海河工程局代表團(tuán)擁有一席之地對(duì)列強(qiáng)具有重要意義,反之,列強(qiáng)也通過(guò)控制海河工程局的重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源——海關(guān)附加稅來(lái)鉗制海河工程局。對(duì)這一要求,中方起初仍然強(qiáng)調(diào),中國(guó)政府雖確在海河工程局派有代表,但只能“向該代表團(tuán)提議,至該代表團(tuán)能否遵照本處不任其責(zé)”(20)收稅務(wù)處函:1916-03-27[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-102).。不久,外交部稅務(wù)處還是令海關(guān)稅務(wù)司按照德奧的要求設(shè)法向代表團(tuán)提議,“毋令與中立條件有所抵觸,致生轇轕”(21)收稅務(wù)處抄送總稅務(wù)司函:1916-5-19[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-117).。
兩艘破冰船于4月先后返回塘沽(22)收德館照會(huì):1916-04-28[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-112).,天津海關(guān)稅務(wù)司和海關(guān)監(jiān)督“該局之船只能在中國(guó)領(lǐng)海內(nèi)使用”的提案也在5月12日的代表團(tuán)會(huì)議上獲得了通過(guò)(23)270th Meeting of the Board:1916-05-12[A]. 天津:天津市檔案館(W0003-1-000049):117.。外交部向德奧公使知會(huì)此項(xiàng)決議時(shí),還稱(chēng)已“切實(shí)申飭”相關(guān)中方人員(24)發(fā)德辛奧訥使照會(huì):1916-05-19[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-118).。德國(guó)公使仍未滿(mǎn)意,認(rèn)為該決議“不能賠償該局所致德國(guó)利益之損失”,且中方仍“失于究查首犯英人那森”,因此德公使聲明保留日后追責(zé)的權(quán)利(25)收德館照會(huì):1916-05-24[A].臺(tái)北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-121).。然而開(kāi)灤礦務(wù)局為英國(guó)公司,那森為英國(guó)人,不僅中國(guó)政府難以究查,也未見(jiàn)德奧兩國(guó)深究。
此事件中,中國(guó)政府和德奧兩國(guó)就海河工程局的機(jī)構(gòu)性質(zhì)產(chǎn)生了爭(zhēng)議,雙方都是利用海河工程局性質(zhì)的多義性來(lái)達(dá)到自己的目的。德奧利用中國(guó)名義上對(duì)海河工程局擁有主權(quán)來(lái)召回破冰船;中方則借助海河工程局的獨(dú)立性和靈活性來(lái)降低自身行為的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論中國(guó)政府和帝國(guó)主義在華勢(shì)力如何理解海河工程局的性質(zhì),他們都必須承認(rèn)海河工程局有獨(dú)特的重要性,德奧兩國(guó)提出的解決方案表明海河工程局對(duì)于在華帝國(guó)主義勢(shì)力具有國(guó)際政治和本地策略的雙重意義;最終事件在海河工程局的代表團(tuán)議事的框架內(nèi)解決,則體現(xiàn)了海河工程局平衡中外利益、解決中外爭(zhēng)端的作用。
海河工程局模棱兩可的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和代表團(tuán)議事的機(jī)制化解了一場(chǎng)國(guó)際關(guān)系的爭(zhēng)端,當(dāng)海河工程局卷入地方和中央的利益沖突中,各方勢(shì)力眼中它扮演什么角色,它又以什么策略來(lái)應(yīng)對(duì)呢?
作為華北五大河的入海尾閭,海河泄水不暢長(zhǎng)久以來(lái)都是直隸地區(qū)防洪的一個(gè)隱患。與此同時(shí),海河是天津的經(jīng)濟(jì)命脈,五大河的匯入帶給海河足夠的水深和流速,這是天津能成為輪船港口的基礎(chǔ)。如此就形成了天津港口功能與華北防洪形勢(shì)之間的矛盾。民國(guó)元年(1912年),潮白河在通州以北的李遂鎮(zhèn)決口,當(dāng)年冬季筑堤修復(fù)后,又兩度再?zèng)Q。決口以前,潮白河之水大都流入北運(yùn)河。自決口后,潮白河大股洪水改道南流,奪箭桿河南下經(jīng)薊運(yùn)河入渤海,不再匯入北運(yùn)河,導(dǎo)致北運(yùn)河水量大減。北運(yùn)河是海河的主要水源,據(jù)測(cè)算,決口前潮白河對(duì)海河徑流的貢獻(xiàn)接近三成(26)海河工程文件(會(huì)議備忘錄、記錄及其他文件):1919[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007696): 34.。也是由于潮白河的匯入,北運(yùn)河才得以維持一個(gè)較高的水位,從而有效地抗衡永定河輸入泥沙,并有足夠的流速向下沖刷泥沙(27)北河、運(yùn)河修壩及浚挖河道工程文件:1915-1919[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):88-90.。北運(yùn)河水位在潮白河決口后下降,不僅影響了海河的水深,而且大量泥沙以更快的速度在北運(yùn)河與海河中堆積。至1915年,海河的含沙量已經(jīng)達(dá)到1900年以來(lái)的最大值(28)Haihe Conservancy Commission Report for the Year 1923[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-001600):154.。為了使海河能維持與潮白河決口前相同的水深,海河工程局年清淤量須達(dá)到?jīng)Q口前的7倍[8]84。
