文/王曉飛（賽罕區(qū)人力資源和社會保障局）

我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)相對起步較晚，仍然處于探索階段。為深入推進行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，國家相繼出臺多個政策文件，營造了和諧的政策環(huán)境。2015年，國家財政部出臺《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》，次年出臺有關(guān)內(nèi)控基礎(chǔ)性評價工作的通知，明確給出內(nèi)控評價相關(guān)要求。2017年，國家財政部再次出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》。在多個政策支持下，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)效果明顯，但仍然存在問題。對行政事業(yè)單位而言，有必要立足實際，針對當前內(nèi)控建設(shè)問題進行內(nèi)控的強化，完善自身內(nèi)控體系，同時為國家行政體系建設(shè)及基層治理水平提升創(chuàng)造條件。

一、內(nèi)部控制管理概述

簡單來說，內(nèi)部控制管理是一種過程性的管理手段，更是一種長效機制。企事業(yè)單位在法律、政策指導下，通過制度設(shè)置、計劃實施、措施執(zhí)行等，防范經(jīng)營管理風險，保護資產(chǎn)安全，提高資金使用率，逐步實現(xiàn)階段性發(fā)展目標，促進長期戰(zhàn)略性目標的達成。

根據(jù)美國COSO理論框架，完整的內(nèi)控框架體系包含五個要素：（1）內(nèi)控環(huán)境，這是行政事業(yè)單位開展內(nèi)控工作的重要基礎(chǔ)，具體有治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責劃分、人資政策、企業(yè)文化等；（2）風險評估，行政事業(yè)單位基于對當前管理活動開展及內(nèi)控目標實現(xiàn)中產(chǎn)生的風險的分析評估，制定科學合理的風險應對方案；（3）控制活動，行政事業(yè)單位以風險評估結(jié)果為參照，采取風險控制措施，實現(xiàn)對風險的有效規(guī)避；（4）內(nèi)部監(jiān)督，行政事業(yè)單位對實際內(nèi)控建設(shè)與實施進行監(jiān)督檢查，并對其有效性進行評價，從而發(fā)現(xiàn)內(nèi)控短板，予以改進；（5）信息與溝通，行政事業(yè)單位實時收集、傳遞內(nèi)控信息，保證單位內(nèi)部各部門、單位與外部間的有效信息溝通。

二、行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制的必要性

無論是從國家層面還是單位層面來看，行政事業(yè)單位都有必要加強內(nèi)部控制。國家層面，行政事業(yè)單位在內(nèi)控中制定相應制度，積極貫徹落實《會計法》《新會計準則》等法規(guī)條例，體現(xiàn)出依法治國的理念，同時，從財務、預算、資產(chǎn)等多個方面實施國家對單位內(nèi)控體系建設(shè)的多個政策，有利于促進國家行政體系建設(shè)、基層治理水平提升。而且，行政事業(yè)單位通過完善的內(nèi)控體系來約束、規(guī)范行政權(quán)力使用，避免因權(quán)力濫用而產(chǎn)生的行政問題，能夠樹立良好的政府形象。單位層面，行政事業(yè)單位以管理信息化系統(tǒng)為依托，構(gòu)建統(tǒng)一的內(nèi)控平臺，通過對資產(chǎn)、財務等制度的有力整合，增強財務信息的可靠性，并借助共享數(shù)據(jù)強化考核與監(jiān)督，確保各項制度規(guī)范、嚴格執(zhí)行，實現(xiàn)風險的有效規(guī)避，從而提高自身管理能力。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部管控存在的問題

