文/宋佳（山西省晉城市澤州縣宣教館）

近年來，隨著政府職能的轉變和公共財政體制的建立和完善，行政事業(yè)單位的財務管理也得到了改善，但是隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，內部控制和會計準則提出了更高的要求。行政機關在履行執(zhí)法和社會監(jiān)督義務時，由于其非營利性，確立和完善內部控制機制具有重要的現(xiàn)實意義。它不僅保護各種國有資產(chǎn)的安全和完整，還可以有效地縮小缺陷，防止各種風險與腐敗。近年來，內部控制問題引起了政府、科學界和實務界的關注。對國內行政機關內部控制的研究正在進一步深入，已經(jīng)形成一些理論研究成果和實踐經(jīng)驗。然而，行政事業(yè)單位內部控制制度的研究和建設還比較滯后。此外，政府缺乏有效的內部控制指導方針。

一、單位內部控制管理體系中存在的一些不合理現(xiàn)象

（一）內部控制敏感性相對較弱

在實際工作中，一些行政事業(yè)單位負責人僅關注各自部門的任務指標的完成情況，卻忽視了內部控制管理，沒有意識到內部控制是業(yè)務流程的動態(tài)監(jiān)控機制。在日常工作中，會計主管有權利參與部門的決策和商業(yè)活動，但部分行政機關財務人員內部控制意識差，缺乏對商業(yè)交易（采購招標、工程款結算等）以及一些關鍵環(huán)節(jié)的日常監(jiān)控和結算，導致一些工作人員利用系統(tǒng)漏洞，行財務之便，謀取私利。

（二）對內部控制管理缺乏正確理解

一些單位領導和職工對內部控制沒有正確的理解，認為內部控制與實際工作不相關，忽視內部控制管理體系的完善。對內部控制管理缺乏正確理解的例子有“內部控制就是領導審核與簽字。內部控制就是一堆打印的制度。內部控制就是固定的流程、步驟和表單。內部控制就是反舞弊。內部控制是為了合規(guī)。內部控制會削減領導的權力。內部控制影響業(yè)務執(zhí)行效率。內部控制就是為了管人。內部控制凈管些雞毛蒜皮的事情。只有那些大的行政事業(yè)單位才需要內部控制”，這些都是缺乏正確理解的表現(xiàn)。

（三）管理體系建設缺乏良好的環(huán)境支持

隨著單位內部控制組織和制度建設的逐步完成，內部控制管理體系實施環(huán)境也需要完善。一些部門目前正在編制《內控手冊》，但由于內外部環(huán)境的變化和發(fā)展需要，各部門的內控制度沒有發(fā)生變化，內控制度結構與實際管理需要不一致，妨礙內部控制管理體系的實施和內部控制活動的具體實施。

（四）資產(chǎn)管理不到位

國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位經(jīng)營和發(fā)展的關鍵組成部分，在資產(chǎn)管理和使用過程中，各種不規(guī)范行為容易顯現(xiàn)。在購買資產(chǎn)時，忽視部門的實際資產(chǎn)很容易造成資源配置不合理，導致浪費資源。管理機構在內部控制管理中必須解決的主要問題是資產(chǎn)管理。在行政事業(yè)單位成長的過程中，許多行政機關越來越認識到智能資產(chǎn)管理系統(tǒng)的重要性。傳統(tǒng)手工式的管理方式使固定資產(chǎn)盤點精度低，固定資產(chǎn)流失率高，實物統(tǒng)計不準確，使行政事業(yè)單位辦事能力與辦事效率下降。沉重的盤點作業(yè)需要時間和勞力，增加了行政事業(yè)單位的運營成本。

（五）監(jiān)管系統(tǒng)不完善

行政機關內部控制的實施離不開對行政活動的有效監(jiān)督和支持。為了有效提高內部控制管理體系的實施效率，各部門在建立內部控制管理體系時必須堅持監(jiān)控體系的建立。目前，一些社會公益類行政事業(yè)單位服務部門的內部控制體系存在許多實際問題（不同部門相互踢皮球、新瓶裝舊酒、先斬后奏事后彌補、只走個過場等），無法有效控制內部控制的實施，這對改善、優(yōu)化和提高內部控制水平非常不利。部門內部管理也無法得到科學評價，從而影響了內部控制管理體系。另外，該部門上級主要監(jiān)管部門的監(jiān)管不到位、不完善、缺乏獨立性和權威性、監(jiān)管體系不完善以及各種內部控制問題沒有及時發(fā)現(xiàn)也是重要原因。監(jiān)管系統(tǒng)不完善，部門內部控制水平難以提高。

（六）不相容職務未分離

由于種種原因，某些單位的職能分工是不合理的，職責與權限沒有很好地分離和約束，如：一個人同時要做很多工作，但某些工作又是不相容的。尤其是會計兼出納、物資采購兼保管以及業(yè)務決策者與管理者之間沒有很好地分離和約束，存在發(fā)生錯誤和舞弊的風險，導致內部控制制度很難落實。

