張 雪

中共寶應縣委黨校，江蘇 寶應 225800

小城鎮(zhèn)與農(nóng)村、城市既有密切的聯(lián)系，又存在顯著的區(qū)別，它是農(nóng)村和城市的結合部，是連接城市和農(nóng)村的中間環(huán)節(jié)，是城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟、文化交流的橋梁和紐帶。根據(jù)小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的地位和作用的不同，可以把小城鎮(zhèn)分為三級，Ⅰ級為縣城鎮(zhèn)，縣域中心，是城鎮(zhèn)體系中的核心；Ⅱ級城鎮(zhèn)，人口聚集規(guī)模和經(jīng)濟聚集規(guī)模較大，經(jīng)濟、社會、文化輻射范圍超出自己的行政界限的城鎮(zhèn)，是幾個鎮(zhèn)的中心，在城鎮(zhèn)體系中是次級中心；Ⅲ級城鎮(zhèn)為一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者建制鎮(zhèn)，是鎮(zhèn)域范圍的中心，是城鎮(zhèn)體系的末端，本文中筆者研究的小城鎮(zhèn)為Ⅰ級。

寶應作為小城鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，就業(yè)機會相對較少，薪酬福利待遇相對較低，使得部分子女選擇外地就業(yè)生活，甚至出國務工留學，父母與子女分居兩地，導致縣城的“空巢家庭”逐年增多，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已不再適應縣域內(nèi)老齡人口的需求，因此，迫切需要建立適應縣級養(yǎng)老的模式以解決日漸復雜的養(yǎng)老問題。

一、寶應縣社區(qū)居家養(yǎng)老基本做法

據(jù)2017―2022年中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢及投資戰(zhàn)略研究報告統(tǒng)計，2016年60歲及以上人口已達到2.29億，占總?cè)丝诘?6.6%，預計到2040年我國老齡化進程達到頂峰，老年人口占全國總?cè)丝诘?/3。而作為小城鎮(zhèn)的寶應縣在總?cè)丝?2萬中，60歲及以上老年人口達16.9萬，占人口總數(shù)的18.4%，超過了全國的平均水平［1］。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀

1.出臺養(yǎng)老服務政策措施

目前，各級政府高度重視社區(qū)居家養(yǎng)老服務，積極出臺了相關的政策措施。從國家層面來看，先后頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》和《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》。國務院辦公廳公布的《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》。民政部發(fā)布《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》《國家開發(fā)銀行關于開發(fā)性金融支持社會養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》。這些法律政策和規(guī)劃從宏觀層面為我國的養(yǎng)老事業(yè)作出了法律規(guī)定和建設規(guī)劃。

早在2015年，江蘇省發(fā)改委、經(jīng)信委、教育廳、民政廳、財政廳、人社廳、國土廳、農(nóng)委、商務廳、工商局、地稅局、物價局等12部門聯(lián)合出臺了《關于加快養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，將養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)列入省現(xiàn)代服務業(yè)重點支持方向，明確市場配置養(yǎng)老資源的作用，開展職業(yè)技能培訓鑒定，培養(yǎng)專業(yè)型人才，推動了江蘇省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，年底又出臺了《江蘇省養(yǎng)老服務條例》。揚州市頒布了《揚州市區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務采購管理辦法》，寶應縣則出臺了《政府購買居家養(yǎng)老服務實施方案》。各級地方政府制定相應的政策措施來積極應對人口老齡化，對加快推進以“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設，具有重要意義。

