李 輝 劉傲東 王慧玲 大東港海關（遼寧，丹東，118300）

王教敏 孫 鵬 田 偉 大連海關（遼寧，大連，116000）

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，“要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系”，從國家安全體系的戰(zhàn)略高度，完善了國家生物安全的頂層設計，強調了維護生物安全的重要性、必要性和緊迫性。

根據浙江大學非傳統(tǒng)安全研究中心余瀟楓團隊的理論，國門生物安全是復合的、非線性的、整體的、技術與價值混合的“場域安全”［1］。 相應的，我們認為國門生物安全是指“關涉進出境貨物、運輸工具和人員及關聯(lián)領域中的生物安全的總稱”， 其以口岸安全防控為核心，同時又與國際、口岸、國內等時空具有整體關聯(lián)性，是總體國家安全觀中的重要一環(huán)，其地位和作用還將日漸凸顯，需要不斷地重視和提升其治理能力和水平。

本文通過分析歸納我國國門生物安全治理的起源、發(fā)展的歷史改革，總結提煉了涉及生物安全領域主要國際組織和國際公約。 并根據新時代機構改革賦予海關的新職能，研究探討在國門生物安全防控領域的治理能力和體系現(xiàn)代化的進一步發(fā)展，以滿足國家生物安全戰(zhàn)略對海關國門生物安全治理的新要求。

1 我國國門生物安全治理體制的發(fā)展進程

1.1 國境衛(wèi)生檢疫起源與發(fā)展

1347 年，鼠疫在地中海區(qū)域蔓延，意大利在沿海多個城市構建了一個內部互相關聯(lián)防止鼠疫傳入的防御系統(tǒng)，這被諸多學者認為是世界上國境衛(wèi)生檢疫的開端。 我國的國境衛(wèi)生檢疫最早可以追溯到1873 年，當時霍亂傳入中國的上海和廈門港，英法等國為了鞏固他們在華的既得利益， 在上海、廈門海關設立了衛(wèi)生檢疫機構，訂立了《海港衛(wèi)生規(guī)則》等章程，對進出境船舶和人員實施衛(wèi)生檢疫。

世界上第一部包含衛(wèi)生檢疫性質的國際法規(guī)在1903 年的第十一次國際衛(wèi)生會議上誕生，即《國際衛(wèi)生公約》［2］。 到了1948 年， 世界衛(wèi)生組織（WHO）在日內瓦正式成立，由其制定的《國際衛(wèi)生條例》 成為指導各國衛(wèi)生立法的權威性文件，57 年后世界衛(wèi)生大會通過了新修訂的 《國際衛(wèi)生條例》（2005 版），以適應世界各國共同應對重大傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的迫切需要［3］。

1957 年頒布的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫條例》是新中國成立后第一部國境衛(wèi)生檢疫法規(guī)，從此國境衛(wèi)生檢疫工作有了統(tǒng)一的行政執(zhí)法依據［4］，十一屆三中全會以來，黨和政府非常重視衛(wèi)生檢疫工作，先后發(fā)布《國境口岸傳染病監(jiān)測試行辦法》等多項部門規(guī)章，補充了原來法規(guī)的不足，使國境衛(wèi)生檢疫改變了傳統(tǒng)守關把口的模式［5］，將檢疫查驗、疫病檢測、衛(wèi)生監(jiān)督三者有機地結合起來，標志著中國國境衛(wèi)生檢疫工作進入了法制化管理的軌道。

1921 年伍連德有效控制鼠疫，是我國歷史上第一次近代科學防疫與政府行為相結合，9 年后全國海港檢疫總管理處成立，第一次統(tǒng)一管理全國國境衛(wèi)生檢疫行政和業(yè)務事宜。 新中國成立至20 世紀90 年代，我國一直采用原蘇聯(lián)的口岸多部門聯(lián)檢模式，直到1995 年大連口岸等多地取消了持續(xù)40 多年的聯(lián)檢制度， 衛(wèi)生檢疫實施單獨登輪檢疫查驗。隨著改革不斷深入，1999 年，原商品檢驗、動植物檢疫、 衛(wèi)生檢疫合并為出入境檢驗檢疫，2018 年出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署，形成了全新的國境衛(wèi)生檢疫組織機構。