此事涉及的潮白河、北運(yùn)河、永定河遠(yuǎn)超海河工程局的職能范圍,且各河管理權(quán)屬相當(dāng)混亂。民國(guó)成立后,由于中央財(cái)政支絀,袁世凱將各河事權(quán)分歸各省擔(dān)負(fù),“永定、北運(yùn)同在畿輔,而京兆、直隸各分其上下游以為界限”。加之管理河道的機(jī)關(guān)不能統(tǒng)一,既有內(nèi)政部,又設(shè)全國(guó)水利局。這樣事權(quán)分散的局面造成北運(yùn)、永定須受京兆、直隸兩省河務(wù)局以及內(nèi)政部、全國(guó)水利局的指揮[9]1927。1914年海河工程局提出修補(bǔ)決口,將潮白河導(dǎo)回故道(29)Report No. 1004:1914-11-15[A]. 天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):49. Re Hai Ho Tributaries and Silts carried down on the River bed and the Bar:1915-10-15[A]. 天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):86.。但全國(guó)水利局對(duì)于海河工程局的訴求沒(méi)有多少同情,他們首要關(guān)心的并不是海河的航運(yùn)以及天津的商貿(mào),而是整個(gè)華北河道系統(tǒng)的防洪減災(zāi)問(wèn)題。全國(guó)水利局的專(zhuān)家分析稱(chēng),華北地區(qū)之所以洪災(zāi)頻發(fā),根本原因在于雨季各河道水位陡然升高,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)河流系統(tǒng)的宣泄能力(30)海河工程文件(會(huì)議備忘錄、記錄及其他文件):1919[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007696): 30.。因此,為了控制華北地區(qū)水患,必須減少上游河流匯入海河的水量。全國(guó)水利局的外籍專(zhuān)家方維因(H. van der Veen)提出與海河工程局思路迥然不同的方案,即維持潮白河目前的新河道,并為北運(yùn)河另辟河道入海,使其不再匯入海河。全國(guó)水利局立即批準(zhǔn)了這一方案并開(kāi)始施工(31)Report No.1004:1914-11-15[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):49.。
這場(chǎng)河務(wù)爭(zhēng)端從此演變?yōu)樘旖蛞坏嘏c整個(gè)直隸的利益沖突。海河工程局以天津城市利益捍衛(wèi)者自居,將全國(guó)水利局的此項(xiàng)工程視為天津港口的“滅頂之災(zāi)(imminent disaster)”,并對(duì)中國(guó)政府的這一計(jì)劃表示震驚:“天津??谥c直隸與京師及與政府豈無(wú)重要之關(guān)系耶?”(32)興建北運(yùn)河工程:1915-07[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000617):77.海河工程局總工程師平爵內(nèi)(P. Pincione)指出,永定河是天津以及周邊地區(qū)腳下的一顆“炸彈”,一旦北運(yùn)河水位降低,永定河將攜帶巨量泥沙涌入北運(yùn)河與海河,最終完全淤塞海河,將兩岸變?yōu)檎訚?,天津的港口也將成為歷史。為了阻止北運(yùn)河改道工程,1915年到1916年,海河工程局多次請(qǐng)求駐京公使組成的外交團(tuán)向北洋政府提出交涉,稱(chēng)能否挽回局面對(duì)于天津來(lái)說(shuō) “生死攸關(guān)(a matter of life and death)”。海河工程局與外交團(tuán)相信,阻止全國(guó)水利局的這項(xiàng)工程,不僅關(guān)乎外國(guó)人的利益,鑒于天津北方唯一大港的地位,“海河的淤塞將為本地眾多的人口帶來(lái)巨大的不幸”(33)北河、運(yùn)河修壩及浚挖河道工程文件:1915-1919[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):78,88.。