（一）組織構(gòu)架不合理，內(nèi)控環(huán)境缺失

上文提到，內(nèi)控環(huán)境是行政事業(yè)單位開展內(nèi)控工作的重要基礎(chǔ)，具體有治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責劃分、人資政策、企業(yè)文化等。良好的內(nèi)控環(huán)境能夠促進內(nèi)控制度的落實，為后續(xù)的風險評估及監(jiān)督管理奠定堅實基礎(chǔ)。但是，不少行政事業(yè)單位存在組織構(gòu)架不合理、內(nèi)控環(huán)境缺失的問題。例如，某行政單位在對外控制報告中表示，成立了內(nèi)控領(lǐng)導小組與工作小組，并確定了評價、監(jiān)督部門，然而實際并不存在這些情況，這是組織構(gòu)架不合理的表現(xiàn)。內(nèi)控需要由專業(yè)化的權(quán)威組織來牽頭、管理與監(jiān)督，而不是當作一般工作糊弄了事，這并不利于內(nèi)控體系建設(shè)。再如，不少行政事業(yè)單位認識到科學管理的重要性，但對內(nèi)控的認知有所欠缺，不了解內(nèi)控目標，不知道如何進行有效的內(nèi)控制度建設(shè)。這既是單位內(nèi)控意識薄弱的表現(xiàn)，也從側(cè)面反映了單位內(nèi)控環(huán)境的缺失。

（二）內(nèi)控制度無法落實，缺少有效執(zhí)行力

內(nèi)控制度是對單位內(nèi)控工作的指導，表明了內(nèi)控管理方法，指出了決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作的管控要點。行政事業(yè)單位結(jié)合實際需求制定好內(nèi)控制度后，要積極落實，并進行分離管控執(zhí)行，以保證內(nèi)控工作的有序開展。但就目前內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行情況來看，內(nèi)控制度無法落實、缺少有效執(zhí)行力的問題普遍存在于行政事業(yè)單位。例如，某行政事業(yè)單位對制度約束予以高度重視，制定了不少制度執(zhí)行規(guī)定。財務報銷方面，各個報銷支付業(yè)務在正式報銷之前必須履行系列程序，一旦報銷原始程序不合規(guī)定，相關(guān)人員有權(quán)拒絕報銷。但是，實際執(zhí)行過程中，單位負責人并沒有采取分離管控措施分管業(yè)務，而分管領(lǐng)導的業(yè)務管理參與不足，有很大可能造成主要負責人權(quán)力集中的問題。而且，該單位也存在一人兼兩職的情況，重要內(nèi)控職務并不能保證均經(jīng)過二人以上的專業(yè)人員處理，尚未形成崗位部門間的相互牽制。

（三）風險評估機制不健全，風險管控能力較弱

根據(jù)財政部相關(guān)規(guī)范的要求，行政事業(yè)單位需要完善風險評估機制。評估過程中，基于單位內(nèi)控信息的全面收集、處理與分析，深入探索單位層面及業(yè)務層面存在的多個內(nèi)控管理風險，如內(nèi)控工作組織風險、制度建設(shè)風險、關(guān)鍵崗位人員管理風險、會計信息編報風險、預算業(yè)務風險、資產(chǎn)管理風險等，形成風險評估報告。但從宏觀角度來看，相當一部分行政事業(yè)單位的風險評估機制并不健全，整體風險管控能力較弱。例如，某行政事業(yè)單位并未設(shè)計風險評估機制，思想方面缺乏風險管控意識，對風險的預見與判斷不足，制度建設(shè)方面沒有設(shè)定科學的風險目標，風險管控執(zhí)行方面缺少風險應對措施，并未形成階段性風險評估報告。

（四）監(jiān)督管理具有滯后性，缺少合理的監(jiān)督制度

監(jiān)督管理能夠幫助行政事業(yè)單位了解現(xiàn)階段內(nèi)控建設(shè)與實施的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控短板，從而為下一階段內(nèi)控工作的開展提供前期經(jīng)驗。盡管部分行政事業(yè)單位認識到內(nèi)部監(jiān)督的重要性，并做出相應改變，但實際監(jiān)督管理工作的開展仍然具有滯后性，缺少合理的監(jiān)督制度。例如，某行政事業(yè)單位設(shè)置了專業(yè)化的監(jiān)督部門，定期開展了監(jiān)督檢查工作，并通過內(nèi)部行政辦公系統(tǒng)監(jiān)督勞動仲裁等案件情況，以促進案件辦理及歸檔，同時拓展了外部監(jiān)督渠道，如公示投訴舉報電話等。但是，該單位沒有建立與審計、紀檢監(jiān)督部門聯(lián)動的監(jiān)督、考評機制。就權(quán)力運行監(jiān)督而言，該單位并沒有針對實際權(quán)力行使情況進行定期督查，缺少對現(xiàn)階段內(nèi)控工作的意見與建議，從而使得權(quán)力運行問題難以及時解決，影響了內(nèi)控工作的有序開展。