1.2 進出境動植物檢疫起源與發(fā)展

1874 年德國開始對攜帶馬鈴薯甲蟲的馬鈴薯作進口地區(qū)限制，并在進口時采用化學藥品進行滅蟲處理，這被視為進出境動植物檢疫的開端。 其實中國動植物檢疫歷史悠久，早在秦漢時代就出現(xiàn)了萌芽。 近現(xiàn)代中國進出境動植物檢疫發(fā)端于清朝末年，官方行為起始于1903 年，由中東鐵路管理局建立的鐵路獸醫(yī)檢疫處對來自沙俄的各種肉類食品進行檢疫，后由上海逐步向全國擴展，至今已有100多年的歷史。

中國官方最早的動物檢驗檢疫法規(guī)，是北京張作霖軍政府農工部于1927 年制定公布的 《毛革肉類出口檢查條例》和《毛革肉類出口檢查條例實施細則》。 新中國第一部也是唯一一部進出境動植物檢疫方面的基本法《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》于1992 年頒布實施［6］，此后《進出境動植物檢疫法實施條例》《進境動物一二類傳染病、寄生蟲病名錄》《禁止攜帶、郵寄進境的動物、動物產品和其他檢疫物名錄》等一系列法規(guī)及規(guī)范性文件相繼出臺，極大地完善了動植檢法規(guī)體系，有力地促進了動植檢事業(yè)發(fā)展。

歷史上世界各國進出境動植物檢疫機構發(fā)展過程不盡相同，我國最早的官方進出境動植物檢疫機構可以追溯到1927 年張作霖軍政府設立的 “毛革肉類出口檢查所”，在抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，各地檢驗檢疫機構相繼停辦，動植物檢疫工作基本上處于停滯狀態(tài)，也正是這時，國外甘薯黑斑病、蠶豆象、棉花黃枯萎病等動植物病蟲害傳入我國，對農林畜牧業(yè)造成極大危害。 新中國成立后，商品檢驗總局下設畜產品和農產品檢驗處，分別負責動物檢疫和植物檢疫工作。 動植檢事業(yè)迅速發(fā)展是在十一屆三中全會后，1982 年中華人民共和國動植物檢疫總所成立，標志著我國已建立口岸動植物檢疫機構中央垂直管理體制［7］。 1999 年，原商品檢驗、動植物檢疫、衛(wèi)生檢疫合并為出入境檢驗檢疫，2018 年， 出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署。

1.3 其他國門生物安全工作的起源與發(fā)展

1.3.1 外來入侵物種防范

1992 年175 個囯家簽署了《生物多樣性公約》，要求締約國要防止外來生物對生態(tài)環(huán)境的威脅［8］。我國的農業(yè)農村部、海關總署等四個部門，依據《進出境動植物檢疫法》等十余部法律對外來入侵物種進行管理。 我國外來入侵物種防范情況不容樂觀，據統(tǒng)計我國已有754 種入侵物種， 其中入侵植物352 種、入侵動物267 種、入侵微生物134 種，每年因外來入侵物種造成經濟損失超過2 000 億元。

1.3.2 遺傳/生物資源保護

遺傳/生物資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，是社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。1992年，“地球峰會” 為保護遺傳/生物資源簽署了兩個重要的國際公約，即《氣候變化公約》（UNFCCC）和《生物多樣性公約》（CBD）。 我國擁有豐富的物種資源，農業(yè)農村部、海關總署等四個部門依據《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》等法律對遺傳/生物資源進行保護。

1.3.3 口岸生物兩用物項及技術監(jiān)管

生物兩用品是指病原體、毒素、遺傳物質等既可用于醫(yī)療、預防、保護、防護等和平目的，又可用于發(fā)展、生產生物武器等非和平目的。 我國專門針對兩用物項出口管制的管理工作起步較晚。20 世紀90 年代初，對外貿易經濟合作部科技司成立專門處室，開始具體負責我國兩用物項的出口管制管理工作，頒布《中華人民共和國生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》等行政法規(guī)，對進出境生物兩用物項及技術進行監(jiān)管。

2 涉及生物安全領域主要國際組織和國際公約

2.1 世界海關組織（WCO）

旨在加強各成員海關工作效益和提高海關工作效率，促進各成員在海關執(zhí)法領域的合作。 該組織致力于最大程度地提高各成員之間及各成員與其他國際組織之間的合作水平和成效，打擊各種違犯海關法規(guī)的行為。