然而,北洋政府的河務(wù)部門(mén)及其支持者則對(duì)什么是最緊要的利益有不同看法。例如,方維因認(rèn)為無(wú)論采取何種措施,天津作為港口的角色都不會(huì)持續(xù)太久,因?yàn)楹:雍拥辣旧淼挠俜e和抬升速度極快,不久海河就將不適于航行。他的計(jì)劃雖然確實(shí)會(huì)極大地影響海河的航運(yùn)和天津的繁榮,但是“這種危害……與工程在他處產(chǎn)生的利好相比是很小的”。他批評(píng)海河工程局從來(lái)只考慮天津的利益,無(wú)法認(rèn)識(shí)到“直隸的利益與這座北方港口的利益同樣重要,甚至更加重要”(34)剪報(bào)“Chihli Conservancy,”The Peking Daily News:1916-04-01[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):35.。代表北洋政府立場(chǎng)的英文《北京日?qǐng)?bào)》(The Peking Daily News)也認(rèn)為各河帶來(lái)的泥沙遲早會(huì)將直隸灣完全淤塞,天津是注定要喪失港口地位的,何況與直隸地區(qū)的安全相比,天津的利益終究只是局部利益,理應(yīng)服從更大的利益(35)剪報(bào)“Chihli Conservancy,”The Peking Daily News:1916-04-01[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):35.。
天津地方和直隸地區(qū)的矛盾難以調(diào)和,而海河的淤積情況愈發(fā)嚴(yán)重,海河工程局開(kāi)始尋求外交途徑以達(dá)目的。外交團(tuán)在海河工程局的請(qǐng)求下多次照會(huì)北洋政府,并與內(nèi)政部官員會(huì)面,指出《辛丑條約》規(guī)定了中國(guó)政府有輔助海河工程局維持海河航運(yùn)能力的義務(wù)(36)外交團(tuán)照會(huì)外務(wù)部:1916-04-27[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):141.。在外交壓力下,1917年北洋政府同意中止北運(yùn)河改道工程,并撥款30萬(wàn)元用于恢復(fù)潮白河故道。1917年趕在汛期前在潮白河決口處倉(cāng)促建設(shè)了一道滾水壩,意圖迫使潮白河入北運(yùn)河。緊接著,直隸地區(qū)發(fā)生30年未遇的超大洪水,天津到保定之間約4萬(wàn)平方公里地區(qū)受災(zāi),波及103個(gè)縣,超過(guò)625萬(wàn)居民流離失所。滾水壩也在水災(zāi)中被沖毀[10]。
盡管1917年這場(chǎng)洪水將海河工程局的努力毀于一旦,卻為中外正式合作治理直隸河道提供了契機(jī)。水災(zāi)前,海關(guān)稅務(wù)司梅樂(lè)和(F. W. Maze)曾建議海河工程局邀請(qǐng)外部專(zhuān)家來(lái)研討天津的河道治理以及直隸的排水問(wèn)題,但海河工程局認(rèn)為治理洪水是中國(guó)政府的責(zé)任,海河工程局無(wú)意越俎代庖[8]169-173。水災(zāi)發(fā)生后,中國(guó)政府不僅蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失,還受到中外輿論的一致譴責(zé),于是決定為順天、直隸地區(qū)水道統(tǒng)籌一個(gè)治本計(jì)劃。梅樂(lè)和敏銳地抓住了促使中國(guó)政府與海河工程局合作的機(jī)會(huì),提出由雙方分別提名人選組成一個(gè)委員會(huì),來(lái)商辦順直地區(qū)的水利工程和防洪減災(zāi)措施[8]174。
經(jīng)過(guò)外交團(tuán)與外務(wù)部的交涉,在1918年3月20日,順直水利委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“順直會(huì)”)正式成立。該會(huì)的目的是“共同討論一種治河計(jì)劃”,而在治本計(jì)劃實(shí)行以前,海河工程局要求“須于牛牧屯附近之處開(kāi)一引河挽北河歸于故道”[11]。中國(guó)政府委派正在天津主持京畿一帶水災(zāi)河工善后事宜的熊希齡任督辦,由中國(guó)政府與海河工程局各提名三名成員。順直會(huì)的資金出自善后借款剩余的整頓鹽務(wù)經(jīng)費(fèi),資金的使用受到外交團(tuán)委派的司庫(kù)監(jiān)督。外交團(tuán)授權(quán)120萬(wàn)兩用于三岔口裁灣、北運(yùn)河挽歸故道、天津南堤等工程,后續(xù)又批準(zhǔn)了144萬(wàn)余兩用于北運(yùn)河工程、馬廠(chǎng)減河以及新開(kāi)河整理[9]1917。
順直會(huì)的成立為天津局部與直隸整體的利益沖突提供了一個(gè)解決的平臺(tái),但機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)依然困難重重。海河工程局提出的牛牧屯引河系恢復(fù)海河水量至民國(guó)元年(1912年)以前水平的關(guān)鍵,但這一工程又將使北運(yùn)沿岸低洼地區(qū)頻繁遭遇水災(zāi)。順直會(huì)雖然在經(jīng)費(fèi)上受制于外交團(tuán),但在熊希齡的領(lǐng)導(dǎo)下,力圖兼顧防洪和海河航運(yùn)兩方面的利益,認(rèn)為不能簡(jiǎn)單將潮白河導(dǎo)回北運(yùn)河,而應(yīng)采取措施調(diào)控牛牧屯引河的水量,并為多余來(lái)水另尋入海通道(37)順直水利委員會(huì)函海河工程局:1919-03-08[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000006):105.。這種兼顧之法,大大增加了工程的規(guī)模與復(fù)雜性。處理多余水量的方案遲遲未決,資金也未到位,加上牛牧屯一帶以及寶坻、香河人民的激烈反對(duì),牛牧屯新河遷延兩年未能實(shí)施。
