譚藝淵

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的建設(shè)任務(wù)，中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》，對此任務(wù)進(jìn)一步明確為“努力形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”。黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，準(zhǔn)確把握二者的關(guān)系，促進(jìn)二者良好銜接，是中國特色社會主義法治體系順暢運(yùn)行的重要一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的必然要求。立足于新時(shí)代國家治理的時(shí)空場景，應(yīng)當(dāng)從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系定位，以及銜接的原則、銜接的路徑三個(gè)方面展開，塑造兩套規(guī)范體系在國家治理中的制度合力。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系定位

其一，對立論與混同論。實(shí)踐中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系存在兩種錯(cuò)誤觀點(diǎn)：一是“對立論”，認(rèn)為法治僅是法律之治，國家和社會治理的唯一抓手是法律，并不需要黨內(nèi)法規(guī)在其中發(fā)揮作用，黨規(guī)與國法在治理中并存運(yùn)行，反而會對法律的“唯一性”及權(quán)威性產(chǎn)生消極的弱化影響；二是“混同論”，認(rèn)為既然國家法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的就是黨的意志，那么二者在本質(zhì)上并無差別，不需區(qū)分彼此，在調(diào)整國家和社會事務(wù)、黨組織和黨員事項(xiàng)時(shí)可以混用兩種制度?！?〕這兩種觀點(diǎn)模糊了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的一致性與差異性邊界。一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有同質(zhì)性、同構(gòu)性，在根本目標(biāo)、本質(zhì)屬性、價(jià)值取向、外在形式、邏輯結(jié)構(gòu)等方面具有一致性；另一方面，二者在制度理念、規(guī)定內(nèi)容、制定程序、效力范圍等方面存在差異性?！?〕“對立論”和“混同論”，以及“混同論”的變種形式，即將黨內(nèi)法規(guī)視為國家法律的一個(gè)“部門法”，〔3〕都有悖于中國特色社會主義法治實(shí)踐和法治理論建構(gòu)的基本邏輯，從不同方向扭曲了二者的正常關(guān)系，割裂了它們雙輪驅(qū)動、相輔相成、缺一不可的互動關(guān)系。

其二，軟法（社會法）與硬法（國家法）區(qū)分論。軟法區(qū)別于硬法的重要特征是其實(shí)施總體上“不直接依賴于國家強(qiáng)制力的保障”?！?〕依據(jù)該區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，國家法律是硬法，黨內(nèi)法規(guī)是軟法，因?yàn)楹笳叩膶?shí)施以黨的紀(jì)律為保障，而不依賴國家暴力機(jī)關(guān)或國家行政機(jī)關(guān)予以強(qiáng)力保證。黨內(nèi)法規(guī)的基本性質(zhì)是軟法，或者是相對于國家法的社會法，但由于中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)中依據(jù)憲法法律直接行使了黨管干部、黨管軍隊(duì)、黨管意識形態(tài)等國家公權(quán)力，其制定的黨內(nèi)法規(guī)含有一定的硬法因素，某些黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施中也借助了國家強(qiáng)制力，因而與其他社會組織、其他參政黨、西方國家執(zhí)政黨制定的軟法并不完全等同。〔5〕即有些黨內(nèi)法規(guī)存在“比較硬”的軟法。也有學(xué)者從“譜系理論”出發(fā)，認(rèn)為軟法是正式法律規(guī)則制定的先驅(qū)和基礎(chǔ)，也是法律規(guī)則適用時(shí)的必要補(bǔ)充，二者存在密切關(guān)聯(lián)性或特殊關(guān)系，因而作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)具有法的地位?！?〕

其三，愿望道德與義務(wù)道德區(qū)分論。道德性是所有法律的共同屬性，有學(xué)者借助美國法學(xué)家富勒的法律道德性理論，主張國家法律是為維系社會基本秩序而對公民提出的最低限度要求，屬于“義務(wù)道德”；黨內(nèi)法規(guī)對共產(chǎn)黨員提出高于普通公民標(biāo)準(zhǔn)的道德期望與要求，屬于“愿望道德”，這一類道德以人類所能達(dá)致的最高境界作為出發(fā)點(diǎn)?！?〕由于有紀(jì)律要求的黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部而言，具有義務(wù)性，這些黨內(nèi)法規(guī)則是義務(wù)性的“愿望道德”。