四、強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效措施

（一）優(yōu)化單位組織構(gòu)架，營造良好內(nèi)控環(huán)境

行政事業(yè)單位根據(jù)當前組織架構(gòu)及人員構(gòu)成，成立內(nèi)控領(lǐng)導小組與工作小組，確定內(nèi)控牽頭部門與內(nèi)控監(jiān)督部門，同時開展內(nèi)控專題培訓，加深他們對國家內(nèi)控政策、單位內(nèi)控制度、內(nèi)控工作開展情況、內(nèi)控責任等的認識，從而營造良好的內(nèi)控環(huán)境。領(lǐng)導小組可由單位領(lǐng)導層構(gòu)成，如黨委書記、黨委委員等，主要負責組織、協(xié)調(diào)各項內(nèi)控工作，挖掘內(nèi)控風險點，編制風險清單及應急預案，處理內(nèi)控短板問題；工作小組可由單位管理層構(gòu)成，如各部門主要負責人，重點梳理實際內(nèi)控流程，組織各部門學習內(nèi)控知識，執(zhí)行內(nèi)控制度并制定相關(guān)要求；牽頭部門可由單位辦公室人員構(gòu)成，負責引導內(nèi)控工作的有序開展，收集、整理內(nèi)控體系建設(shè)中形成的多種材料信息，編寫與保存相關(guān)資料；監(jiān)督部門可由財務部人員構(gòu)成，主要監(jiān)督內(nèi)控工作的開展情況，并通過組織內(nèi)控評價發(fā)現(xiàn)可能存在的風險點，形成風險評估報告；內(nèi)控專題培訓方面，實施針對性的培訓方案。例如，單位內(nèi)部對現(xiàn)行內(nèi)控制度進行了優(yōu)化整改，但是各部門人員對此并不了解，那么在培訓過程中就需要增加這方面的內(nèi)容。

（二）加強落實內(nèi)控制度，明確管理職責

行政事業(yè)單位充分發(fā)揮內(nèi)控領(lǐng)導小組的領(lǐng)導作用，加強落實內(nèi)控制度，明確各方管理職責，推進內(nèi)控工作的有序開展。例如，由內(nèi)控領(lǐng)導小組定期組織召開內(nèi)控會議，和各部門主要負責人共同分析內(nèi)控現(xiàn)狀、探討內(nèi)控問題，了解單位當前是否存在內(nèi)控執(zhí)行不到位的情況，廣泛收集各部門的意見及建議，對切實有用的意見或建議予以采納，并對相關(guān)部門或人員進行物質(zhì)及精神上的獎勵，以此激勵全體人員參與到內(nèi)控工作中，提高其內(nèi)控管理積極性。同時，緊抓內(nèi)控方案執(zhí)行、修改、審批等內(nèi)控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，借助管理信息化系統(tǒng)優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各部門的工作，促進上下級和部門間的溝通交流，合理分配工作，加強不相容崗位職責分離程度。以預算編制及批復為例，牽頭部門接受預算編制通知，將其匯報給內(nèi)控工作小組，而工作小組則將相關(guān)信息傳達至內(nèi)控領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組組織召開預算編制會議，向業(yè)務部門提出制定預算編制計劃表的要求，牽頭部門根據(jù)該表擬定預算編制草案，交于部門負責人進行初步審核，審核通過后由內(nèi)控工作小組進行再次審核。多輪審核結(jié)束后，內(nèi)控領(lǐng)導小組審議確定全面預算方案，并報送給地方部門進行審核匯總。