對(duì)海河工程局來(lái)說(shuō),牛牧屯新河是之所以要組建一個(gè)新機(jī)構(gòu)的初衷,而順直會(huì)并沒(méi)有給予這項(xiàng)工程足夠的重視,于是再次于1919年9月尋求領(lǐng)事團(tuán)、外交團(tuán)的幫助,希望能夠迫使中國(guó)政府盡早開(kāi)辦牛牧屯新河,將潮白河、北運(yùn)河導(dǎo)入海河(38)海河工程局函外交團(tuán):1919-09-20[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000006):116.。海河工程局的做法引起了順直會(huì)的不滿(mǎn),當(dāng)時(shí)順直會(huì)的主席海關(guān)代表戴禮爾(W. F. Tyler)抗議海河工程局通過(guò)外交渠道推進(jìn)北運(yùn)河挽歸故道工程。當(dāng)前寶坻等地人民已經(jīng)因順直會(huì)“為了天津一地的利益而讓當(dāng)?shù)馗冻鋈绱司薮蟮拇鷥r(jià)”而忿忿不平,如果順直會(huì)在外交壓力下強(qiáng)行施工,進(jìn)一步激怒當(dāng)?shù)孛癖姡蠊豢霸O(shè)想。鑒于此,他建議暫緩規(guī)復(fù)北運(yùn)河的計(jì)劃,而優(yōu)先制訂永定河治本計(jì)劃,即為永定河另辟永久且直捷之尾閭,一勞永逸地解決洪澇和航運(yùn)問(wèn)題(39)戴禮爾致梅樂(lè)和:1920-02-07[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000210):254-258.。這令海河工程局總工程師平爵內(nèi)如臨大敵,他指出永定河治本工程幾十年內(nèi)都難以完成,如果不采取牛牧屯新河作為應(yīng)急措施,海河的航運(yùn)只能坐以待斃。他指責(zé)順直會(huì)“為了避免犧牲自己的聲譽(yù),寧愿置天津于危險(xiǎn)境地”,建議海河工程局絕不能舍棄外交途徑,那是說(shuō)服中國(guó)政府的“唯一的方法”,他也再次抬出《辛丑條約》,提醒順直會(huì),中國(guó)政府有保障海河航運(yùn)的義務(wù)(40)Report No. 1168 Re the Pei Yun Ho Reversion:1920-02-08[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000210):265-67.。
終于在1921年,海河局與順直會(huì)議定了一個(gè)折中之法,決定將潮白河在蘇莊附近東決之水局部引回故道,建一個(gè)節(jié)制閘,計(jì)劃“于大汛時(shí)期以每秒鐘六百立方公尺之上游來(lái)水導(dǎo)使流入北運(yùn)河,迨上游來(lái)水總量不及每秒鐘六百立方公尺時(shí)則使悉數(shù)流入北運(yùn)”。這項(xiàng)工程基本可以實(shí)現(xiàn)海河工程局的目標(biāo),但對(duì)寶坻縣水災(zāi)的紓解作用則差強(qiáng)人意。受到戰(zhàn)事、汛期的影響,準(zhǔn)備工作于1923年才得以開(kāi)始,直至1925年夏方告竣工[10]37-40。
蘇莊新閘建成后,民國(guó)元年(1912年)以來(lái)圍繞潮白河、北運(yùn)河的懸案得到階段性的解決。然而,海河工程局與上游河務(wù)部門(mén)以及居民的沖突仍在繼續(xù)。北運(yùn)河為京兆尹所轄,由于財(cái)政奇絀,賠補(bǔ)河堤款項(xiàng)無(wú)著,造成堤岸殘缺,岌岌可危。每當(dāng)海河工程局需要開(kāi)閘放水,借北運(yùn)河之水沖刷永定泥沙之時(shí),往往遭到北運(yùn)河務(wù)局的阻止,恐沖決北運(yùn)河堤岸[9]1915。此外,牛牧屯位于蘇莊下游,蘇莊節(jié)制閘加劇了牛牧屯積水的情況,牛牧屯人往往私挖河堤以消除積水,造成牛牧屯以下水量大增,超出北運(yùn)河承載量而導(dǎo)致決堤,相當(dāng)于取消了蘇莊新閘節(jié)制北運(yùn)河水量的功能[9]1914。
海河工程局與全國(guó)水利局之間的矛盾背后是天津的經(jīng)濟(jì)利益與華北防洪形勢(shì)、全國(guó)水利規(guī)劃的沖突,因而雙方都視海河工程局為天津商業(yè)、航運(yùn)利益的代表。在當(dāng)時(shí)混亂河制下,海河工程局缺乏正常途徑與上游河務(wù)機(jī)關(guān)溝通與合作,因此它要求成立一個(gè)合作機(jī)構(gòu),以保證上游各河的治理不會(huì)影響海河的航運(yùn)。順直水利委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生,在它的艱難協(xié)調(diào)下,完成了包括蘇莊節(jié)制閘在內(nèi)的兼顧上下游不同利益的工程。然而,順直會(huì)作為一個(gè)沒(méi)有先例的臨時(shí)性機(jī)構(gòu),沒(méi)有政府頒布的組織大綱,它的權(quán)力相當(dāng)脆弱。熊希齡即指出“會(huì)長(zhǎng)之權(quán)限,在吾國(guó)未有規(guī)定”,“除余個(gè)人由政府授與若干權(quán)能外,委員會(huì)實(shí)無(wú)有何種權(quán)能之可言”[10]2-3。由于海河工程局具有超越一切河務(wù)部門(mén)的外交特權(quán),當(dāng)順直會(huì)不能滿(mǎn)足海河工程局的要求時(shí),海河工程局慣于利用外交途徑來(lái)保證海河不受損害。這也反映出海河工程局實(shí)際上并不如其制度設(shè)計(jì)顯示的那樣“獨(dú)立”[4],它最強(qiáng)有力的后盾仍然是列強(qiáng)在中國(guó)的代表——外交團(tuán);同時(shí),民國(guó)政府對(duì)華北水利的統(tǒng)籌規(guī)劃也頗受制于其對(duì)海河局的條約義務(wù)。
在天津之外,海河工程局常以天津利益捍衛(wèi)者的形象出現(xiàn),那么在天津內(nèi)部,它與各方的關(guān)系如何,各方又如何看待海河工程局的性質(zhì)和角色?