引入軟法理論和法律道德性分層理論審視黨內(nèi)法規(guī)，將之納入到現(xiàn)代“法”的范疇，有利于證成黨內(nèi)法規(guī)“法”的屬性，為在“法”的語境下促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接提供學(xué)理視角。但是，將黨內(nèi)法規(guī)基本性質(zhì)定為軟法，“既不全面也未能抓住重點(diǎn)”，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)的價(jià)值理念以及硬、剛、懲的形式特征均與軟法存在較大差異，只有從規(guī)范和限制權(quán)力為切入口才能更好理解從嚴(yán)治黨形勢下的黨內(nèi)法規(guī)?！?〕“愿望道德”的提法則傾向強(qiáng)調(diào)高境界的“期望”，易于遮蔽黨內(nèi)法規(guī)注重執(zhí)行的嚴(yán)明紀(jì)律性，未能抓住黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、強(qiáng)制性、制裁性面向。中國法治視域下，黨內(nèi)法規(guī)是黨治國理政的制度抓手，具有國家性要素、執(zhí)政性要素。這使得舶自西方的社會法理論和法律道德性理論不具備適配性，且“比較硬的軟法”“義務(wù)性的愿望道德”這樣的闡釋本身就存在語義謬誤。〔9〕

基于上述分析，首先得到一個(gè)基本共識，即黨內(nèi)法規(guī)并非國家法律的對立體、混同體或子部門。其次，移植西方的理論分析框架，將黨內(nèi)法規(guī)定性為軟法、社會法、愿望道德，則會發(fā)生“排異效應(yīng)”，存在解構(gòu)、隱匿黨內(nèi)法規(guī)本原屬性，矮化其在國家治理制度體系中的地位，脫離法治中國建設(shè)實(shí)際等問題。

對黨內(nèi)法規(guī)屬性的厘清，不應(yīng)囿于析出“法律”性質(zhì)的論證思路，而應(yīng)從憲法和黨章的規(guī)定，以及國家治理體系、中國特色社會主義法治體系的“廣角”視野，推導(dǎo)出黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性及其與國家法律的關(guān)系?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”載入憲法正文，成為具有規(guī)范內(nèi)涵的憲法條款，與黨章規(guī)定“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”相呼應(yīng)，形塑黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系模式。法治是國家治理的基本方式，其精神內(nèi)核是規(guī)范公權(quán)力，在當(dāng)代中國治理中唯有以國家法律和黨內(nèi)法規(guī)“雙籠關(guān)虎”、聯(lián)袂規(guī)范，才能有力約束公權(quán)力，因此，應(yīng)摒棄局限于“法律之治”的狹隘法治觀。

在中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨長期執(zhí)政的中國特色社會主義制度下，“制度之治”是法治的內(nèi)在邏輯和核心要素，決定了法治的正當(dāng)性基礎(chǔ)，主導(dǎo)了法治的治理方式，左右了法治的治理功能，構(gòu)成了法治的基本結(jié)構(gòu)——把權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度”的籠子。將“制度之治”作為“中國之治”的根本特征，才能消除在理論上一談法治就受到西方法治思想困擾的思維障礙，真正有效地解決法治理論與法治實(shí)踐“兩張皮”問題?！?0〕制度是行為規(guī)范的集合體，以行為規(guī)范的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范形式制度可以細(xì)分為法律規(guī)范制度、政策規(guī)范制度、道德規(guī)范制度、行為習(xí)慣制度等。當(dāng)代中國的國家治理制度，并非僅有法律規(guī)范，還涵括其他制度規(guī)范，包括黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策規(guī)范、社會道德規(guī)范、自治行為規(guī)范等?！?1〕

總而言之，我國國家治理體系由一整套制度構(gòu)成，包括以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系?！?2〕黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的制度“柵欄”，也是黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)國家的制度“手臂”。一方面需要通過黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的“雙階約束”規(guī)范黨的公權(quán)力，另一方面通過黨內(nèi)法規(guī)向國家立法、司法、行政傳導(dǎo)、滲入黨的意志，施行黨的主張。跳出軟法/硬法、社會法/國家法、愿望道德/義務(wù)道德的二元區(qū)分框架，可觀察到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同構(gòu)成了法治中國建設(shè)、國家治理現(xiàn)代化的制度體系“脊梁”，兩套制度“雙軌并行”，并應(yīng)當(dāng)達(dá)致相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的互動格局。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的原則

