馮雪芹

一、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展路徑

自20世紀(jì)50年代,美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家就開始了績(jī)效預(yù)算改革的探索,它們嘗試推行績(jī)效預(yù)算的時(shí)間較早,改革較為徹底,取得了明顯的效果,為我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）國(guó)外發(fā)展路徑——以美國(guó)為例

20世紀(jì)初至今,從線性預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、零基預(yù)算最終又回歸到績(jī)效預(yù)算,經(jīng)過(guò)百余年的探索與實(shí)踐,美國(guó)建立了一套以健全的法律體系為支撐、以科學(xué)的績(jī)效評(píng)估方法為保障的預(yù)算制度,被稱為世界上最早提出“績(jī)效預(yù)算”理念的國(guó)家,其改革過(guò)程的特點(diǎn)大致如下。

一是通過(guò)立法為績(jī)效預(yù)算的主要框架提供支撐。1993年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《政府績(jī)效與成果法案》,明確規(guī)定了聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在績(jī)效預(yù)算改革中的具體責(zé)任,被譽(yù)為“世界上第一部專為政府績(jī)效制定的法律”。

二是通過(guò)創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估方法完善立體化績(jī)效評(píng)估體系。該體系分為項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估、部門績(jī)效評(píng)估和跨部門績(jī)效評(píng)估三個(gè)維度,逐步形成了較為立體的層級(jí)式績(jī)效評(píng)估體系,營(yíng)造了良好的政府績(jī)效評(píng)估氛圍,有力地推動(dòng)了其預(yù)算改革進(jìn)程。

三是通過(guò)內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合推動(dòng)預(yù)算透明度建設(shè)。美國(guó)憲法第一條中對(duì)財(cái)政預(yù)算公開作出了明確規(guī)定,加之美國(guó)“三權(quán)分立”的政治制度、政府信息較為透明的社會(huì)環(huán)境,為其預(yù)算透明度建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)?！斗ò浮返膶?shí)施以及PART評(píng)價(jià)工具的應(yīng)用,也提高了預(yù)算績(jī)效信息的可獲得性。通過(guò)不同層級(jí)人員之間相互監(jiān)督,形成了一套體系健全、權(quán)責(zé)明確的監(jiān)督制度。

（二）國(guó)內(nèi)發(fā)展路徑

我國(guó)自20世紀(jì)90年代初開始重視對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)及效益考核等類似于績(jī)效評(píng)價(jià)工作,主要發(fā)展改革路徑如下。

·2003年10月 黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。

·2003年12月 財(cái)政部在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上提出要“研究科學(xué)的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系,促進(jìn)財(cái)政支出效益的最大化”。

·2005年 財(cái)政部制定出臺(tái)了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》,我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作獲得了實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

·2009年 財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》,對(duì)績(jī)效目標(biāo)、主要內(nèi)容和確定績(jī)效目標(biāo)的原則進(jìn)行了較詳細(xì)規(guī)定。

·2011年 財(cái)政部重新修訂了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》,對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)原則、方法等提出具體指導(dǎo)意見。

·2015年 財(cái)政部頒布《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》,對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、績(jī)效目標(biāo)的審核、績(jī)效目標(biāo)的批復(fù)、調(diào)整與應(yīng)用等方面予以全方位規(guī)范。

·2018年9月 中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）,對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理做出了頂層設(shè)計(jì),進(jìn)一步深化了預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！兑庖姟穱@“全面”和“績(jī)效”兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn),創(chuàng)新預(yù)算管理模式,更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束。

·2020年 財(cái)政部研究制定了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》,進(jìn)一步明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的原則和標(biāo)準(zhǔn)。

截至目前,中央部門已經(jīng)初步構(gòu)建了以項(xiàng)目支出為主,以績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用“四位一體”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系。

二、預(yù)算績(jī)效管理中存在的主要問(wèn)題及原因分析

黨的十八大以來(lái),在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,財(cái)稅體制改革加快推進(jìn),預(yù)算管理制度持續(xù)完善,財(cái)政資金使用效益不斷提升,對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要支持作用。2020年12月-2021年3月,審計(jì)署對(duì)43個(gè)中央部門單位2020年度預(yù)算執(zhí)行等情況進(jìn)行了審計(jì),并延伸審計(jì)了439家所屬單位。從審計(jì)結(jié)果來(lái)看,預(yù)算績(jī)效管理方面仍存在17個(gè)部門和245家所屬單位的587個(gè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)不完整,未細(xì)化或脫離實(shí)際以及7個(gè)部門和57家所屬單位的153個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定開展績(jī)效評(píng)價(jià)或自評(píng)結(jié)果不真實(shí)不準(zhǔn)確等問(wèn)題。具體原因分析如下。

（一）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)

