□ 代棟棟

（天津師范大學政治與行政學院，天津 300387）

一、引言

在2021年的全國兩會上，中央號召在農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)消除貧困的良好態(tài)勢下繼續(xù)推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，全面推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設。農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管問題，不僅是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點，同時也直接關系到廣大農(nóng)村地區(qū)群眾的身體健康和生命安全。值得注意的是，目前農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管體制機制仍不夠全面，農(nóng)村食品安全監(jiān)管漏洞尚未實現(xiàn)全面封堵，農(nóng)民群眾食品安全防范意識還有待進一步提升［1］。因此，如何充分認識并逐步化解農(nóng)村食品安全監(jiān)管問題，提升農(nóng)民群眾的安全感、獲得感和幸福感，應成為當前全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。

二、農(nóng)村食品安全監(jiān)管的問題及成因

（一）法律法規(guī)和制度體系不夠完善

充分完備的市場監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系是市場監(jiān)管部門開展執(zhí)法檢查活動的基本遵循和重要依據(jù)。農(nóng)村食品安全監(jiān)管作為市場監(jiān)管活動的重要體現(xiàn)之一，當前其所依據(jù)的法律法規(guī)和制度體系仍不夠完善。一是當前農(nóng)村食品安全監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系缺乏普遍適用性［2］。國家《食品安全法》對食品安全監(jiān)測和監(jiān)管執(zhí)行等方面有嚴格的標準體系規(guī)定，但對于基層農(nóng)村地區(qū)而言，相關法律法規(guī)和政策標準仍較為籠統(tǒng)，缺乏可執(zhí)行性。二是地方食品監(jiān)管配套體系不健全。根據(jù)國家相關食品安全監(jiān)管法律，地方政府有必要結合本地實際制定實施有關食品安全監(jiān)管的地方標準，但從各地發(fā)布實施的監(jiān)管規(guī)定來看，很多食品安全地方監(jiān)管標準還存在漏洞和空白。三是農(nóng)村食品安全監(jiān)管制度執(zhí)行困難。當前不論是國家監(jiān)管規(guī)定還是地方執(zhí)行標準，其主要適用于登記在冊的食品生產(chǎn)經(jīng)營單位，而限于規(guī)模和人員，農(nóng)村食品生產(chǎn)相對比較分散，因此相關法律法規(guī)和行政處罰規(guī)定限于農(nóng)村地區(qū)的實際情況而較難推動落實。

（二）監(jiān)管運行機制不健全

目前食品安全監(jiān)管正在形成以市場監(jiān)管部門為主導，其他多部門協(xié)同參與的監(jiān)管體制［3］。但從食品安全監(jiān)管實踐中來看，目前監(jiān)管機制運行仍然存在一些問題，食品安全監(jiān)管合力尚未形成。一是食品安全監(jiān)管主體責任尚不明晰，突出表現(xiàn)在多方領導、多頭指揮等方面。在基層地區(qū)食品安全監(jiān)管實踐中，各地主要以食品安全委員會為統(tǒng)籌。從中央垂直管理體制來看，市場監(jiān)管部門尚不隸屬于其所在的食品安全委員會，因此針對農(nóng)村食品流通市場的諸多失靈表現(xiàn)，政府監(jiān)管的作用難以充分顯現(xiàn)。二是食品安全監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法不到位。食品安全委員會統(tǒng)籌領導下的食品安全工作會議原本是各部門統(tǒng)籌協(xié)商工作的重要渠道，但從現(xiàn)實來看，各部門由于其法定職務過于繁重，使得協(xié)調聯(lián)動會議大多流于形式，其充分性和有效性無從體現(xiàn)。同時，隨著國家城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，具備一定優(yōu)勢的市場資源及行政資源等大多流向城市，對農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率相對較低，這在一定程度上會對農(nóng)村食品安全監(jiān)管帶來不利影響。

（三）監(jiān)管能力和水平有限

農(nóng)村地區(qū)食品安全問題的頻繁出現(xiàn)以及農(nóng)民群眾對食品監(jiān)管期望值的不斷提高，對農(nóng)村食品監(jiān)管相關部門的能力水平提出更高的要求。但在基層農(nóng)村食品監(jiān)管實踐中，相關部門的監(jiān)管能力和水平也是制約當前食品監(jiān)管效果的突出因素。一是食品安全監(jiān)管任務與人員素質和數(shù)量匹配不足。一方面基層市場經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的諸如假冒偽劣產(chǎn)品處罰等問題要求有足夠的市場監(jiān)管人員及時介入并提出相應的處罰意見；另一方面，部分監(jiān)管執(zhí)法人員由農(nóng)村地區(qū)流入城市，也會導致農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管任務與監(jiān)管人員的比例失衡［4］。二是食品安全監(jiān)管人才較為缺乏。在國家推進機構改革的大背景下，當前市場監(jiān)管機構多數(shù)由此前的工商、食品藥品監(jiān)管以及質量監(jiān)管等部門合并而來，這就導致食品安全領域的專業(yè)人才較為稀缺。三是農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管技術應用不足。目前基層食品安全監(jiān)督檢查手段仍然以傳統(tǒng)方式為主，而對食品生產(chǎn)過程等全流程缺乏有效監(jiān)管，落后單一的監(jiān)管方式導致監(jiān)管工作效率難以有效提升。