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接應(yīng)遵循的原則，有學(xué)者從宏觀維度提出三方面原則：一是法治原則，強(qiáng)調(diào)依法行事，對于能否以及如何銜接都應(yīng)依法定的程序、方式展開；二是尊重各自發(fā)展規(guī)律原則，強(qiáng)調(diào)順應(yīng)二者各自的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，在不能協(xié)同時(shí)，切勿罔顧客觀規(guī)律強(qiáng)行協(xié)同；三是從嚴(yán)治黨與依法治國緊密結(jié)合原則，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)與國家法律保持一致，不能出現(xiàn)一方面強(qiáng)化從嚴(yán)治黨、另一方面又違反依法治國的現(xiàn)象?！?3〕也有學(xué)者從微觀層面提出三方面原則：一是國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，保障國家法律至上，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、制定方式、實(shí)施過程不能違反法律的規(guī)定；二是黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，在獲取和享用利益、紀(jì)律約束范圍、黨員職務(wù)行為要求等方面比國法更嚴(yán)；三是科學(xué)厘清二者的邊界，在避免“以規(guī)代法”的同時(shí)發(fā)揮好“黨規(guī)特性”?！?4〕還有學(xué)者著眼黨內(nèi)法規(guī)“這端”，認(rèn)為其與國法銜接應(yīng)遵循兩方面原則，一是強(qiáng)化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、突出對公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，二是重視黨員權(quán)利保護(hù)、關(guān)注黨內(nèi)程序法完善?！?5〕原則具有總括性、基礎(chǔ)性、特定性和指導(dǎo)性。法治原則、尊重各自規(guī)律原則過于寬泛抽象，與黨規(guī)國法銜接的特定“焦點(diǎn)”有較大距離，由原則向具象“遠(yuǎn)程投射”的有效性較弱。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律的原則，側(cè)重于考量二者的效力位階、嚴(yán)厲程度差異，宜作為促進(jìn)二者銜接的具體操作標(biāo)準(zhǔn)，不宜納入原則范疇。而站在黨內(nèi)法規(guī)角度提出的銜接原則，或者準(zhǔn)確地說是基于二者銜接的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)原則，其存在單向度的失衡問題，不符合兩個(gè)事物銜接的“雙向度”邏輯。

“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”的建設(shè)效果要求為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接提供了指引?！跋噍o相成”強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在功能上各有側(cè)重、并行互補(bǔ)，前者重在解決管黨治黨問題，后者則重在解決治國理政問題，互補(bǔ)而非互替。“相互促進(jìn)”強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律交替領(lǐng)跑、相互強(qiáng)化，在某些治理領(lǐng)域（如黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約），前者的變革會引領(lǐng)后者的完善；而在另外一些治理領(lǐng)域（如《公務(wù)員法》規(guī)定的分類管理機(jī)制），后者的完善推動前者的優(yōu)化?！跋嗷ケＵ稀睆?qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律互為依托、互相借力，前者為后者制定和實(shí)施提供保障，后者為前者關(guān)于黨組織、黨員行為的相關(guān)規(guī)定法律化提供適宜的載體。〔16〕因此，可以從“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”的要求，以及“堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”重要論斷的內(nèi)蘊(yùn)中，抽離出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的三項(xiàng)原則。

第一，統(tǒng)分結(jié)合原則。二者銜接統(tǒng)合于黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中，既是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下促進(jìn)銜接協(xié)調(diào)，也是通過二者的銜接協(xié)調(diào)進(jìn)一步維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在制度的根本目標(biāo)、價(jià)值取向方面，二者具有統(tǒng)一性，應(yīng)打通銜接路徑強(qiáng)化相互映射。同時(shí)，二者具有差異性，在治理黨務(wù)和國務(wù)之間有清晰分工、合理配置及不同的功能側(cè)重，應(yīng)避免出現(xiàn)“依規(guī)治國”“依法治黨”的制度錯(cuò)位。當(dāng)然，在執(zhí)政黨深度融入政府體系，政治與行政“雙軌一體”化運(yùn)作的當(dāng)代中國治理宏觀背景下，在黨政機(jī)構(gòu)合署合設(shè)、黨政聯(lián)合出臺混合型黨內(nèi)法規(guī)的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)法規(guī)“溢出效應(yīng)”呈增強(qiáng)趨勢，黨務(wù)和國務(wù)之間的界限并非涇渭分明，但在這些模糊的地帶，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是清晰明確的?！?7〕