（七）內部控制的處理信息系統(tǒng)效率低

有效的內部控制系統(tǒng)在將信息整合到業(yè)務流程中起著重要作用。目前，許多行政機關的內部控制結構都是通過定義人的角色和需求來推動和實施的，內部控制的信息結構沒有得到充分考慮。處理信息系統(tǒng)沒有充分反映內部控制的要求，這對內部控制的實施和效率產(chǎn)生了較大的影響。

二、對于加強單位內部控制管理制度建設的一些方案

單位應單獨設置內部控制職能部門，確定內部控制領導部門，負責內部控制業(yè)務的協(xié)調。同時，要充分發(fā)揮財務、政府采購、基礎建設、資產(chǎn)管理、內部審計、紀律檢查監(jiān)察等部門或崗位內部控制的作用。單位應當健全合同的內部管理制度。部門應當合理分配職責，明確合同的審批和簽訂權限，維護合同專用條款，嚴禁不當使用，未經(jīng)批準代表本部門簽訂合同，不得違反保證、投資、貸款協(xié)議。監(jiān)督合同執(zhí)行，建立財務會計部和合同管理部的協(xié)調溝通機制，確保合同管理和預算管理、收支管理的結合。

（一）提高對內部控制管理體系的理解

根據(jù)國際形勢和單位實際需要，行政事業(yè)單位負責人和業(yè)務管理人員應積極利用各種公共和教育資源，明確內部控制的概念。每個人都應參與建立內部控制制度，充分利用各自工作領域的經(jīng)驗，并就建立內部控制制度提供適當?shù)囊庖?。結合內控工作實際，積極落實內控管理制度，不斷提高本部門內控管理水平。鑒于行政機關內部控制管理體系結構不完善，部門負責人不僅要重視內部控制，還要運用各種有效的宣傳和培訓方式，提高全體職工的內部控制意識。根據(jù)本部門內控制度建設和實施情況，建立健全內控制度，確保各部門內控制度符合實際工作要求。為了調動職工的積極性和主動性，一方面要廣泛宣傳學習精準內部控制的重要性，每個人都必須樹立內部控制的自我意識，真正感受到職式建立內部控制體系有助于解決自己的問題和工作需要。另一方面，我們必須實地參與：讓所有的員工全程參與，滿足工作需要，充分考慮并吸納每一位職工的意見和建議，利用積累的工作經(jīng)驗，解決內部控制流程中發(fā)現(xiàn)的問題和差距。這樣建立起來的內部控制體系能夠真正滿足行政事業(yè)單位的實際工作需要。

（二）加強政府機構內部控制的建立和實施管理

本部門內部控制的建立和實施應遵循以下原則。

（1）全面性原則。為了實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面、全過程控制，內部控制必須貫穿于經(jīng)濟單位的整個決策過程、實施和監(jiān)控之中。（2）重要性原則。（3）制衡性原則。（4）適應性原則。通過改變外部環(huán)境，適應本部門的經(jīng)濟活動，提高管理需要，不斷進行審核和改進。行政機關認為，建立資產(chǎn)管理系統(tǒng)對其服務的運營和發(fā)展具有積極意義。首先，根據(jù)內部機構的實際管理需要，建立全面的內部許可管理和監(jiān)督體系，明確職工在固定資產(chǎn)分配、使用和處置方面的權利和責任。因此，職工可以在資產(chǎn)管理流程中仔細執(zhí)行其能力范圍內的任務，以避免多次違規(guī)。要建立綜合監(jiān)控體系，使用處置中的權利和責任。因此，職工可以在其權限內謹慎地執(zhí)行任務，盡快發(fā)現(xiàn)并解決資產(chǎn)管理過程中的各種不規(guī)范行為，避免資產(chǎn)管理風險擴散。其次，在資金管理方面，根據(jù)行政事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略的需要，制定資金預算管理制度，加強資金預算管理。根據(jù)歷史數(shù)據(jù)分析和機構宏觀計劃的結果，機構的項目管理和內部運營應有足夠的資源來支持未來的發(fā)展戰(zhàn)略。最后，不斷提高會計制度和會計數(shù)據(jù)的準確性，為會計人員提供全面支持。

（三）完善內部監(jiān)督制度

完善內部監(jiān)督制度是行政機關內部控制管理制度發(fā)展的重要方面之一。內部監(jiān)督制度的審查可以按照績效考核制度和內部監(jiān)督制度進行。在明確績效考核目標和科學績效考核體系的前提下，建立績效考核體系，不斷改進考核方法。根據(jù)本部門現(xiàn)狀，為本部門職工制定公平、適當?shù)目冃Э己顺绦蚝蜆藴?，提高績效考核水平。同時，結合績效考核機制和獎懲約束，將考核結果作為部門和職工實施獎懲的主要依據(jù)之一，以提高部門和職工內部控制的積極性和責任感。在內部審計方面，要提高內部審計的獨立性和權威性，明確內部審計在內部控制管理部門的積極作用，重視內部審計。