2.2 世界衛(wèi)生組織（WHO）

主要職能包括促進流行病和地方病的防治；提供和改進公共衛(wèi)生、疫病醫(yī)療和有關事項的教學與訓練；推動確定生物制品的國際標準。

2.3 聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織（FAO）

關注轉基因生物安全問題，提出優(yōu)先考慮建立轉基因生物的風險評析、測試和釋放標準，決定成立工作組處理有關的轉基因生物的安全問題。

2.4 世界動物衛(wèi)生組織（OIE）

又稱為國際獸疫局，主要職能是收集并通報全世界動物疫病的發(fā)生發(fā)展情況及相應控制措施；促進并協(xié)調各成員加強對動物疫病監(jiān)測和控制的研究；制定動物及動物產品國際貿易中的動物衛(wèi)生標準和規(guī)則。

2.5 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）

是聯(lián)合國系統(tǒng)內負責全球環(huán)境事務的牽頭部門和權威機構，宗旨是激發(fā)、提倡、教育和促進全球資源的合理利用并推動全球環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.6 世界貿易組織（WTO）

宗旨包括堅持走可持續(xù)發(fā)展之路，各成員方應促進對世界資源的最優(yōu)利用、 保護和維護環(huán)境；建立一體化的多邊貿易體制。

2.7 世界動物衛(wèi)生組織（OIE）

又稱為國際獸疫局，主要職能是收集并通報全世界動物疫病的發(fā)生發(fā)展情況及相應控制措施；促進并協(xié)調各成員加強對動物疫病監(jiān)測和控制的研究；制定動物及動物產品國際貿易中的動物衛(wèi)生標準和規(guī)則。

2.8 《國際衛(wèi)生條例》

是一部具有普遍約束力的國際衛(wèi)生法，要求各締約國應當發(fā)展、加強和保持其快速有效應對國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急核心能力。 該條例的主要特征是體現(xiàn)了全人類共同利益性；與口岸建設和經濟發(fā)展的相關性；實體法規(guī)范與程序法規(guī)范的兼容性；對空間和時間要求的特殊性；以及較強的專業(yè)性。

2.9 《國際植物保護公約》

是用來保護植物物種、防治植物及植物產品有害生物在國際上擴散的公約。 主要聚焦開發(fā)和利用植物檢疫措施國際標準以充分保護各國植物資源和糧食安全、 開展官方信息交流以提高透明度，促進植物和植物產品的安全貿易。

2.10 《生物多樣性公約》

旨在保護瀕臨滅絕的植物和動物，最大限度地保護地球上多種多樣的生物資源。 公約明確規(guī)定，發(fā)達國家將以贈送或轉讓的方式向發(fā)展中國家提供新的補充資金，以補償他們?yōu)楸Ｗo生物資源而日益增加的費用，應以更實惠的方式向發(fā)展中國家轉讓技術， 從而為保護世界上的生物資源提供便利；締約國應為本國境內的植物和野生動物編目造冊，制定保護瀕危動植物的計劃。

2.11 《壓載水公約》

共有22 個條款和1 個技術性附則， 對船舶壓載水的排放和控制提出了具體的技術要求，以此來預防、減少并最終消除船舶壓載水排放對海洋環(huán)境和公眾安全帶來的危害。2019 年1 月22 日，在我國正式生效。

3 我國國門生物安全治理體制的改革與發(fā)展探討

2018 年3 月17 日， 第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過國務院機構改革方案，將出入境檢驗檢疫職能和隊伍劃入海關，賦予了新海關維護國門生物安全的重要任務。 在當前單邊主義盛行、貿易保護主義大行其道的國際形勢下，我國堅定不移地擴大開放、深化國際交流與合作，而我國國門生物安全治理存在現(xiàn)行法律法規(guī)標準體系不完善、體制機制不健全、治理能力亟待提高等諸多挑戰(zhàn)，這對身處對外開放前沿陣地的海關，在國門生物安全防控領域實現(xiàn)治理能力和體系現(xiàn)代化提出了新要求。