第二，平等互促原則。立足于中國特色社會主義法治體系中黨規(guī)與國法的“雙軌并行”型制度架構(gòu)，二者的制度主體地位是平等的，并基于制度地位平等相融、相交、相離?！包h規(guī)大于國法”“國法大于黨規(guī)”或何者領(lǐng)導(dǎo)何者、何者包含何者等偽命題式論調(diào)對我國治理現(xiàn)實(shí)缺乏解釋力，不符合國家治理制度體系的系統(tǒng)兼容性表征。值得注意的是，二者同為國家治理制度，其主體性之平等并不能導(dǎo)出黨內(nèi)法規(guī)可以超越憲法、法律的結(jié)論。根據(jù)憲法和黨章的規(guī)定，黨的活動不得超過憲法法律的范圍，黨制定的黨內(nèi)法規(guī)亦不得違反憲法法律，這也是依憲執(zhí)政、依法治國理念的題中應(yīng)有之義。因此，將黨章視為“規(guī)范性憲章”“憲法體系中的高級法”“不成文憲法”的觀點(diǎn)站不住腳，〔18〕它們屏蔽了憲法和黨章生成機(jī)理的差異性，扭曲了它們之間制度互動關(guān)系，反而對黨章和憲法的權(quán)威性產(chǎn)生雙重消解。在制度主體性平等的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在不同的治理領(lǐng)域形成交替引領(lǐng)、互補(bǔ)互強(qiáng)的有序緊密的銜接樣態(tài)，以及相互提供保障裝置的借力格局，凝聚治國理政合力。如完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法等方面的黨內(nèi)法規(guī)制度，對黨組織和黨員提出法治思維、法治理念、法治工作方式的紀(jì)律規(guī)矩，有利于保障國家法律科學(xué)制定和有效實(shí)施，避免出現(xiàn)制度“破窗效應(yīng)”?！豆痉ā返?9條等法律條款關(guān)于黨組織建設(shè)、黨員行為的規(guī)定，為相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施提供共性化、底線化的法律強(qiáng)制性保障。

第三，合理轉(zhuǎn)化原則。二者處于“雙向度”、動態(tài)化的互通互聯(lián)過程中，但并非所有的制度內(nèi)容、形式都適宜相互“轉(zhuǎn)化”，泛化的“移用”會引致兩套制度的同質(zhì)化，或一方對另一方的過度侵入，帶來制度間的“虹吸效應(yīng)”。黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的路徑一般是：黨和政府先以黨內(nèi)法規(guī)形式確認(rèn)其治國理念、治國方針、治國路線、治國經(jīng)驗(yàn)等，待這些黨內(nèi)法規(guī)在治國理政的實(shí)踐中進(jìn)一步成熟后，再將其上升為法律，由憲法法律加以確認(rèn)、完善和定型?！?9〕需要強(qiáng)調(diào)的是，對于適于轉(zhuǎn)化為國家法律的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，須將其裝入法律的規(guī)范主義“生產(chǎn)線”，遵循法定程序、以法定方式完成黨的主張從“入規(guī)”向“入法”的“平移”，而不能“復(fù)制粘貼”般生硬植入。國家法律向黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化的路徑則與之迥異，黨內(nèi)法規(guī)主要汲取國家法律制定程序規(guī)范化、內(nèi)容體系化、制度配套化等有益成果和理念精神，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性、權(quán)威性，提升規(guī)范體系總體質(zhì)量。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的體系化路徑