天津的墻子河,最初是咸豐十年(1860年)僧格林沁為加強(qiáng)天津城防修筑壕墻時(shí)開(kāi)挖的,后又由李鴻章于光緒七年(1881年)將壕墻加固,壕溝挖深。壕墻在八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)時(shí)期被拆除,但留下了長(zhǎng)十余公里的壕溝,仍被稱(chēng)為“墻子河”,是天津城南和租界疏泄雨水與排污的主要通道。民國(guó)時(shí)期,圍繞墻子河建閘以及閘門(mén)管理權(quán)的問(wèn)題,在天津南城居民與租界當(dāng)局之間,曾有一場(chǎng)曠日持久的爭(zhēng)端(41)徐建平有專(zhuān)文討論1923到1924年天津紳民要求撤廢墻子河海光寺閘的運(yùn)動(dòng),詳細(xì)梳理了天津紳民與輿論配合以維護(hù)水權(quán)和國(guó)權(quán)的經(jīng)過(guò)。不過(guò),該文僅僅關(guān)注事件在輿論的爆發(fā),且主要利用報(bào)紙和商會(huì)檔案,因而對(duì)海河工程局作用的概括以及呈現(xiàn)出的事件結(jié)局皆有不準(zhǔn)確之處。,[12]。這場(chǎng)租界和華界之間的利益沖突,集中展現(xiàn)了海河工程局自身定位的變化,以及在天津內(nèi)部各方如何解讀海河工程局的性質(zhì)。
理論上說(shuō),海河工程局的職能范圍僅限于對(duì)海河河干的維護(hù)與改造,但海河工程局早期主要出于保護(hù)租界不受洪水侵?jǐn)_的目的,曾較為主動(dòng)地參與墻子河的治理。1908年,墻子河上位于梁家園的一處木制水閘年久失修,有倒塌的危險(xiǎn)。由于墻子河與海河連通,海河工程局總工程師認(rèn)為,一旦梁家園水閘失靈,水位較高的海河水不加控制地大量涌入墻子河,會(huì)淹沒(méi)位于墻子河與海河之間的大部分的租界,因此,與中國(guó)官?gòu)d商議在梁家園修建一座新水閘,后由于中方不曾撥付資金而沒(méi)有實(shí)施。直到1912年,水災(zāi)中部分租界被淹,作為應(yīng)急措施,海河工程局自行修建了水閘的第一道門(mén)(42)書(shū)記官致董事會(huì):1917-03-08[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):198.。水災(zāi)后英租界積水不退,要求海河工程局采取措施。海河工程局工程總工程師撰寫(xiě)了一份報(bào)告,建議在梁家園和海光寺分別設(shè)置一處水閘,并安裝抽水機(jī),他認(rèn)為“此議若行,則異日舟楫可以常川往來(lái)無(wú)間,且建閘之后,海光寺以東之地當(dāng)不至有水患之虞”(43)Translation of letter from Hai Kuan Tao:1913-06-06 [A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):130.,[13]19469。英法租界也商定為這項(xiàng)工程的貸款各承擔(dān)一半的利息和攤銷(xiāo)費(fèi)用(44)Prevention of Floods in the Hinterland:1913-03-31[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):121.。然而中國(guó)官?gòu)d認(rèn)為眼下最要緊的是疏通墻子河,否則海光寺建閘可能會(huì)影響以西地區(qū)的洪水宣泄[13]19541-19543。經(jīng)過(guò)商議,各方同意在梁家園修建一道帶有開(kāi)啟橋的石閘,暫時(shí)擱置海光寺建閘的計(jì)劃。海河工程局說(shuō)服民政長(zhǎng)同意在陳家溝閘捐項(xiàng)下支出工費(fèi),開(kāi)啟橋的費(fèi)用則由德租界負(fù)擔(dān)。
可以說(shuō),此時(shí)海河工程局完全與租界利益站在一起,全力進(jìn)行工程和資金方面的規(guī)劃,并積極推動(dòng)租界和中方的配合。海河工程局或許沒(méi)有料到,如此大包大攬使得中外各方都產(chǎn)生了對(duì)海河工程局的誤解。例如,租界方面對(duì)于未能修建海光寺水閘而對(duì)海河工程局感到不滿(mǎn)。英國(guó)工部局在得知這一消息后,致信海河局:
在貴局的要求下,我們誠(chéng)心考慮了海河工程局遞交的排水計(jì)劃。在市政委員看來(lái),海光寺水閘是該計(jì)劃最核心的內(nèi)容。對(duì)于海河工程局縱容這一項(xiàng)內(nèi)容從計(jì)劃中刪去,我們不隱瞞我們的失望。
言下之意,英租界之所以愿意為這一計(jì)劃提供財(cái)政上的支持,主要是因?yàn)檫@一計(jì)劃包含了有望改善英租界排水和衛(wèi)生狀況的海光寺水閘,而現(xiàn)在海河工程局居然沒(méi)能說(shuō)服中方同意這項(xiàng)條件(45)Prevention of Floods in ‘Hinterland’:1913-10-01[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):169. Prevention of Floods in the Extra Mural Area:1913-10-27[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):172.。再如,英國(guó)兵營(yíng)負(fù)責(zé)人從1912年開(kāi)始持續(xù)要求海河工程局解決軍營(yíng)的水患。他將墻子河的問(wèn)題歸咎于海河工程局,還認(rèn)為英國(guó)兵營(yíng)被淹“完全操縱在海河工程局手中”(46)英國(guó)兵營(yíng)致海河工程局:1914-06-11[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):183.。 對(duì)此,海河工程局表示“本局與該河沒(méi)有絲毫關(guān)系……在海河干流之外本局沒(méi)有任何管轄權(quán)”(47)海河工程局致英國(guó)兵營(yíng):1913-03-13[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):115.,且“該地區(qū)的現(xiàn)狀由來(lái)已久,既不是因海河工程局產(chǎn)生的,海河工程局也沒(méi)有解決問(wèn)題的義務(wù)和辦法”(48)海河工程局致英國(guó)兵營(yíng):1914-06-11[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):181.。
最初積極籌謀墻子河建閘的海河工程局,此時(shí)試圖撇清自己負(fù)有相關(guān)責(zé)任,但它事實(shí)上仍然代表租界參與海河支流及水閘的事務(wù)。梁家園水閘和開(kāi)啟橋于1914年10月竣工,由于墻子河名義上屬于中國(guó),上設(shè)水閘理應(yīng)由中國(guó)控制。但水閘河段位于德租界邊緣,且其上有德國(guó)人出資的開(kāi)啟橋,因此該閘仍然由中德雙方委托給海河工程局管理。附近村民多次通過(guò)巡按使交涉員、商務(wù)總會(huì)請(qǐng)求接管水閘,都沒(méi)有成功[14]。從1914年到1917年,海河工程局面對(duì)各租界提出的開(kāi)閉水閘的要求,總是反復(fù)強(qiáng)調(diào)海河工程局只是名義上管理梁家園水閘,但實(shí)際上的決策卻要經(jīng)過(guò)中方的同意。即便如此,海河工程局仍然是控制海河支流的重要機(jī)關(guān),這可以說(shuō)已經(jīng)成為海河工程局的非正式職能。
