國(guó)家稅務(wù)總局內(nèi)蒙古自治區(qū)稅務(wù)局納稅服務(wù)中心 張浩

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障的重要組成部分，關(guān)乎社會(huì)公平、人民福祉。中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革始終在路上，從“新農(nóng)?！钡慕ⅲ擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行，到兩項(xiàng)制度的合并實(shí)施，再?gòu)臋C(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革標(biāo)志著“雙軌制”的結(jié)束，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程且還將繼續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展完善下去，其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革可謂具有里程碑式的意義。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)，當(dāng)前務(wù)必要實(shí)施和完善好我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，為我國(guó)下一步養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的實(shí)施發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)新的制度，在實(shí)施中存在很多問(wèn)題，筆者從實(shí)際工作出發(fā)，以小見(jiàn)大，提出問(wèn)題和改進(jìn)對(duì)策。

一、現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

2015年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《決定》改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)改革的目標(biāo)、原則、范圍，養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)和調(diào)整，養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移等一系列問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，為改革確立了方向?！稕Q定》下發(fā)后，各地區(qū)結(jié)合實(shí)際制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，全面推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。從實(shí)際執(zhí)行層面來(lái)看，筆者從制度改革前后存在的區(qū)別的角度來(lái)闡述當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要情況。

（1）繳費(fèi)方式。改革前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在職期間不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休后按照有關(guān)規(guī)定，以在職工資為基礎(chǔ)按規(guī)定比例計(jì)發(fā)退休費(fèi)。改革后，《決定》提出了“權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的原則”，明確“機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員要按照國(guó)家規(guī)定切實(shí)履行繳費(fèi)義務(wù)，享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員開(kāi)始繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，單位和個(gè)人分別按繳費(fèi)工資基數(shù)的20%和8%繳納。2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，明確自2019年5月1日起，將單位的繳納比例降至16%。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員從改革前的不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)到改革后按規(guī)定比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是改革前后主要區(qū)別之一。

（2）建立職業(yè)年金制度。作為養(yǎng)老第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充，職業(yè)年金（企業(yè)年金）發(fā)揮著重要作用，可以有效提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率?！稕Q定》規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金，單位按照繳費(fèi)工資基數(shù)的8%繳納，個(gè)人按照4%繳納。

（3）計(jì)發(fā)辦法的調(diào)整。改革前機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后按照有關(guān)規(guī)定直接發(fā)放退休費(fèi)。比如，某公務(wù)員工作年限滿35年后退休，其退休費(fèi)包括基本退休費(fèi)和津補(bǔ)貼，基本退休費(fèi)為本人退休前在職基本工資的90%，津補(bǔ)貼包括退休補(bǔ)貼、改革性補(bǔ)貼等相關(guān)津補(bǔ)貼，同樣，以在職期間發(fā)放津補(bǔ)貼為基礎(chǔ)，按規(guī)定比例確定標(biāo)準(zhǔn)并發(fā)放，總體替代率比較高。改革后，養(yǎng)老金采取“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過(guò)渡”的原則計(jì)發(fā)?！稕Q定》實(shí)施前退休的人員稱為“老人”，繼續(xù)按照原政策辦法發(fā)放基本養(yǎng)老金，同時(shí)，按照國(guó)家每年規(guī)定的養(yǎng)老金調(diào)整辦法統(tǒng)一調(diào)整基本養(yǎng)老金?！稕Q定》實(shí)施后參加工作的人稱為“新人”，發(fā)放辦法與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相同，即基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金以本地區(qū)社會(huì)平均工資和本人實(shí)際平均繳費(fèi)工資指數(shù)為計(jì)算基數(shù)，繳費(fèi)每滿一年乘以1%。《決定》實(shí)施前參加工作，實(shí)施后退休的稱為“中人”，通過(guò)將未繳費(fèi)的工齡作為視同繳費(fèi)年限、發(fā)放過(guò)渡性養(yǎng)老金、新老辦法對(duì)比等方法計(jì)算得出養(yǎng)老金，用老辦法兜底，以實(shí)現(xiàn)待遇不降，增量調(diào)整，平穩(wěn)過(guò)渡。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革在實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

