文/何文軒（湖南財政經(jīng)濟學院）

對于審計工作，國務院曾在2014年提出相關意見，意見指出，要加強審計工作的強度，要盡可能地保持工作的持久性，審計機關要做好對重大政策落實情況的監(jiān)管，審計工作文件強調(diào)，要發(fā)揮出審計促進工作落實的關鍵作用，推動政策的有序?qū)嵤?，實現(xiàn)省錢、省人、省政策。但鑒于公共政策有其特殊性，在實際的工作推進中，公共政策要形成一條貫穿于公共資金以及國有資源的發(fā)展主線，公共政策審計這種特殊性，使其在實踐推動中會出現(xiàn)很多問題，包括制訂計劃不合理，資源短缺整改效率低等，均需要在未來的審計方法中得到突破。

一、大數(shù)據(jù)、公共政策執(zhí)行效果審計的文獻綜述

大數(shù)據(jù)是信息載體，他所承載的信息量巨大，在講究時效性的互聯(lián)網(wǎng)時代，大數(shù)據(jù)形成的技術(shù)革命風氣，開始在各個領域起到引導作用，這也對仍然采用傳統(tǒng)方式的審計工作帶來了沖擊。做好審計工作，是推進國家經(jīng)濟安全的關鍵一步，在大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的時代，應當緊跟時代的改革步伐，適應時代的發(fā)展需求，高效應用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在準確展開各項工作的過程中，強化審計質(zhì)量[1]。在2014年我國有關部門針對審計工作提出了相關意見，引起了各個領域工作人員的高度重視。

作為審計體系的重要補充，政策執(zhí)行效果受到國家和政府的高度重視，其被提及的重點是，期望在國家政策推進實施階段可以有更細節(jié)的掌握，以便發(fā)揮政策的最大效率，同時，審計工作實際開展過程中，可以更加有效實施監(jiān)督，促進國家治理工作的順利開展。但是關于在時代背景下進行審計工作的執(zhí)行，需要我們改變傳統(tǒng)觀念，抓住政策落實的關鍵點，盡可能地發(fā)揮出審計的監(jiān)督職能。

根據(jù)最新的文獻來看，相關研究工作人員始終堅定不移分析公共政策執(zhí)行情況，2015年，秦龍生學者認為，審計工作實際開展中，一旦能夠全面發(fā)揮監(jiān)督職能，那么工作達到的效果也將更好，工作質(zhì)量也會更有保障。關于全國審計工作的正向效應，學者晏維龍（2015年）認為，該項審計工作應用得當，可以在國家整體工作推進中發(fā)揮最大價值。

當前我國的社會主義建設工作主要集中在六個重點領域，每一領域都有相應的政策要求，無論是財稅，還是民生，都是公共政策審計關注的重點內(nèi)容，只有被有效執(zhí)行，其效果才能充分發(fā)揮。政策貫徹落實需要公共審計對其進行實時監(jiān)督，只有實時跟進，才能確保政策按照設計的方向推進。因此公共政策審計在推行時，需要巨大的工作量，要抓住其層次多、領域廣的特點，進行集中解決。

審計實踐推進當中，審計工作不深入，難以把握重點，貫徹落實不夠徹底等問題，表明審計質(zhì)量有待提高，甚至有些領域會有新的政策出臺，時效性極強，原有的審計資源未能實現(xiàn)全面覆蓋，倘若強行推進審計工作，必然會影響審計的工作質(zhì)量，從而增加風險。因此審計人員在預先制訂計劃時，要明確政策和方向，對審計對象要精準把握，最大限度實現(xiàn)公共政策審計的執(zhí)行效果。因此，要想解決審計資源短缺問題，就應當參考別國經(jīng)驗，開展政務審計業(yè)務的外包工作（謝嬌，2016）。

結(jié)合以上，本文寫作的出發(fā)點是希望可以在大數(shù)據(jù)的發(fā)展前提下，探討公共政策執(zhí)行效果可能會出現(xiàn)的問題，同時，在執(zhí)行公共政策過程中加大對數(shù)據(jù)審計技術(shù)的應用力度，實現(xiàn)二者有效融合。大數(shù)據(jù)時代下，公共政策執(zhí)行方案的設計，需要結(jié)合實際，有針對性調(diào)整審計方案，強化該方案的適用性，最終才能夠形成制度技術(shù)框架，為將審計工作的功能全面發(fā)揮出來奠定基礎。