2.搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務平臺

2009年，寶應縣民政局、老齡辦為安宜鎮(zhèn)、柳堡鎮(zhèn)、夏集鎮(zhèn)、氾水鎮(zhèn)、射陽湖鎮(zhèn)5家居家養(yǎng)老服務中心及安宜鎮(zhèn)東門社區(qū)等25家居家養(yǎng)老服務站掛牌，這標志著寶應縣首批具有社區(qū)居家養(yǎng)老性質(zhì)的居家養(yǎng)老服務機構正式成立，機構內(nèi)的軟硬件設施均達到了省級AA標準。2019年，寶應縣在原有的基礎上新建了3個省級示范性居家養(yǎng)老服務中心、30個社區(qū)居家養(yǎng)老服務站、2家農(nóng)村“老年關愛之家”以及5家社區(qū)日間照料中心，新增床位65張，同時通過建立虛擬養(yǎng)老院，享受社區(qū)服務的老人撥打“12349”服務熱線，便可得到社區(qū)提供的各項服務，促進了社區(qū)居家養(yǎng)老的現(xiàn)代化信息化建設。2020年寶應縣又新增了204人社區(qū)居家養(yǎng)老服務對象，223家居家養(yǎng)老服務中心，其中省級示范性居家養(yǎng)老服務中心19個、農(nóng)村老年關愛之家6個、社區(qū)日間照料中心6個。

3.豐富社區(qū)居家養(yǎng)老服務內(nèi)容

2021年，寶應縣舉辦了政府與社區(qū)、社會組織為民服務項目雙向洽談會，雙方就社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目表達了合作意向，專業(yè)的社會服務機構根據(jù)社區(qū)及老人的特點和需求，提供個性化的服務，有效推進社區(qū)、社工、社會組織聯(lián)合為老人提供優(yōu)質(zhì)服務。按照“五個統(tǒng)一”統(tǒng)一服務協(xié)議、統(tǒng)一服務規(guī)范、統(tǒng)一服務承諾、統(tǒng)一工作日記、統(tǒng)一信息反饋的要求，為社區(qū)老年人提供生活照料、醫(yī)療服務、娛樂休閑三大類服務。基本的服務包括打掃衛(wèi)生、洗衣做飯、購物配送、家電維修等家政服務，陪護洗澡、定期理發(fā)、剪指甲、戶外散步等生活照料，建立檔案、定期體檢、就醫(yī)陪護、健康狀況跟蹤與評估等醫(yī)療保健服務，慰問聊天、心理咨詢、權益維護、文化娛樂等特殊服務內(nèi)容［2］。

4.強化社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施

近年來，寶應縣探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務新模式，居家養(yǎng)老服務中心也實現(xiàn)了城鄉(xiāng)的全覆蓋。政府對城區(qū)“三無”老人、低保老人、空巢老人等弱勢老人給予每月100～200元的服務補貼，委托專業(yè)服務機構開展社區(qū)居家養(yǎng)老政府購買服務，同時加強對服務機構護理員培訓，已有95人獲得初級、2人獲得中級、1人獲得高級護理員資格證書。社區(qū)居家養(yǎng)老不僅是在硬件設施給予老人一定的物質(zhì)服務，還在軟件設施上給予老人精神慰藉，主要包括政府工作人員、社區(qū)工作者、社工和志愿者到老人家進行慰問，或者舉辦適合老年人的文娛活動，滿足老年人的精神需求。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務的資金來源

寶應縣社區(qū)居家養(yǎng)老資金籌集方式主要是政府專項資金的投入、社會募集以及家庭承擔這三種。政府專項資金主要用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目建設、養(yǎng)老服務機構建設、養(yǎng)老護理人員培訓、養(yǎng)老服務信息管理系統(tǒng)建設、政府購買養(yǎng)老服務、居家呼叫服務和應急救援服務信息網(wǎng)絡建設、經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人服務補貼和困難老年人的基本養(yǎng)老服務等方面。社會募集的資金主要用于專項的弱勢老人群體提供特定服務的項目。由于寶應縣社區(qū)居家養(yǎng)老還采用了有償服務和志愿服務相結合的原則，對額外需要家庭支付的服務項目由家庭承擔。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務的優(yōu)勢視角

1.“醫(yī)養(yǎng)結合”的養(yǎng)老模式

社區(qū)居家養(yǎng)老不僅為老人提供基本的醫(yī)療護理服務，還建立了采取醫(yī)養(yǎng)結合模式的養(yǎng)老中心，中心內(nèi)置家庭式護理區(qū)、失能護理區(qū)、失智護理區(qū)、重癥護理區(qū)等不同功能區(qū)，并配有X光、B超、集中供氧等醫(yī)療設備，同時還制定了24小時醫(yī)護人員值班制度，解決老人的常規(guī)體檢，普通病癥治療以及簡單急救等方面的問題。同時還與上海知名醫(yī)院開通了綠色通道，遇到大的病癥，如有需要，老人們將在上海得到更加方便快捷的治療。