審計(jì)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題說(shuō)明,一些部門預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng),仍存在著重投入輕管理、重預(yù)算輕評(píng)價(jià)、重支出輕績(jī)效的問(wèn)題;在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán),特別是在預(yù)算編制時(shí)沒(méi)有將預(yù)算安排與績(jī)效目標(biāo)掛鉤,或者即使掛鉤,績(jī)效目標(biāo)也是概括性的、粗曠型的,無(wú)法考核評(píng)判,標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)無(wú)從體現(xiàn);績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué),沒(méi)有量化,沒(méi)有將績(jī)效目標(biāo)分解為產(chǎn)出、成本、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效指標(biāo),績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)不匹配情況較為嚴(yán)重,為有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)造成了一定阻力。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

2020年,為貫徹落實(shí)《意見》,財(cái)政部研究制定了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》,明確了績(jī)效評(píng)價(jià)原則、依據(jù)、對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方法,為有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)提供了制度依據(jù)。實(shí)際工作中仍有一些部門重視項(xiàng)目申請(qǐng)、立項(xiàng),而對(duì)項(xiàng)目的全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)重視不夠,未建立較為科學(xué)完善有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,也未建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制及績(jī)效跟蹤機(jī)制,不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,糾正政策執(zhí)行偏差,對(duì)績(jī)效低下的項(xiàng)目不能及時(shí)反饋、終止,造成財(cái)政資金使用效益低下,出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分

《意見》明確指出,要健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問(wèn)題整改責(zé)任制,加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。但一些部門沒(méi)有將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、問(wèn)題整改和政策調(diào)整掛鉤,獎(jiǎng)勵(lì)、處罰機(jī)制不健全,導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性不足,未充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金配置效率和實(shí)用效益。

三、完善預(yù)算績(jī)效管理的措施建議

當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)極轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。發(fā)揮好財(cái)政職能作用,必須按照全面深化改革的要求,加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,以全面實(shí)施績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口,解決好績(jī)效管理中存在的突出問(wèn)題,推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效,提高公共服務(wù)供給質(zhì)量,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

（一）提高認(rèn)識(shí)，牢固樹立績(jī)效意識(shí)

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理,提高財(cái)政資源配置效率和使用效益,關(guān)鍵是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,不僅是計(jì)財(cái)部門同志,業(yè)務(wù)部門同志也要認(rèn)識(shí)到位,努力做到領(lǐng)導(dǎo)干部要熟悉、計(jì)財(cái)干部要掌握、其他干部要了解,通過(guò)深入學(xué)習(xí)、廣泛研討和實(shí)地調(diào)研,將“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效理念逐步深入人心,營(yíng)造“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”的良好氛圍。

（二）建章立制，健全預(yù)算績(jī)效管理體系

體系是制度的集合,是預(yù)算事業(yè)執(zhí)行的保證。各部門各單位財(cái)務(wù)管理的各環(huán)節(jié)都應(yīng)該建立制度,預(yù)算績(jī)效管理方面也是如此。只有各方合力有效健全制度,才能夠形成完整的體系機(jī)制。為了確保全面預(yù)算績(jī)效管理的順利實(shí)施,必須構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系,進(jìn)一步完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的機(jī)制,搭建績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果反饋、問(wèn)題整改“五位一體”的全過(guò)程績(jī)效管理鏈條,實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化,著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益,改變預(yù)算資金分配的固化格局,提高預(yù)算水平和政策實(shí)施效果,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。

（三）夯實(shí)基礎(chǔ)，科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)

在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)或預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié),以“完整性、適當(dāng)性、相關(guān)性、可測(cè)算性、可監(jiān)督性”作為績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的基本原則,結(jié)合相關(guān)調(diào)研論證及歷史數(shù)據(jù),科學(xué)合理地設(shè)置績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)。同時(shí),績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置、調(diào)整,應(yīng)與單位業(yè)務(wù)人員廣泛溝通,確保他們知悉了解目標(biāo)的制定過(guò)程和目標(biāo)的主要內(nèi)容,明確項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)部門績(jī)效職責(zé),保障績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等績(jī)效管理工作高效開展,確保預(yù)算績(jī)效管理工作落到實(shí)處。

（四）科學(xué)評(píng)價(jià)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

將評(píng)價(jià)關(guān)口前移,從“事后處理”向“事前規(guī)范、事中控制、事后評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變,建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)長(zhǎng)效機(jī)制,有效進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)控,不斷創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法,優(yōu)化評(píng)價(jià)手段,提高評(píng)價(jià)質(zhì)量。強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的有效利用,切實(shí)做到“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋好的項(xiàng)目,確保后續(xù)項(xiàng)目申報(bào)及預(yù)算下發(fā)上給予傾斜。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的項(xiàng)目,要通過(guò)目標(biāo)差距分析,探尋績(jī)效不合格的原因,追究相關(guān)責(zé)任,同時(shí)要制定績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃,即時(shí)進(jìn)行問(wèn)題整改。

綜上,各部門及所屬單位應(yīng)建立屬于自己的預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理體系,并貫徹落實(shí)到位。這不僅能夠提高部門單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信譽(yù),更能夠推動(dòng)整個(gè)國(guó)家乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。