海河工程局從1917年開(kāi)始逐漸退出對(duì)海河支流事務(wù)的主動(dòng)干預(yù)。同年8月,隨著德國(guó)在一戰(zhàn)中戰(zhàn)敗,中國(guó)政府收回了對(duì)德租界的控制權(quán),改稱(chēng)特別一區(qū),由天津特別區(qū)市政局管理。海河工程局仍然掌握梁家園水閘的控制權(quán),但原來(lái)德租界當(dāng)局在水閘管理中扮演的角色被特別一區(qū)市政局取代。同時(shí),如上節(jié)所述,這一年夏天,直隸地區(qū)發(fā)生超大洪水,以此為契機(jī),海河工程局和中國(guó)政府成立了順直水利委員會(huì)。直隸警務(wù)處長(zhǎng)、天津警察廳長(zhǎng)楊以德被推舉為協(xié)調(diào)處理天津城區(qū)與租界河道治理與防洪工作的主要負(fù)責(zé)人,開(kāi)始接手一部分海河工程局的非正式職能。當(dāng)1918年英租界要求海河工程局打開(kāi)梁家園水閘以排放墻子河污水的時(shí)候,海河工程局總工程師表示“沒(méi)有楊以德的要求,我不能為開(kāi)閘沖污負(fù)責(zé)”(49)平爵內(nèi)致英工部局秘書(shū):1918-09-07[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000084):209.。
海河工程局也不再積極幫助租界推進(jìn)海光寺建閘。1919年,英租界邀請(qǐng)法租界、日租界、特別一區(qū)、海河工程局、順直會(huì)共同商議海光寺建閘等事宜。海河工程局認(rèn)為這些議題與海河工程無(wú)關(guān),因此拒絕加入(50)英工部局信:1919-08-15[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):205.海河工程局復(fù)英工部局:1919-08-26[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):206.。英法日領(lǐng)事見(jiàn)狀,決定直接向直隸省長(zhǎng)提議,由四界工部局(包括特別一區(qū))各派代表組成“四界公會(huì)”(51)英文材料中稱(chēng)Weize Creek Lock & Pumping Installation Committee。規(guī)劃實(shí)施墻子河水閘,得到了時(shí)任直隸省長(zhǎng)的應(yīng)允[15]514。
海河工程局進(jìn)一步退出墻子河的治理是在1921年。梁家園水閘的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是陳家溝水閘的閘捐, 1921年陳家溝水閘正式關(guān)閉,梁家園水閘的經(jīng)費(fèi)從此斷絕。此時(shí)海河工程局書(shū)記官建議將梁家園水閘管理權(quán)交給中國(guó)。原因有三:一是經(jīng)費(fèi)一旦斷絕,海河工程局就要承擔(dān)每年一千兩的支出;二是梁家園水閘對(duì)海河的水位幾乎沒(méi)有影響,與海河工程局的工作關(guān)系不大;三是現(xiàn)在德國(guó)租界已經(jīng)由中國(guó)接管(52)Re: Liang Chia Yuan Lock:1921-03-14[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-007698):28.。接著,1922年發(fā)生了特別一區(qū)繞過(guò)海河工程局擅自將水閘關(guān)閉并逮捕看閘人的事情。加之,英法日租界在墻子河上另建一海光寺水閘并設(shè)置抽水機(jī),試圖進(jìn)一步降低墻子河水位,方便租界排污,租界與華界有關(guān)排水和灌溉的利益沖突將更突出。為了避免卷入這種紛爭(zhēng),海河工程局正式將梁家園水閘的管理權(quán)移交給了中國(guó)政府(53)Liang Chia Yuan Lock:1922-11-11[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):210.。
雖然交出了梁家園水閘管理權(quán),海河工程局依然負(fù)責(zé)海光寺水閘的設(shè)計(jì)和施工,這使它成為了反對(duì)建閘的天津紳民攻擊的目標(biāo)。在海光寺水閘施工過(guò)程中,發(fā)生了多起當(dāng)?shù)匕傩盏目棺h請(qǐng)?jiān)?。最早的一起發(fā)生在1922年9月,天津縣、靜??h190余村懇請(qǐng)直隸省長(zhǎng)禁止在海光寺南修閘。原因是各村地勢(shì)低洼,每年旱澇頻仍,泄水不暢,加之華界租界盡在墻子河以及相連的衛(wèi)津河排污,兩縣人民已是“苦不堪言”,接著他們將矛頭指向海河工程局:“海河工司反又在海光寺前、衛(wèi)津河內(nèi)筑設(shè)水閘以堵塞河道,使引洩更不通暢,則苦上加苦?!盵15]502-504
面對(duì)民意,天津警察廳認(rèn)為海光寺水閘應(yīng)由該廳工程科接收管理,并規(guī)定應(yīng)如何開(kāi)閉(54)工程科/四鄉(xiāng)第二警察署呈天津警察廳文:1922-12-11[A].天津:天津市檔案館(J0128-2-002836):15.,開(kāi)閉時(shí)刻可以委托給海河工程局總工程師平爵內(nèi)掌握,“蓋因伊熟悉海潮漲落時(shí)間故也”[15]507-508。然而,四界公會(huì)雖然名義上承認(rèn)水閘主權(quán)操之于中國(guó),但不同意由中國(guó)官?gòu)d全權(quán)管理,先是要求水閘的啟閉時(shí)刻應(yīng)由四界公會(huì)規(guī)定并派人管理[15]506,后稍作讓步,要求由海河工程局來(lái)統(tǒng)一管理海光寺和梁家園兩閘[15]512??梢钥闯?,經(jīng)過(guò)海河工程局主動(dòng)退出梁家園水閘管理一事,警察廳眼中的海河工程局已不完全代表租界,因此工程科比較信任海河工程局作為第三方來(lái)決定水閘的開(kāi)閉時(shí)間。而外國(guó)領(lǐng)事則希望海河工程局在水閘管理上扮演更重要的角色。對(duì)此,海河工程局表示:
鑒于墻子河對(duì)海河不甚重要且我局已將梁家園閘按照中國(guó)官?gòu)d要求交還,我局既不渴望也不希望表現(xiàn)得渴望接手對(duì)墻子河及其上水閘的控制權(quán)。但是,如果中國(guó)官?gòu)d(經(jīng)各租界同意)要求我局接管,只有在管理排水與灌溉的規(guī)定都已起草并經(jīng)所有相關(guān)方面同意的前提下,我局才會(huì)答應(yīng)這一要求。(55)海河工程局致四界公會(huì):1923-07-05[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):66.