（四）多主體監(jiān)管聯(lián)動不足

治理理論倡導包括政府、市場主體、社會組織和公民在內的多元主體協(xié)同參與治理，以彌補單一主體治理帶來的缺陷與不足［5］。從農(nóng)村市場監(jiān)管格局來看，當前監(jiān)管仍然依靠政府監(jiān)管部門這一單一主體，社會和市場主體尚未真正參與到食品監(jiān)管中來。其背后的原因可簡單歸結為以下幾點：一是多元主體治理責任界定不明。除前述政府機構責任模糊外，諸如市場組織和社會主體在農(nóng)村食品監(jiān)管中的分工和責任也不明確。以市場組織為例，其本身即以追求利潤為存在價值，如若對其食品監(jiān)管責任不做界定，則其可能將食品安全拋之不顧，由此農(nóng)村地區(qū)食品安全隱患就會產(chǎn)生。二是農(nóng)村居民自身食品安全意識和維權意識等相對較為薄弱。多年來農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境相對較為復雜和落后，且由于鄉(xiāng)土人情的存在，導致農(nóng)民即便買到假冒偽劣產(chǎn)品，出于對產(chǎn)品本身價值以及礙于情面的考慮，農(nóng)民群眾往往放棄對食品安全違法問題的投訴舉報和追責。

（五）社會共治意識缺失

意識是行動的先導。農(nóng)村食品安全監(jiān)管效果的呈現(xiàn)離不開全體社會成員對其高度重視和集體行動，而從現(xiàn)實狀況來看，當前農(nóng)村食品安全監(jiān)管尚未形成高強度的輿論關注態(tài)勢和強執(zhí)行力的全員集體行動。一是從農(nóng)村食品安全監(jiān)管成員來看，除市場監(jiān)管人員外，其他聯(lián)動部門尚缺乏對農(nóng)村食品安全監(jiān)管的高度重視。二是從農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)來看，由于農(nóng)村特定銷售環(huán)境和條件的限制，農(nóng)村食品生產(chǎn)尚缺乏統(tǒng)一標準，各企業(yè)生產(chǎn)的商品質量參差不齊，同時在較為寬松的市場監(jiān)管環(huán)境下，部分生產(chǎn)企業(yè)自律意識不強，其生產(chǎn)經(jīng)營缺乏良好的衛(wèi)生條件和制度體系。三是從農(nóng)村食品消費者來看，外部信息環(huán)境尚無法滿足農(nóng)村消費對高質量監(jiān)管信息的獲取需求，當前大多食品監(jiān)管信息通過互聯(lián)網(wǎng)渠道進行實時發(fā)布，時效性較強，但這對于不常接觸互聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村中老年群體而言，難以達到其預期效果。

三、農(nóng)村食品安全監(jiān)管的對策建議

（一）加強法律法規(guī)體系建設

堅持有法可依是實現(xiàn)全面依法治國的基本前提。加強農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管需要進一步考慮當前法律法規(guī)的完備性和適用性。首先要加快完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系建設。一方面要做好相關法律法規(guī)的頂層設計，對食品市場運作過程中出現(xiàn)的新困難和新問題要及時通過法律等多種手段予以處置。同時對現(xiàn)存食品安全法律法規(guī)要進行再梳理再整合，避免出現(xiàn)重復監(jiān)管、法條沖突的情形［6］。另一方面還要及時指導地方政府加快完善適合本地區(qū)實際的地方性食品安全法規(guī)。地方性法規(guī)的制定和實施要充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會水平及居民合理期待，要在充分調查研究、實地走訪的基礎上將具備可操作性和可執(zhí)行性的意見建議納入草案，并通過法定程序逐步上升為全民意志。

（二）優(yōu)化食品安全監(jiān)管運行機制

科學高效的食品安全監(jiān)管運行機制是保障農(nóng)村食品安全的重要基石。缺乏規(guī)范合理的食品安全監(jiān)管體系，農(nóng)村地區(qū)食品安全將無從談起［7］。為此，首先要充分發(fā)揮我國基層群眾自治制度的優(yōu)勢，并將當前基層精細化治理進程的諸多成果應用到食品安全監(jiān)管領域。具有中國特色的基層群眾自治制度既調動了農(nóng)村居民參與自治的主動性和積極性，同時又有助于推動自治工作的順利開展。當前要進一步發(fā)揮基層群眾性自治組織即村委會和居委會在農(nóng)村食品安全治理監(jiān)管工作中的突出優(yōu)勢，協(xié)助國家有關食品安全監(jiān)管政策落實到位。同時也要認識到當前基層網(wǎng)格化管理在食品安全監(jiān)管中的顯著專長，結合基層“方塊長”和“網(wǎng)格員”的職責定位進一步將食品安全監(jiān)管工作落實落細。其次，鄉(xiāng)政府還應做好鄉(xiāng)域食品安全監(jiān)管工作的統(tǒng)籌協(xié)調，為屬地市場監(jiān)管部門開展執(zhí)法檢查提供相應便利條件。此外，通過建立監(jiān)管信息互助分享平臺來加強各監(jiān)管主體間的協(xié)調與溝通，以此發(fā)揮各自最大優(yōu)勢。