黨規(guī)國法相輔相成、缺一不可，二者要保持銜接聯(lián)動，避免出現(xiàn)制度錯(cuò)位、制度重疊、制度空白和制度縫隙問題。〔20〕黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接不暢的表現(xiàn)包括：二者邊界模糊；黨內(nèi)法規(guī)立法工作部門與國家立法工作部門，缺乏聯(lián)動，導(dǎo)致二者“調(diào)整領(lǐng)域出現(xiàn)斷層和空檔”；二者發(fā)生競合時(shí)處理不協(xié)調(diào)。〔21〕促進(jìn)二者銜接是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)進(jìn)一步從制度的理念、內(nèi)容、形式全要素、全過程進(jìn)行體系化審視，推動兩套制度緊密對接，祛除斷檔斷層、錯(cuò)位越位空位等弊病。

1.制度理念銜接

黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志，強(qiáng)化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在相應(yīng)的法律中加入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，既是對憲法第一條關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)定和憲法精神的具體化、實(shí)效化，也是從成文法層面解決“黨的領(lǐng)導(dǎo)事實(shí)存在但在法律制度上缺位”的窘迫現(xiàn)象，〔22〕為黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家治理制度安排提供直接法律依據(jù)。近年出臺的《國家安全法》《監(jiān)察法》《密碼法》及新修訂的《公務(wù)員法》，均在總則部分對“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作出明確規(guī)定。以原則性、概括性的形式將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”載入法律，而不對“如何加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”作出細(xì)致化的描述，有助于為黨內(nèi)法規(guī)接入該治理領(lǐng)域預(yù)留制度“口子”，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在治理決策、法律實(shí)施、責(zé)任強(qiáng)化等環(huán)節(jié)對國家法律的補(bǔ)足補(bǔ)強(qiáng)作用，同時(shí)避免法律文本“黨規(guī)化”、法律內(nèi)容“政治化”，防范黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的不當(dāng)侵入和“越俎代庖”式擠壓。

2.制度內(nèi)容銜接

兩套制度的內(nèi)容體系應(yīng)根據(jù)制度功能定位確定不同的分工側(cè)重，黨內(nèi)法規(guī)集中體現(xiàn)黨的意志，重在管黨治黨，主要調(diào)整黨務(wù)關(guān)系、規(guī)范黨組織和黨員行為，依靠黨的紀(jì)律來保障實(shí)施；國家法律則系統(tǒng)呈現(xiàn)國家意志，重在規(guī)制治國理政問題，主要調(diào)整社會關(guān)系，規(guī)范個(gè)人、法人和非法人組織行為，依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施?！?3〕關(guān)于二者的具體界限，有觀點(diǎn)認(rèn)為法律保留和政黨組織自治等原則是廓清邊界的基本遵循，可依據(jù)法律保留、黨規(guī)保留、黨規(guī)“先行先試”、黨規(guī)經(jīng)驗(yàn)向國法轉(zhuǎn)化、黨的執(zhí)政權(quán)法律化（雙向銜接）五項(xiàng)基準(zhǔn)進(jìn)行劃分?！?4〕也有觀點(diǎn)主張以主體、職權(quán)、目標(biāo)三重判斷標(biāo)準(zhǔn)識別出黨務(wù)行為，在黨務(wù)與國務(wù)之間劃出較為清晰的制度“分離之墻”，并借鑒美國憲法判例形成的“伴影理論”解釋國務(wù)轉(zhuǎn)化為黨務(wù)的情形，即一些未由憲法明文規(guī)定的權(quán)利，由于處在憲法權(quán)利外溢所生成的“伴影”范圍，也應(yīng)納入憲法保障范圍。同樣，黨內(nèi)法規(guī)在特定條件下也會對外輻射，將處于輻射范圍的國家事務(wù)納入黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍，即為黨內(nèi)法規(guī)的“伴影理論”。借鑒美國聯(lián)邦最高法院的“政府卷入理論”提出“準(zhǔn)國家行為理論”解釋黨務(wù)轉(zhuǎn)化為國務(wù)的情形，即美國政府卷入私行為后，私行為就轉(zhuǎn)化為政府行為，同樣，我國黨務(wù)的某些“準(zhǔn)國家行為”卷入國務(wù)中，則被納入國家法律的調(diào)整范圍，如黨的機(jī)關(guān)工作人員被納入《公務(wù)員法》規(guī)制范疇。此外，根據(jù)“黨建的滲透理論”，出于強(qiáng)化各類組織機(jī)構(gòu)的黨建法律義務(wù)，將應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的黨建事務(wù)嵌入相關(guān)法律中，如《公司法》第19條、《國防法》第21條等?！?5〕