二、在大數(shù)據(jù)背景下公共政策執(zhí)行效果審計存在的問題

在分析現(xiàn)存問題前，筆者認為必須要明確的是，公共政策執(zhí)行審計與資本市場所說的審計，存在著很大不同，后者強調(diào)的審計，通常是針對公司的財務審計，對象是財務信息；而公共政策執(zhí)行效果審計對象則是政策的制定者，執(zhí)行者是政策執(zhí)行中與政策有關的其他群體[2]。由于公共政策的執(zhí)行過程需要多方參與，執(zhí)行效果與落地的過程、審計職能以及利益群體有著諸多聯(lián)系，同時，由于政策執(zhí)行涉及部門和機構(gòu)眾多，大數(shù)據(jù)建設對此沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準，更無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享功能，這些因素都會增加政策審計工作的困難。

第一，工具的制約。對審計工作實施效果影響最大的因素之一就是政策執(zhí)行，但由于審計工具落后，很難適應大數(shù)據(jù)審計存在的問題，致使未能達到預期效果。在現(xiàn)階段，由于結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)分析在整個系統(tǒng)中并非是關鍵核心部分，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)分析的主要依據(jù)，此類數(shù)據(jù)具有多元化的特點，這增加了分析工作的難度，傳統(tǒng)工具無法針對此類型數(shù)據(jù)進行深入分析，因此對于工作人員來講，需要在審計工作中發(fā)揮創(chuàng)新能力，積極尋找適用數(shù)據(jù)特征的處理方法，提升審計工作的針對性和先進性。

第二，技術(shù)的制約。在技術(shù)方面，現(xiàn)階段的審計工作基本沿襲傳統(tǒng)的工作方式，采用數(shù)據(jù)抽樣這種簡單的方法，僅是抽樣，無法考慮數(shù)據(jù)的特征，有很大的隨機性，抽樣得到的樣本結(jié)果具有不確定性，這很有可能會增加審計工作的誤差。但按照預期，審計是為了控制誤差，要求必須做到領域全覆蓋。大數(shù)據(jù)背景下的審計工作需要有更高的執(zhí)行標準，對于審計人員來說，需要嚴格按照標準執(zhí)行，如果執(zhí)行一項審計工作能夠做到審計結(jié)果精確，就可以說該項審計工作達到了預期，但是如果在選取審計領域時就出現(xiàn)誤差，這會影響審計的準確性，很難達到預期目標。因此，全面覆蓋的審計，需要審計人員從關注審計結(jié)論的精準性轉(zhuǎn)移到對審計證據(jù)的采取，這樣從根本上盡可能地避免審計結(jié)果出現(xiàn)偏差，減少在對審計證據(jù)掌握不足的前提下，影響后續(xù)工作的開展。

第三，審計人員的制約。審計人員的制約主要表現(xiàn)在兩方面，首先當前審計人員缺乏綜合運用能力，在大數(shù)據(jù)審計快速發(fā)展的時期，很多工作人員不能適應全新要求，也嚴重缺乏審計能力。目前實際開展審計工作過程中，相關工作人員通常都具有相對豐富的經(jīng)驗，但是數(shù)據(jù)處理能力需要進一步提升，同時具備高超傳統(tǒng)審計能力和數(shù)據(jù)分析能力的人才少之又少。由于缺乏對大數(shù)據(jù)審計掌握的技能，不能實現(xiàn)對數(shù)據(jù)背后證據(jù)的挖掘，無法得到有價值的信息，致使審計工作受到各種限制。其次，審計領域要求大多數(shù)從業(yè)人員具備一定的財務知識，由此可見，審計工作并不針對特定的行業(yè)，這對審計人員來說需要充分了解經(jīng)濟生活中的運行機制，要擁有較高的學習能力，但是從現(xiàn)階段從業(yè)情況來看，可滿足各個領域發(fā)展需求的審計工作人員少之又少，新入行的工作人員對于項目內(nèi)容把控不到位，很難適應工作需求。