（四）細化內部控制內容，全面加強內部控制

1.建立責任區(qū)管理制度

這主要是指對行政事業(yè)單位中不兼容的崗位建立隔離檢查。將合適的工作分配給恰當、能勝任的員工，確保不同崗位的工作人員不僅有明確的職責，而且使崗位之間具有相互制約的功能。

2.明確審批核準制度

要根據(jù)行政事業(yè)單位的審批規(guī)定，解決管理者提出的問題，建立明確的審批程序，確保重要業(yè)務工作在審批確定后開展。

3.加強部門預算管理

首先，要加強對部門預算的控制。行政機關審批必須結合實際工作的題目和參考預算的規(guī)定。如果工作場所的工作環(huán)境發(fā)生了重大變化，基本預算必須為零。否則，必須通過額外的預算。無論采用哪種類型的預算，為了避免不科學的預算，我們需要有一個詳細的預算。其次，加強部門對預算執(zhí)行的控制，嚴格監(jiān)督預算執(zhí)行，避免隨意更改預算。但是，當預算執(zhí)行環(huán)境發(fā)生變化時，我們需要詳細討論這一變化，進行適當?shù)念A算調整，建立動態(tài)的預算調整機制。

4.加強國有資產(chǎn)的管理

行政事業(yè)單位絕大多數(shù)資產(chǎn)都是國家資產(chǎn)，必須嚴格管理。應定期清點財產(chǎn)，避免單位和國家不必要的資產(chǎn)損失，并遵循資產(chǎn)處置流程。負責財務的職工都必須嚴格按照規(guī)定進行核實，并按時審核各自的監(jiān)管賬戶。支出同樣應嚴格按照規(guī)章制度規(guī)定授權程序進行，不得隨意使用資金。通過上述資產(chǎn)保護措施，對于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)切實加強管理。

5.加強內部監(jiān)督作用

在內部控制管理中，管理機構還應加強內部監(jiān)督職能，充分發(fā)揮其作用。一是結合實際，有效申報內控制度，監(jiān)督管理制度的落實。同時，建立有效的監(jiān)督評價機制，確保內部稽查人員的獨立性，提高內部稽查人員與負責人的積極性，使他們積極參與內部控制管理。現(xiàn)存的問題也可以自己解決。當然，應該定期審查他們的工作條件，以提高內部控制系統(tǒng)的效率。二是為了繼續(xù)發(fā)揮內部控制制度的作用，行政機關必須通過各種經(jīng)濟活動引導內部控制制度，加強對內部稽查人員的管理。在適當?shù)臈l件下，可以給予精神或物質上的鼓勵。在這兩種情況下，都可以確保內部控制系統(tǒng)的標準化。發(fā)展制度化，更好地履行內部監(jiān)督職能，為內部控制和監(jiān)督管理創(chuàng)造良好條件。內部監(jiān)察員有責任監(jiān)督和管理各種經(jīng)濟活動，并進一步提高所有工作的效率和質量。因此，為了更加重視內部監(jiān)察員，降低運營和財務風險，有必要充分強調其作用和價值。確保行政機關健康穩(wěn)定發(fā)展，更好地履行服務職能。行政機關內部控制制度的建立涉及兩個轉變，即觀念的轉變和運作的轉變。每個人都有很多想法和工作方法。從長遠來看，思想和工作方法的重大變化并不容易看到。從內部開始，我們不僅需要不斷改進，還需要控制外部力量，激活潛力。從巧字開始，我們必須利用外部因素影響內部因素，最終促進內生能量的提高。第一，必須努力創(chuàng)造內部控制環(huán)境。在全面、嚴格的治理形勢下。第二，加強內部評估。財政部要求各地每年編制內部控制報告，確保推進評估建設的各部門有效實施內部控制。并在向財政部提交報告的同時予以公布。第三，引進第三方審核力量。聘請經(jīng)驗豐富的會計公司和內控顧問，明確內控風險，發(fā)現(xiàn)內部員工容易忽視的漏洞，避免黑白等錯誤。同時，積極研究建立內部審計制度，實施財務報告內部控制，以促進內部控制建設走上制度化規(guī)范化的新道路。

總之，雖然行政機關內部控制制度建設取得了一些成效，但為了更好地規(guī)避風險，必須充分發(fā)揮行政機關的行政職能和服務職能，提高管理者內控意識，建立健全各項財務管理制度，加強資產(chǎn)管理。只有這樣，才能促進行政機關的正常運行和發(fā)展，從原則上預防和制止違法行為。