顯然，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在相對獨(dú)立、相互嵌入、相互配合、相互轉(zhuǎn)化的多層關(guān)系，二者互動的過程也是博弈的過程，應(yīng)走出“零和”“負(fù)和”的制度“話語權(quán)”博弈誤區(qū)，形成共生共存互促的“正和”式良性互動格局，科學(xué)防范兩套規(guī)范體系內(nèi)容之間的沖突或不當(dāng)侵入。

（1）制度橫軸：強(qiáng)調(diào)“交叉規(guī)制”規(guī)定的謙抑性。黨內(nèi)法規(guī)中含有“涉嫌違法犯罪”，國家法律中含有“黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的活動、黨的建設(shè)”等相關(guān)規(guī)定內(nèi)容，是黨規(guī)國法“交叉規(guī)制”的常見情形。關(guān)于黨員或黨政組織涉嫌違法犯罪而應(yīng)被追究法律責(zé)任，黨內(nèi)法規(guī)宜原則性規(guī)定“涉嫌違法犯罪的，按照有關(guān)法律規(guī)定處理”（如《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》第16條），而不應(yīng)“越位”對如何追究法律責(zé)任作出詳細(xì)規(guī)定，避免“以規(guī)代法”?！?6〕國家法律對黨建在經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體、自治組織的嵌入作出規(guī)范約束，亦應(yīng)原則性規(guī)定“依照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定進(jìn)行活動”（如《公司法》第19條、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》第7條、《民辦教育促進(jìn)法》第4條、《村民委員會組織法》第4條等），以較為抽象的形式確定有關(guān)組織的黨建義務(wù)，為黨建滲入社會、市場供給法律引證條款。法律對黨建作過細(xì)的規(guī)定，易引致法律“擠占”黨內(nèi)法規(guī)的制度空間的“附帶效應(yīng)”，混淆二者制度角色。黨規(guī)協(xié)同國法實(shí)施“交叉制裁”時(shí)，二者的制裁嚴(yán)厲程度應(yīng)保持相對一致，以免產(chǎn)生兩套規(guī)范體系制裁力度“輕重倒掛”的反差現(xiàn)象。如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第31-33條，根據(jù)黨員違法犯罪行為受到法律制裁的輕重程度，有區(qū)分地配置了相應(yīng)的黨規(guī)制裁措施，促進(jìn)黨紀(jì)制度與《刑法》《行政處罰法》《公務(wù)員法》等法律相協(xié)調(diào)。此外，關(guān)于“交叉制裁”的先后順序，2018年修訂的《紀(jì)律處分條例》對原有表述進(jìn)行完善，其第29條規(guī)定原則上按照黨紀(jì)處分、政務(wù)處分、法律制裁的順序進(jìn)行，與《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第7條實(shí)現(xiàn)銜接，也明確法律的介入節(jié)點(diǎn)，織密黨紀(jì)國法調(diào)控網(wǎng)。

（2）制度縱軸：強(qiáng)調(diào)銜接的融洽性。一方面，在制度演變的時(shí)間軸上，通過互相借鑒制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律交互轉(zhuǎn)化?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》2016年修訂時(shí)，結(jié)合原《行政監(jiān)察法》派出制度設(shè)計(jì)，以及紀(jì)檢機(jī)構(gòu)派駐實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將派駐監(jiān)督正式明確為黨內(nèi)監(jiān)督的制度。2018年制定的《監(jiān)察法》基于監(jiān)督銜接理念，吸納借鑒該制度創(chuàng)新成果，明確規(guī)定各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)等單位和組織派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，與黨內(nèi)法規(guī)銜接，構(gòu)建巡視、派駐、監(jiān)察全覆蓋的統(tǒng)一權(quán)力監(jiān)督制度框架?！?7〕而黨內(nèi)紀(jì)律“雙規(guī)”制度的先行先試，為國家監(jiān)察體制改革和立法創(chuàng)新提供了成功經(jīng)驗(yàn)和負(fù)面教訓(xùn)，并最終以國家法律規(guī)定的“留置”取代了“雙規(guī)”，推動國家反腐制度安排的全面更新。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)站在國家法律的“延長線”上，制定具體規(guī)范承接法律規(guī)定，為國家法律有效實(shí)施提供配套制度。例如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等混合性黨內(nèi)法規(guī)，為《環(huán)境保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》等提供配套支撐。同時(shí)，也應(yīng)建立健全黨內(nèi)法規(guī)承接法律關(guān)于黨中央機(jī)關(guān)的職責(zé)規(guī)定，如《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》分別確認(rèn)了中共中央國家安全委員會、中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室的法律地位和職責(zé)，因而這些黨的機(jī)關(guān)應(yīng)制定配套的黨內(nèi)法規(guī)，與相應(yīng)的法律規(guī)定相銜接。特別是在部分黨政機(jī)關(guān)合署合設(shè)的背景下，部分黨內(nèi)法規(guī)將作為制度鏈的“下游”規(guī)范具體貫徹國家法律，如中組部2020年12月28日發(fā)布《公務(wù)員回避規(guī)定》具體落實(shí)《公務(wù)員法》，作出比法律更嚴(yán)格、更精細(xì)的規(guī)定。