三、大數(shù)據(jù)背景下公共政策執(zhí)行效果審計的具體方案

（一）具體思路

一項政策從形成到落地包含了上下級的溝通合作，同級機構(gòu)之間要進行融合交流，涉及的機構(gòu)和環(huán)節(jié)眾多。因此在政策落實的過程中，為了保證措施能夠貫徹執(zhí)行，實現(xiàn)無障礙的溝通，就要改變審計組織方式。審計項目需要采取數(shù)據(jù)分析組的方式，構(gòu)建數(shù)據(jù)分析網(wǎng)絡，形成分散與合作融合的設計模式。一方面，在審計工作中，要成立綜合分析小組，針對國家重大政策進行意向分析，并在此基礎上負責數(shù)據(jù)的整理和收集。站在全局的角度，進行工作規(guī)劃，對每個審計時期的數(shù)據(jù)資源進行整理，盡可能消除分塊審計帶來的溝通障礙，盡可能地規(guī)避審計證據(jù)反應不全面的缺陷。

（二）技術(shù)框架

以國家審計數(shù)據(jù)為網(wǎng)絡中心，構(gòu)建數(shù)據(jù)框架，同時要做好數(shù)據(jù)管理工作，包括比較敏感的數(shù)據(jù)安全問題。在完善數(shù)據(jù)管理體制時，要深入貫徹相關的保密協(xié)議，采取有效措施提升網(wǎng)絡環(huán)境安全性，實現(xiàn)高效數(shù)據(jù)分析，形成必要的工作標準，包括數(shù)據(jù)專門化和規(guī)范化，同時還要對大數(shù)據(jù)開展集中管理，強化排查效果。

提升審計數(shù)據(jù)采集標準的一致性、科學行，并對審計數(shù)據(jù)分享卡進行構(gòu)建，建立靈活性強、適度性高的分析模型。

（三）審計方案

對相關政策落實情況進行監(jiān)督可以利用政策實施效果審計，在落實相關政策中，會涉及多個部門，很容易產(chǎn)生信息不對稱現(xiàn)象。另外，落實相關政策過程中，還必須對權(quán)力尋租問題的出現(xiàn)給予高度重視。此時第三方審計功能逐漸凸顯出來，相關機構(gòu)可以高質(zhì)量監(jiān)督政策的各個落實環(huán)節(jié)，包括對各級部門涉及的群體相關人員進行有效監(jiān)督，在行使權(quán)力的同時，審計方要注意行使職權(quán)的形式，不能超過權(quán)限范圍，上下級審計機構(gòu)之間需要明確自己的職責，并承擔相應的責任，做到審計機關之間權(quán)責分明。

另外，在審計資源基礎設施配套方面，中央與地方會出現(xiàn)資源分布不均的情況，由第三方審計參與，可以最大限度地保障其履行監(jiān)督職權(quán)，保證政策執(zhí)行效果。從長遠角度來看，公共政策執(zhí)行效果審計，不僅應給予政策執(zhí)行以監(jiān)督，還要踴躍投身于國家治理，因此相關機構(gòu)落實審計職能，是不能只關注政策本身的，還要將業(yè)務拓展到運行機制，對整個政策實施過程中的科學性作出準確判斷，并提出解決措施，從根本上保證政策執(zhí)行效果。

四、聯(lián)網(wǎng)審計在公共政策審計中的實際作用

日常監(jiān)督工作是開展聯(lián)網(wǎng)審計工作的關鍵和核心，包括遠程控制和實時監(jiān)督，聯(lián)網(wǎng)審計過程中，日常監(jiān)督工作的實施最主要包括兩項內(nèi)容，遠程控制和實時監(jiān)督。而審計工作運行過程中所產(chǎn)生的相關電子數(shù)據(jù)則是日常監(jiān)督工作的主要內(nèi)容，對其進行有效分析，在有效掌握被審計單位的總體情況下，尋找現(xiàn)存問題，并揭示引發(fā)風險的可能[3]。

日常監(jiān)督即在取證過程中采用非現(xiàn)場手段，在面對日常監(jiān)督工作中無法開展的相關工作，或者風險內(nèi)容，將轉(zhuǎn)交給專項審計組，進行深度審計調(diào)查。日常監(jiān)督將貫穿聯(lián)網(wǎng)審計的整個過程，具有時效性和持續(xù)性，是對日常監(jiān)督的補充。由此可知，審計工作可以利用技術(shù)手段形成一定威懾力，強化了免疫系統(tǒng)功能，而且聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)中可以構(gòu)建一個數(shù)據(jù)庫,可據(jù)此設計一套培訓方案，有利于審計人員更好地理解公共政策。