在中外為墻子河水閘的管理權(quán)僵持不下的同時(shí),南鄉(xiāng)公民代表繼續(xù)通過(guò)各種方式據(jù)理力爭(zhēng),請(qǐng)求中國(guó)官?gòu)d勿將墻子河水閘授予外人管理。甚而,各代表扶老攜幼前去天津警察廳,哭訴陳情,以及在中外官方查勘海光寺水閘現(xiàn)場(chǎng)時(shí),前往對(duì)峙(56)東六分駐所呈天津警察廳文(為飭會(huì)同紳商前往海光寺查驗(yàn)閘口等情形):1924-01-23[A].天津:天津市檔案館(J0128-2-002836):51.。鑒于當(dāng)前民意輿情,1923年11月直隸省長(zhǎng)否認(rèn)曾允許四界公會(huì)共管海光寺水閘,稱(chēng)前省長(zhǎng)的相關(guān)答復(fù)并非正式,且省長(zhǎng)并不具有單獨(dú)裁決此事的權(quán)力[15]514。也勸導(dǎo)租界方面,宣稱(chēng)“如果稍行退讓?zhuān)瑒?shì)必激成眾憤,釀生事端,即為各租界計(jì),亦有不利”(57)直隸交涉公署為請(qǐng)?jiān)購(gòu)夭閴ψ雍娱l案等事致函天津警察廳:1924-01-21[A].天津:天津市檔案館(J0128-2-002836):34-38.。在對(duì)峙中,海河工程局總工程師又被推出與紳商代表對(duì)話(huà),成為外方的發(fā)言人。但在最后,平爵內(nèi)“對(duì)大眾宣言回去見(jiàn)英法日三國(guó)領(lǐng)事,必盡力向其辯論……”[13]。可見(jiàn),他還是希望海河工程局維持一種居間調(diào)和的角色,而不是站在租界、領(lǐng)事一方。
然而這次會(huì)面之后,天津紳商的訴求更加徹底。抗議活動(dòng)進(jìn)入高潮,各代表決定從根本上否認(rèn)該閘之設(shè)的決議有效[16]。紳民代表在天津城鄉(xiāng)散發(fā)反對(duì)設(shè)閘的傳單,依然十分清晰地將矛頭指向海河工程局和英法日領(lǐng)事。
租界上一講衛(wèi)生,吾國(guó)人民,凈都要死了,你聽(tīng)可惱不可惱,這是立閘后,吾民所受的痛苦,究竟是誰(shuí)出的主意呢?你知道有一個(gè)海河工程司,外國(guó)人叫平爵內(nèi),他跟英法日領(lǐng)事,商量辦的。
傳單定義此事的性質(zhì)為“外國(guó)人欺負(fù)中國(guó)人”,號(hào)召父老鄉(xiāng)親“趕快出來(lái)力爭(zhēng),保守國(guó)土,維護(hù)主權(quán)”(58)剪報(bào)《津人反對(duì)設(shè)閘之傳單》《益世報(bào)》:1924-02-28[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):70.。可見(jiàn),海河工程局保持中立形象的努力已付之東流,在天津百姓眼里,它仍然是代表洋人欺壓中國(guó)的機(jī)構(gòu)。
經(jīng)過(guò)一系列的努力,天津紳商百姓撤銷(xiāo)水閘的訴求得到了中國(guó)官?gòu)d的支持(59)直隸天津警察廳函天津總商會(huì)尊重民意取消敝廳一月二十一日公函:1924-03-06[A].天津:天津市檔案館(J0128-2-002837):59.。1924年6月,英法日領(lǐng)事同意將海光寺水閘遷移八里臺(tái)[17]。然而此時(shí),中國(guó)紳商以及商會(huì)因“熱度已過(guò),已置之不聞不問(wèn)”[18],或曰“因時(shí)局以致停頓”(60)天津總商會(huì)為墻子河閘隨啟隨放事與天津特別市政府工務(wù)局的來(lái)往函:1928-09-05[A].天津:天津市檔案館(J0128-3-006307).所謂“時(shí)局”,是第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)前后天津政壇的風(fēng)云變幻,這一年楊以德被奉系軍閥李景林趕下臺(tái),這件事的“熱度”也隨之下降。,最終墻子河閘并沒(méi)有拆除或移動(dòng)。
各國(guó)領(lǐng)事與租界當(dāng)局往往視海河工程局為租界利益的當(dāng)然代表,中國(guó)百姓也由于海河局深刻的帝國(guó)主義烙印而持類(lèi)似的看法;海河工程局則在紛繁的權(quán)力斗爭(zhēng)中逐漸轉(zhuǎn)變了對(duì)自身的定位,收縮非正式職能,試圖保持一個(gè)中立、專(zhuān)業(yè)的形象。只是,盡管海河工程局盡量撇清自己與租界主導(dǎo)的這項(xiàng)海光寺水閘的關(guān)系,甚至不惜將墻子河的另一水閘的管理權(quán)交還中國(guó),終究難以扭轉(zhuǎn)自身租界利益代言人的形象。