3.制度形式銜接

黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化發(fā)展要求以法治的方式實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)體系公開、明確、穩(wěn)定、合法，“用復(fù)雜的制度化程度壓縮黨內(nèi)權(quán)力的自由裁量空間”?！?8〕黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接，必然要求黨內(nèi)法規(guī)在制定程序、語言表述、篇章布局、公開透明性等方面具有規(guī)范屬性。法學(xué)家伯爾曼指出，法之所以稱之為法，并與其他制度相區(qū)別，在于它的形式化、程序化。〔29〕規(guī)范的制度“外觀”有助于制度正當(dāng)性、合法性、權(quán)威性的證成，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)合理借鑒國家法律體系所顯現(xiàn)的技術(shù)規(guī)范元素，提升自身規(guī)范化、法治化的制度質(zhì)量。制定程序方面應(yīng)注重民主、開放，廣泛聽取黨內(nèi)外相關(guān)組織、人員的意見和建議，特別是注重聽取黨內(nèi)法規(guī)所涉利益主體的意見以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh，并加強(qiáng)與國家立法部門、政府法制部門的溝通、協(xié)調(diào)，強(qiáng)化程序上的開放性和吸納度，打破“關(guān)門立規(guī)”“法規(guī)部門化”的傾向。〔30〕

黨內(nèi)法規(guī)文本應(yīng)平衡“黨言黨語”和“法言法語”的運(yùn)用，在篇章布局上也應(yīng)區(qū)別于政策性文件，既突出黨內(nèi)法規(guī)“姓黨”的政治性表達(dá)，也要融入“法律”的規(guī)范化表達(dá)方式，強(qiáng)化制度語言所承載內(nèi)容的確定性、規(guī)范性和實(shí)操性。制度運(yùn)轉(zhuǎn)的公開性、透明度有助于塑造黨內(nèi)制度的執(zhí)行剛性，我國執(zhí)政黨作為“全民型、領(lǐng)導(dǎo)型、代表型”政黨，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)以公開為原則、以保密為例外。〔31〕2019年修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關(guān)于制度公布的規(guī)定，由原來的“經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”改為“除涉及黨和國家秘密不得公開或按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)……公開發(fā)布”。未經(jīng)正式公布的法律不具備有效性、適用性，那些與國家法律緊密銜接共筑“組合式”調(diào)控制度網(wǎng)的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)全部公開，并優(yōu)化該類型黨內(nèi)法規(guī)的“程序法”形式，增強(qiáng)權(quán)利的“條款表達(dá)”，〔32〕發(fā)揮制度的預(yù)測作用，保障被規(guī)制對象的知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)，提升制度治理正當(dāng)性。

結(jié)語

在中國特色社會主義法治體系中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是“雙軌并行”的兩套制度體系，共同支撐“制度之治”“中國之治”。二者之間不應(yīng)是軟法與硬法、社會法與國家法或愿望道德與義務(wù)道德的關(guān)系范式。基于“雙軌并行”的制度關(guān)系定位，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)分結(jié)合、平等互促、合理轉(zhuǎn)化的原則。應(yīng)從制度理念、內(nèi)容、形式之多元路徑促進(jìn)二者銜接協(xié)調(diào)，塑造相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局，形成制度合力?！?/p>