3.1 進一步推進完善法律標準體系，嚴格依法行政

嚴格執(zhí)法、依法行政是實現(xiàn)國門生物安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，必須運用法治思維、法治方式構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范的國門生物安全治理法律法規(guī)體系，進一步明確各工作流程管理制度的法律地位，做好國內現(xiàn)行法律法規(guī)的優(yōu)化整合以及國際法（條約）規(guī)定和要求的銜接轉化，夯實依法行政的法律基礎。 建立更加科學、有效的技術標準體系，對標國際最高標準、最好水平，建立適合中國國情實際的人類健康及動植物衛(wèi)生保護水平和技術標準，持續(xù)優(yōu)化口岸查驗規(guī)程、實驗室檢測、檢疫處理等方法標準，推動制訂國門生物安全評價、新技術新裝備應用、新發(fā)疫病疫情鑒定、檢測方法等標準。強化法律懲戒力度，暢通國門生物安全投訴舉報、輿論監(jiān)督、法律援助渠道，綜合運用多種行政處罰手段，加強違法責任處罰行刑銜接，加大口岸傳染病、 動植物疫情等監(jiān)管領域刑事案件立案追訴力度，提升國門生物安全應急管理刑事治理能力。

3.2 進一步加快建立風險防控體系，強化綜合治理

將口岸疫病疫情防控作為當前國門生物安全治理的首要職責之一，牢固樹立國門生物安全風險防范意識，不斷完善以預防為主的口岸疫病疫情治理體系。 強化風險意識和底線思維，既要關口前移、抓早抓小、防微杜漸，又要立足當前、放眼長遠、顧全大局。 推進風險分析能力建設，實施國門生物安全信息統(tǒng)一發(fā)布，建立監(jiān)測預警制度和監(jiān)測數(shù)據標準庫。 堅持口岸篩查和早期預警，科學設計改造入境口岸檢疫設施，加強資源和能力儲備，建立有害生物因子數(shù)據庫，利用多維形態(tài)智能識別模型和風險分析智能專家模型，為風險分析研判和精準布控提供技術支撐。 設立應急處置管理專門機構，建立重要防控資源的戰(zhàn)略儲備輪換制度和應急供應機制，分類分級建設應急處置“預備隊”，確保戰(zhàn)時狀態(tài)下全方位的人力組織、物資保障、科技突擊、風險處置的有效運轉。 加快研究制定元化風險布控規(guī)則，按照政策性布控要求，實行無干預隨機布控和人工分析精準布控，利用通用性指標為主，精細化指標為輔的布控模式，實現(xiàn)生物安全風險因子的布控監(jiān)管覆蓋海關各主干作業(yè)系統(tǒng)的全領域、 全過程。 通過建制化、單元化、模塊化，實現(xiàn)補短板、堵漏洞、強弱項，建設定位明確、平戰(zhàn)結合的口岸風險防控體系。

3.3 進一步統(tǒng)籌建設安全監(jiān)管體系，促進貿易便利

優(yōu)化、平衡安全和便利的關系是促進全球貿易發(fā)展的關鍵， 始終把維護國家安全和利益放在首位，妥善處理國門安全和貿易便利的關系，努力做到既“管得住”又“通得快”，構建安全高效、運轉協(xié)調的現(xiàn)代化通關體系，更好地適應國門安全交織傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的發(fā)展趨勢， 維護好國家安全。 既要便利通關下的智能精準管控，實施審慎包容監(jiān)管制度，支持國家生物科技產業(yè)發(fā)展，加強對口岸疫病疫情及次生災害的研判和應對，將生物安全威脅降到最低，堅決將危害人民健康和生態(tài)安全的傳染病、病蟲害等拒于國門之外，提升我國生物安全保障能力；又要進一步簡政放權，深入推進“查檢合一”“多查合一”， 更大程度壓縮口岸通關時間及成本，實現(xiàn)口岸通關便利化。

3.4 進一步深化改革融合協(xié)作，實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控

增強改革意識，樹立創(chuàng)新思維，加快推進關檢融合“化學反應”，推動新時代海關口岸疫病疫情檢疫監(jiān)管全方位改革創(chuàng)新，健全集中統(tǒng)一高效的國門生物安全防控體系。 充分發(fā)揮海關國家口岸治理總協(xié)調的職能作用， 組織和依靠國家各部門力量，加強協(xié)作配合，建立跨部門、層級、區(qū)域信息互聯(lián)互通，綜合運用法律、行政、科技、教育、軍事、文化等手段實施聯(lián)防聯(lián)控，依托大數(shù)據、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等技術優(yōu)化疫情監(jiān)測、排查、預警，實現(xiàn)動態(tài)防控、科學防控、精準防控。 積極參與全球生物安全治理，加強交流合作，強化信息溝通，共同防范全球化生物安全風險。