此外，日常監(jiān)督功能對于促進審計整改有一定的作用。公共政策審計開展以來，審計工作人員發(fā)現(xiàn)了數(shù)百項問題，包括行政審批不下放、民生項目不到位、資金撥款不及時等，但要想審計結(jié)果有異議，在必要情況下，應督促被審計單位，確保其及時展開整改。被審計單位的整改工作通常情況下被作為審計工作詬病的關鍵因素，這是審計單位本身的問題，說明相關工作人員沒有及時跟進并落實審計工作，會嚴重影響被審計單位長期發(fā)展，從而難以發(fā)揮威懾作用。自2013年中央預決算的整改情況以來，一般都只是要求被審計單位自行公告整改結(jié)果，由于公共政策審計具有持續(xù)性，掌握相關的整改情況，有利于審計人員實際展開工作過程中更加準確地抓住切入點。

五、實現(xiàn)大數(shù)據(jù)發(fā)展公共政策審計工作的技術(shù)途徑

（一）搭建審計組網(wǎng)絡

首先，要明確搭建審計組網(wǎng)，核心在于形成審計架構(gòu)，作為開展聯(lián)網(wǎng)審計的先決條件，設計與環(huán)境搭建需要優(yōu)先考慮審計組網(wǎng)，實現(xiàn)審計機關與被審計單位的信息聯(lián)通。在審計實踐中，審計組網(wǎng)的搭建尚未實現(xiàn)，如果想在公共政策領域?qū)崿F(xiàn)相關內(nèi)容，就要和各級政府以及部門之間進行緊密的網(wǎng)絡聯(lián)系，然而在公共政策執(zhí)行的過程中，很多部門并沒有完善相關的服務體系構(gòu)建，更談不上審計系統(tǒng)的搭建。

（二）建立審計數(shù)據(jù)庫

建立標準數(shù)據(jù)庫，應作為建設審計數(shù)據(jù)庫的關鍵環(huán)節(jié)，審計數(shù)據(jù)入庫可以為審計組提供聯(lián)網(wǎng)資料。除了審計數(shù)據(jù)外，還要完善相關的法律，關注審計資料的合規(guī)性。中央文件以及各地方政策研究公共政策審計的文獻，曾經(jīng)多次提出，要建立一個類似于政策庫的審計文件，里面包含我國正在執(zhí)行和將要執(zhí)行的政策信息。另一方面，中央制定的相關文件和政策是公共政策審計的依據(jù)，因此要保證其時效性，審計人員必須每月按時匯報工作進度。然而在實際的工作中，政策文件下達會存在較多環(huán)節(jié)，實施速度慢，很多基層人員不能夠及時獲取相關信息，審計數(shù)據(jù)庫的建立可以讓各部門迅速了解政策方針，及時開展相關工作。另一方面，不同的政策在實施的環(huán)節(jié)中，可能會出現(xiàn)信息交叉，在這種情況下，如果不建立數(shù)據(jù)庫，就會造成職業(yè)判斷偏差，從而提高審計結(jié)果風險。在制定工作方案時，要理清各項政策之間的聯(lián)系，在審計數(shù)據(jù)庫建立時，及時分門別類，保持長效更新，避免信息壁壘。

（三）創(chuàng)建審計預警模型

實施審計分析進行固化審計經(jīng)驗總結(jié)，是審計預警模式創(chuàng)建的關鍵，也是聯(lián)網(wǎng)審計實施的主要環(huán)節(jié)。它包括對審計數(shù)據(jù)庫中采集的數(shù)據(jù)分析過程，并對結(jié)果形成審計模型，完成新增數(shù)據(jù)自動審計預警等。公共政策審計的目標要做到合規(guī)和合理，設計風險預警模式運行中，要著重考慮這兩點，因此要量化審計人員行為，還要制定績效評價標準，要保證公共政策審計的合規(guī)性，及時解決我國公共政策執(zhí)行方面暴露的問題，加入風險預警可以有效規(guī)避相關問題，對行為合規(guī)性以及公共政策執(zhí)行有著一定的推動作用。

六、結(jié)語

隨著我國新一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)審計在公共政策審計中得到更為廣泛的應用，在宏觀上可以對政策進行更好的監(jiān)督，及時更新信息，調(diào)整和控制有關內(nèi)容；在微觀上則有利于審計署更好地履行公共政策的審計職責，完善審計結(jié)果，實現(xiàn)公平公正。然而由于當前理論處于起步階段，需要制定完善的制度，以此實現(xiàn)更好的發(fā)展。