2.“公辦民營”的運行機制

2019年，寶應縣民政局通過走訪調(diào)研，向蘇南地區(qū)以及相鄰縣市學習，采取公辦民營的運行模式，政府負責社區(qū)居家養(yǎng)老基礎設施的建設，向社會力量購買公共服務的方式，與專業(yè)的社工機構、社區(qū)居家養(yǎng)老服務平臺、中國電信運營商以及大型綜合超市合作，堅持有償和無償相結合的原則，爭取使社區(qū)居家養(yǎng)老服務得到可持續(xù)的良性發(fā)展。

3.“合作共贏”的整合理念

寶應縣社區(qū)居家養(yǎng)老服務受限于經(jīng)濟的發(fā)展水平，導致不能僅僅依賴于政府的財政資金，更多還是要吸納社會資金及資源來為社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式提供支撐。目前，寶應縣通過行政和市場的手段整合物質(zhì)、人才、技術等資源發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，通過與當?shù)氐南嚓P機構合作，發(fā)展志愿者隊伍，整合家庭、社區(qū)、社會資源，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務的水平和質(zhì)量。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務在寶應縣實施的可行性分析

本文采取問卷調(diào)查的定量研究方法，了解寶應縣老人的經(jīng)濟狀況、養(yǎng)老方式、養(yǎng)老需求以及對社區(qū)居家養(yǎng)老的態(tài)度，以此為發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務佐證。

問卷調(diào)查采取簡單隨機抽樣的方式在不同的社區(qū)共選取300個樣本作為調(diào)查對象，其中男性占48%，女性占52%。本次調(diào)查對象的婚姻狀況中，有配偶且住在一起的占76%，兩地分居的占5%，因離婚或喪偶導致無配偶的占19%。

（一）老人的經(jīng)濟狀況

調(diào)查對象中的老人的經(jīng)濟來源有離退休金、勞動收入、家庭供養(yǎng)、政府救濟等途徑，離退休金以及家庭供養(yǎng)占主要的部分，其中家庭供養(yǎng)中主要依靠于原有的儲蓄資金，依靠子女養(yǎng)活的占極少數(shù)。從老人的經(jīng)濟收入來看，普遍收入在1000～3000元之間，在寶應縣這樣的小城鎮(zhèn)，還是可以保持自我的經(jīng)濟獨立，有一定的經(jīng)濟支付能力。

（二）養(yǎng)老方式的選擇

從老人目前的養(yǎng)老方式的選擇來看，由家庭成員提供日常照料的家庭養(yǎng)老仍然是老人的最佳選擇，占68%；以老年公寓、敬老院等為主體的機構養(yǎng)老方式占13%；居住在家里，社區(qū)提供生活照料、家政服務、醫(yī)療保健等服務的占11%；度假式的“候鳥式”養(yǎng)老受到部分追求自由和享受體驗高學歷老人的青睞。社區(qū)居家養(yǎng)老顯然還并未發(fā)展成氣候，依然有很大的空間可以將老人納入社區(qū)居家養(yǎng)老中，使老人既可以享受家庭養(yǎng)老的自在，也可以得到社區(qū)的幫助。

（三）老人的需求分析

樣本中的老年人由于年紀都在60歲以上，難以避免會存在一定的健康問題，身體狀況完全健康且能自理的僅有12人，身體狀態(tài)不是很健康的有67人，占了總樣本的67%。從調(diào)查問卷結果顯示來看，大部分老人的物質(zhì)生活是無憂的，但精神上常出現(xiàn)無聊、寂寞、抑郁甚至感覺生活沒有意義的狀況，可見老人不僅有生活照料、醫(yī)療保健、日托服務、無障礙設施改造、家政維修、緊急救助、身體鍛煉的需求，更需要得到休閑娛樂、學習培訓、參與社會活動、心理護理等精神上慰藉，社區(qū)要根據(jù)老人的實際需求與專業(yè)機構聯(lián)系提供必要的服務。