（1）改革推進(jìn)阻力大。改革推進(jìn)阻力大直接導(dǎo)致改革推進(jìn)的速度相對(duì)緩慢。一是制度實(shí)施慢?！稕Q定》印發(fā)至今已七年有余，從宏觀層面看，大部分地區(qū)的改革工作都取得了明顯有效的進(jìn)展，但仍有部分地區(qū)的改革工作還只是停留在表面，實(shí)質(zhì)性的工作并未開(kāi)展。二是參保進(jìn)度慢。即使在政策制定和業(yè)務(wù)經(jīng)辦相對(duì)規(guī)范的地區(qū)，仍有很多歷史遺留問(wèn)題尚未解決，某些情況相對(duì)特殊的單位尚未實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)并從社保部門領(lǐng)取養(yǎng)老金，在職人員仍然在預(yù)扣養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金，退休人員按照原來(lái)的政策預(yù)發(fā)養(yǎng)老金。三是制度完善較慢，經(jīng)辦效率較低。某些具體功能的實(shí)現(xiàn)較慢。比如，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移，尤其是跨地區(qū)、夸制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移功能也是在近期才具備完善的，同時(shí)，經(jīng)辦程序復(fù)雜耗時(shí)，這給很多關(guān)系轉(zhuǎn)移人員和退休人員帶來(lái)了一些影響。比如，某退休公務(wù)員曾經(jīng)具備企業(yè)工作經(jīng)歷，退休后企業(yè)繳費(fèi)經(jīng)歷一時(shí)無(wú)法轉(zhuǎn)入，影響了正式待遇的計(jì)發(fā)。

筆者認(rèn)為推進(jìn)阻力大的主要原因包括以下幾點(diǎn)：首先，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是一項(xiàng)大刀闊斧的改革，政策性強(qiáng)且政策追溯時(shí)間久，涉及面廣，直接關(guān)系到所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的切身利益，可以預(yù)見(jiàn)其難度、阻力之大，必然不可能一蹴而就。其次，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)有其特殊性，其改革的政策措施要求直接和人事管理相關(guān)，包括機(jī)構(gòu)、編制、人員等涵蓋人事管理的各個(gè)方面，而各地區(qū)各部門人事管理的規(guī)定本就不盡相同，受實(shí)際情況影響在執(zhí)行上更是千差萬(wàn)別，同樣，也存在一個(gè)發(fā)展規(guī)范的過(guò)程，歷史存在的種種不規(guī)范的特殊的情況與新政策新要求很難銜接，這給養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)工作造成了巨大的困難，需要解決各種各樣的具體問(wèn)題，影響了改革推進(jìn)的進(jìn)度。舉一個(gè)非常具體的例子，某地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保需要出具編制本，但某垂管單位因管理體制等原因不具有編制本，對(duì)如何解決這一問(wèn)題就耗費(fèi)了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間與各有關(guān)單位對(duì)接協(xié)調(diào)，類似的具體問(wèn)題在改革的過(guò)程中比比皆是。再次，部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位歷史參保情況復(fù)雜，尤其是某些參保單位和事業(yè)單位，或具備自己獨(dú)特的養(yǎng)老制度，或在歷史上參加過(guò)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，改革后都要按照新的改革措施參保，但又缺乏政策銜接的相關(guān)規(guī)定，還涉及退休待遇是否會(huì)降低等敏感問(wèn)題，也在一定程度上影響了改革的進(jìn)度。

（2）統(tǒng)籌層次低，職業(yè)年金制度不完善，基金保值增值受到影響。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)最高只有省級(jí)統(tǒng)籌，部分地區(qū)甚至只實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)統(tǒng)籌，這就導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用效率低下，保值增值困難。同時(shí)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》規(guī)定，財(cái)政全額撥款的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，單位繳納的職業(yè)年金部分采取記賬方式，按照國(guó)家公布的記賬利率計(jì)算利息。有關(guān)測(cè)算顯示，職業(yè)年金對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金的替代率貢獻(xiàn)明顯，實(shí)行記賬方式會(huì)導(dǎo)致職業(yè)年金無(wú)法參與實(shí)際運(yùn)營(yíng)，影響職業(yè)年金收益，進(jìn)而影響退休人員的退休待遇。在實(shí)際執(zhí)行中，部分地區(qū)還沒(méi)有對(duì)職業(yè)年金進(jìn)行歸集，不能進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，同樣影響職業(yè)年金的收益。