（三）健全風險評估管控機制，強化風控能力

行政事業(yè)單位采取多元化方法強化內(nèi)控領(lǐng)導小組與工作小組、內(nèi)控牽頭與監(jiān)督部門的內(nèi)控意識及風險意識，如線下召開內(nèi)控會議、線上直播講座等，使其明確單位內(nèi)部各方面的風險管控點，認識到風險評估機制建設(shè)的重要性。同時，堅持內(nèi)控活動合規(guī)、資產(chǎn)安全、及時預防腐敗及舞弊行為、會計信息安全、管理效率提升等原則，設(shè)定合理的內(nèi)控目標，在此指導下開展單位及業(yè)務兩個層面的風險評估工作。單位層面，強調(diào)對內(nèi)控組織構(gòu)架、制度建設(shè)、關(guān)鍵崗位管理、會計信息編報等風險點的評估；業(yè)務層面，注重對預算、資產(chǎn)、收支及項目建設(shè)管理等風險點的評估。此外，還要重視風險預警與應對，可借助管理信息化系統(tǒng)對已確定的風險點進行實時監(jiān)控，從風險發(fā)生的事前、事中、事后不同階段入手實施全過程管理，從而強化風控能力。

（四）完善內(nèi)控監(jiān)督管理體系，提升管理質(zhì)量

行政事業(yè)單位通過完善內(nèi)控監(jiān)督管理體系，減少監(jiān)督管理的滯后性，并制約監(jiān)督管理部門的權(quán)力使用，讓權(quán)力運行問題得到有效解決，以保證監(jiān)督有效，進一步提升單位整體的管理質(zhì)量。在此過程中，深入了解單位實際發(fā)展情況，明確單位權(quán)力結(jié)構(gòu)的弊端，對其進行梳理，基于此按照優(yōu)化后的組織架構(gòu)層級來設(shè)置審批權(quán)限，嚴格杜絕越權(quán)審批現(xiàn)象的發(fā)生，同時采取制衡策略，使各部門、各崗位人員形成相互制約。值得注意的是，審計是內(nèi)控監(jiān)督要素的重要體現(xiàn)，其主要目的在于檢查風險管理、內(nèi)控執(zhí)行的合理性，內(nèi)控與內(nèi)部審計互動共進，有利于增強內(nèi)控效果。因此，行政事業(yè)單位還需要健全內(nèi)部審計制度，制定階段性的內(nèi)部審計方案，將審計貫穿至內(nèi)控全過程中，及時分析處理單位內(nèi)控管理風險。另外，也可拓展外部監(jiān)督渠道，通過內(nèi)外監(jiān)督的有效結(jié)合，促進內(nèi)部監(jiān)督體系的完善。例如，以微信公眾號為平臺搭建監(jiān)督平臺，定期公布單位內(nèi)控成果，讓社會各界人士對單位經(jīng)營管理情況予以監(jiān)督。

五、結(jié)束語

綜上所述，內(nèi)部控制作為一種管理手段和長效機制，對行政事業(yè)單位發(fā)展及國家治理有重要意義。行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制，一方面有利于提高自身管理能力，另一方面有利于樹立積極的政府形象，促進國家行政體系建設(shè)、基層治理水平提升。然而，現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)控中仍然存在諸多問題，具體有組織架構(gòu)不合理，內(nèi)控環(huán)境缺失；內(nèi)控制度無法落實，缺少有效執(zhí)行力；風險評估機制不健全，風險管控能力較弱；監(jiān)督管理具有滯后性，缺少合理監(jiān)督制度。針對這些問題，行政事業(yè)單位有必要優(yōu)化單位組織結(jié)構(gòu)，營造良好內(nèi)控環(huán)境，并加強落實內(nèi)控制度，明確管理職責，同時注意健全風險評估管控機制，強化風控能力，進一步完善內(nèi)控監(jiān)督體系，提升管理質(zhì)量。