（三）提升農(nóng)村食品安全監(jiān)管能力

食品安全監(jiān)管能力是保障農(nóng)村食品安全的有力支撐，而監(jiān)管人員的素質是監(jiān)管能力的充分體現(xiàn)和重要保證。首先，要加強對食品安全監(jiān)管人員的理論知識和業(yè)務知識培訓。結合當?shù)剞r(nóng)村食品安全形勢來制定和完善相應的培訓計劃，通過創(chuàng)新培訓組織形式來提升監(jiān)管人員的理論水平。同時，還要加快完善農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管人員的福利和保障措施，以進一步提升其參與監(jiān)管執(zhí)法的積極性和責任感。其次，要加快組建農(nóng)村食品安全監(jiān)管專業(yè)隊伍。食品安全監(jiān)管除例行性督導檢查外，還涉及對食品生產(chǎn)質量等重點環(huán)節(jié)的把控，為此要在基層公務員選拔標準中給予專業(yè)人才指標傾斜，同時還要通過市場手段引導第三方專業(yè)檢測機構加入農(nóng)村食品安全監(jiān)管中來，以此來進一步提升食品安全監(jiān)管的專業(yè)性和規(guī)范性。最后，要加大農(nóng)村食品安全監(jiān)管的技術投入力度，加快建成簡易食品安全監(jiān)測實驗室，同時也要推進食品安全智慧監(jiān)管進程，通過信息化手段實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管，以彌補基層監(jiān)管力量的不足。

（四）構建多主體聯(lián)動監(jiān)管機制

農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管的復雜性意味著單純依靠政府力量將遠不可及，只有吸納更多社會主體力量參與其中才能實現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)管效果。首先要進一步明確農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)的責任和義務，設定無證經(jīng)營、假冒偽劣等行為“紅線”，通過嚴厲處罰進一步營造遵紀守法的良好氛圍。同時，還要指導相關食品企業(yè)建立完備的自我檢查制度，發(fā)揮企業(yè)在農(nóng)村食品安全監(jiān)管過程中的“后設”作用。其次還要認識到提升農(nóng)村居民食品安全意識和維權意識的重要性。通過農(nóng)民群眾易于接受的形式加快提升普通百姓對假冒偽劣產(chǎn)品的辨別度，幫助普通百姓樹立科學健康的生活理念。此外，還要進一步健全食品安全投訴舉報制度，調動農(nóng)村居民參與食品安全監(jiān)管共治的積極性和責任感，只有在農(nóng)村社會營造重視食品安全的良好氛圍才會更有助于實現(xiàn)對農(nóng)村食品安全的有效監(jiān)管。

（五）持續(xù)深化社會共治意識

良好的農(nóng)村食品安全監(jiān)管效果離不開良好的食品安全監(jiān)管意識和監(jiān)管氛圍，食品安全監(jiān)管意識又體現(xiàn)在監(jiān)管者、監(jiān)管對象以及其他直接利益相關者。對于監(jiān)管者而言，如何筑牢農(nóng)村食品安全第一道防線是其重要的工作任務。作為基層監(jiān)管服務人員，應當時刻牢記為人民服務的行政理念，經(jīng)常性地深入到農(nóng)村家庭了解農(nóng)村消費者所思所想所盼。對于監(jiān)管對象而言，高質量的產(chǎn)品是其搶占市場份額、賺取市場利潤的前提和根本。為此行業(yè)應該不斷健全統(tǒng)一完善的市場生產(chǎn)標準，用市場優(yōu)勝劣汰法則將“劣幣”逐步清出市場。對于新聞媒體而言，其傳播速度快、受眾面廣等特點同樣需要其在農(nóng)村食品監(jiān)管過程中發(fā)揮積極作用，要加大相關食品安全政策的宣傳，以人民群眾喜聞樂見的方式予以傳遞，同時還要加大對農(nóng)村食品安全違法違規(guī)問題等相關線索的采集以及案例的曝光，呼吁有關部門加大對農(nóng)村食品安全問題的重視。

四、結語

健康是人類從古至今一直探索的主題，食品安全與人類健康和生命安全直接相關。農(nóng)村地區(qū)作為食品安全監(jiān)管領域的薄弱環(huán)節(jié)，當前仍然存在法律法規(guī)配套不健全、食品安全運行機制不健全、食品安全監(jiān)管能力和水平有限、食品安全監(jiān)管缺乏聯(lián)動性以及社會共治意識缺失等問題，在一定程度上制約了農(nóng)村食品安全監(jiān)管進程，威脅著農(nóng)民群眾的消費飲食安全，因而提升農(nóng)村食品安全監(jiān)管水平在補齊上述短板的同時，需要通過推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來進一步改善農(nóng)村人居生活環(huán)境，切實提升農(nóng)民群眾的安全感、獲得感和幸福感。