（3）潛在的“隱性雙軌”風(fēng)險(xiǎn)。此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)同樣采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的辦法，與企業(yè)養(yǎng)老一樣實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，退休后的計(jì)發(fā)辦法也趨于一致。改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位“新人”退休后的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法與企業(yè)人員已經(jīng)一致，這徹底打破了原來(lái)雙軌制的問(wèn)題，是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重大進(jìn)步。但與此同時(shí)，改革要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員必須繳納職業(yè)年金。截至目前，絕大部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位已經(jīng)繳納了職業(yè)年金，職業(yè)年金覆蓋面廣，基金規(guī)模增長(zhǎng)迅速。而企業(yè)年金制度雖實(shí)施多年，但覆蓋面卻非常低，大部分企業(yè)職工無(wú)法享受到這一福利。因職業(yè)（企業(yè)）年金能夠有效提高替代率，這就導(dǎo)致沒(méi)有企業(yè)年金的企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平仍然與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員存在較大差距。除此之外，一個(gè)比較實(shí)際的問(wèn)題是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員的繳費(fèi)工資基數(shù)問(wèn)題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的繳費(fèi)工資基數(shù)有明確的規(guī)定，包括基本工資、國(guó)家規(guī)定的津補(bǔ)貼、規(guī)范津補(bǔ)貼等，繳費(fèi)基數(shù)相對(duì)較高，企業(yè)人員則由于各種原因一般采取較低的繳費(fèi)基數(shù)，一般情況下低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，這也將導(dǎo)致退休后的基本養(yǎng)老金低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，進(jìn)一步增加了“隱性雙軌”的風(fēng)險(xiǎn)。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革優(yōu)化對(duì)策

（一）完善相關(guān)制度辦法，積極推進(jìn)改革進(jìn)度

改革推進(jìn)至今已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，容易做的、能夠做的基礎(chǔ)工作基本已經(jīng)完成，剩下的全是硬骨頭，針對(duì)這些難題，要多措并舉，攻堅(jiān)克難，堅(jiān)持不懈推進(jìn)改革進(jìn)度。一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，改革有關(guān)主管部門要主動(dòng)作為，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)改革存在的各類問(wèn)題，分級(jí)分類處理，在不違反國(guó)家關(guān)于改革的政策和原則精神的情況下，結(jié)合實(shí)際在政策和經(jīng)辦層面有針對(duì)性地提出解決辦法，為改革推進(jìn)減小阻力。二是要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。改革的所有參與方，不論是主管單位、經(jīng)辦單位、參保單位以及其他相關(guān)單位要密切配合，加強(qiáng)溝通，摒棄官僚主義形式主義，將又好又快完成改革作為共同的目標(biāo)，協(xié)調(diào)有序推進(jìn)改革進(jìn)行。三是參保單位要提高重視程度，積極作為。目前尚未完成參保的單位大多是存在特殊情況的單位，客觀上存在困難，加之沒(méi)有硬性的時(shí)間限制，導(dǎo)致很多單位存在畏懼心理，將改革擱置，被動(dòng)等待。因此，參保單位要提高主觀能動(dòng)性，主動(dòng)對(duì)接有關(guān)單位，克服眼前的困難，切實(shí)維護(hù)好本單位職工的切身利益。

（二）提高統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)信息化建設(shè)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。”實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，能夠提高基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，緩解財(cái)政壓力，有效改善養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)不平衡的現(xiàn)象，提高基金利用效率。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌還能為養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度完善提供有利條件，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行效率，促進(jìn)信息化建設(shè)，推進(jìn)系統(tǒng)融合，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程。比如，在辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移時(shí)，就可以只辦理關(guān)系轉(zhuǎn)移，不需轉(zhuǎn)移基金，這將大大提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦效率。

（三）促進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌對(duì)兩種制度的融合提出了新的要求，國(guó)家要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革，勢(shì)必要促進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革。要規(guī)范完善企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，提高企業(yè)職工的繳費(fèi)工資水平，從而改善企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平。同時(shí)，要建立好企業(yè)養(yǎng)老“第二支柱”，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)建立職業(yè)年金，推廣企業(yè)年金覆蓋范圍，提高企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)水平，進(jìn)而提高企業(yè)養(yǎng)老金的替代率，避免“隱性雙軌”風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要組成部分，其改革勢(shì)在必行，國(guó)務(wù)院作出改革的決定只是開(kāi)始，改革任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)，漫長(zhǎng)而艱難?；仡櫰吣旮母餁v程，從政策制定到制度實(shí)施，從業(yè)務(wù)經(jīng)辦到政策落地，凝聚了所有參與者的智慧和辛勤勞動(dòng)，解決了很多不可預(yù)知的難題，改革取得明顯成效。但各級(jí)政府職能部門要立足于當(dāng)前改革中暴露的問(wèn)題，繼續(xù)深化改革，完善相關(guān)規(guī)章制度,促使機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革真正落到實(shí)處、取得實(shí)效。