海河工程局與列強(qiáng)、中國(guó)國(guó)家、天津地方的關(guān)系相當(dāng)錯(cuò)綜復(fù)雜。海河工程局的合法性和權(quán)威主要來(lái)源于列強(qiáng)的權(quán)勢(shì)和中外之間的不平等條約,它受到所有締結(jié)《辛丑條約》的帝國(guó)主義勢(shì)力的制約,但它與列強(qiáng)之間也存在一定的緊張。由于海河工程局獨(dú)特的代表團(tuán)制,它不單純代表中國(guó)政府或某個(gè)帝國(guó)主義國(guó)家的意志,而是取決于哪些力量的代表能夠參與海河工程局的決策。在破冰船事件中,海河工程局與中國(guó)政府立場(chǎng)一致,強(qiáng)調(diào)自身的獨(dú)立性與公益性,以反駁德奧的關(guān)于海河工程局破壞局外中立的指控。在處理潮白河決口中,海河工程局又與中國(guó)政府的水利部門(mén)意見(jiàn)相左,儼然以天津利益捍衛(wèi)者的身份與寧可犧牲天津的商業(yè)、航運(yùn)利益的全國(guó)水利局博弈,并借助外交團(tuán)促成了一種上下游合作治理的機(jī)制。而在墻子河建水閘以及水閘管理權(quán)的問(wèn)題上,盡管海河工程局試圖保持中立,在天津紳民眼中,海河工程局則站在對(duì)立面,與各國(guó)領(lǐng)事和租界外國(guó)人合謀侵奪中國(guó)主權(quán)以及天津百姓的水源生計(jì)。
海河工程局的身份有不同的面向,它不斷地根據(jù)情況調(diào)整自己的定位,以便在紛繁的時(shí)局中盡可能地實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)自身的目的。以順直水利委員會(huì)為平臺(tái),海河工程局在一般情況下通過(guò)提供顧問(wèn)服務(wù)換取中國(guó)政府的政策傾斜。而當(dāng)海河航運(yùn)與上游或全國(guó)的水利規(guī)劃發(fā)生難以調(diào)和的矛盾時(shí),海河工程局的尚方寶劍仍然是外交團(tuán)的支持以及條約賦予的特權(quán)。由于海河局所代表的海河的航運(yùn)利益與天津整體的經(jīng)濟(jì)利益恰好一致,這使得在列強(qiáng)特權(quán)的保護(hù)下,天津一地的利益往往凌駕于更大區(qū)域的利益而得到優(yōu)先考慮。與代表天津與其他地區(qū)以及中國(guó)國(guó)家博弈不同,當(dāng)利益沖突發(fā)生在天津當(dāng)?shù)?,海河工程局則要盡量淡化自身與列強(qiáng)、租界的關(guān)系,樹(shù)立一種中立、專(zhuān)業(yè)的形象,以減少天津本地社會(huì)對(duì)海河工程局的敵意,減小主營(yíng)業(yè)務(wù)開(kāi)展的阻力。與此相關(guān),海河工程局對(duì)自身權(quán)力、職能范圍的謀劃,也在不同層面采取不同策略。在天津之外,創(chuàng)造平臺(tái)以便更深入廣泛地參與制定政策與計(jì)劃;在天津內(nèi)部,則表現(xiàn)為非正式職能的收縮和對(duì)主業(yè)的回歸。
從法理上說(shuō),海河工程局具有獨(dú)立公益法人的地位,在實(shí)踐中,海河工程局卻無(wú)法真正獨(dú)立。它以關(guān)稅附加稅的轉(zhuǎn)移支付作為重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源,而中國(guó)關(guān)稅稅率、保管、用途皆受到列強(qiáng)的約束;它內(nèi)部的議事機(jī)關(guān)以及重要工程師、職員都以外國(guó)人為主;外國(guó)人主導(dǎo)的海河工程局治理海河的合理性也來(lái)源于天津的外國(guó)租界沿海河兩岸分布的事實(shí)。從根本上說(shuō),海河工程局的存在還是依附于近代條約體系,是不平等條約對(duì)中國(guó)政府必須保障海河航運(yùn)的規(guī)定確保了它的存續(xù),一旦這一體系瓦解,即便治理海河的需求仍然存在,海河工程局也無(wú)法再按照原來(lái)的方式運(yùn)行。我們固然不宜因其帝國(guó)主義背景而否定海河工程局在河流與港口治理上的成績(jī),但天津當(dāng)?shù)嘏c海河工程局爭(zhēng)水權(quán)、保衛(wèi)自己傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式的紳商百姓,以及為保障海河供水而頻繁受災(zāi)的上游居民,應(yīng)該得到同情和理解。我們不必苛求海河工程局去站在中國(guó)人的角度,考慮維持海河航運(yùn)是否是全局利益最大化的方案,但也理應(yīng)意識(shí)到,海河工程局的存在客觀(guān)上對(duì)民國(guó)時(shí)期中國(guó)政府統(tǒng)籌治理全國(guó)河道所造成的障礙。
重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2022年2期