調(diào)查對象生活更多的是由配偶照料，主要是由于部分老人尚處于60～70歲，自理能力較好，可以實現(xiàn)夫妻之間的相互照顧，而子女由于異地工作或者工作繁忙等原因無暇照顧老人的日常起居。老人的生活受到社區(qū)的幫助的只有11人，很多老人對于社區(qū)居家養(yǎng)老依然處于觀望態(tài)度，并未付諸實施，政府、社區(qū)、專業(yè)機構以及社工需要對社區(qū)居家養(yǎng)老服務進行有效宣傳，使老人及其家人認識到該模式的便利與優(yōu)勢。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老的意愿探究

社區(qū)居家養(yǎng)老最大的特點就是居住在自己家中，享受多方面的養(yǎng)老服務，從調(diào)查的結果看，老人對這種新型的養(yǎng)老模式知曉，但并不是很清楚具體運作模式、操作流程等。對于養(yǎng)老模式的意愿選擇依然傾向于家庭養(yǎng)老，可見社區(qū)居家養(yǎng)老目前還無法撼動家庭養(yǎng)老在老人心目中的地位，但另一方面我們也發(fā)現(xiàn)老人在機構養(yǎng)老與社區(qū)居家養(yǎng)老的選擇上，更加青睞于社區(qū)居家養(yǎng)老。另外，就社區(qū)提供服務收取費用的問題，82%的老人認為若價格合理，愿意接受付費服務?？梢?，自費的社區(qū)居家養(yǎng)老有其發(fā)展的可能性。

三、小城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老的實現(xiàn)路徑

以寶應為代表的小城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在著政府投入不足、服務內(nèi)容片面化、服務覆蓋面不足、服務隊伍不完善、管理體制與評估體系不健全等問題，社區(qū)居家養(yǎng)老服務還比較稚嫩，因此需要構建完善的寶應縣養(yǎng)老服務體系。

（一）建立社區(qū)養(yǎng)老+機構養(yǎng)老的模式

如今，養(yǎng)老強調(diào)“原址安老”，使老人在自身熟悉的氛圍中度過晚年。身體狀況良好并且能自理的老年人，可以享受社區(qū)服務的家庭養(yǎng)老；不能完全自理的老年人，家人上班期間則由社區(qū)提供服務，家人下班后再將其接回家中進行照顧；完全喪失自理能力的老人并且無家人照顧的情況下，可以享受完全由社區(qū)的專業(yè)機構提供的照料服務。寶應目前有包括益壽、頤康在內(nèi)的多家養(yǎng)老機構，但機構老化、環(huán)境較差、服務單一、供需矛盾突出等問題依然是制約其發(fā)展的因素，物質(zhì)環(huán)境和精神環(huán)境是構成老人養(yǎng)老所必備的外在條件，但精神環(huán)境對老人的重要性往往超過前者。因此，將老人安排在機構養(yǎng)老的子女應經(jīng)常性去探望老人給予其親情關懷，使老人可享天倫之樂，同時也不影響子女的工作，消除子女的顧慮［3］。

（二）明確市場的主體作用

社區(qū)居家養(yǎng)老雖然要依靠政府的支持，但更多地需要社會的廣泛參與，畢竟養(yǎng)老服務屬于社會福利的范疇。國內(nèi)外的實踐證明，養(yǎng)老機構由政府主導，則會出現(xiàn)機制老化、缺乏創(chuàng)新、服務質(zhì)量差等問題，如何注入新鮮的血液，實現(xiàn)責任主體的多元化，創(chuàng)新機制，提高服務質(zhì)量則顯得尤為重要。根據(jù)寶應縣的實際情況，引入市場競爭機制，采取收費養(yǎng)老的方式，發(fā)展經(jīng)營性和非營利性的專業(yè)機構，由社會力量為有需求的老人提供個性化、專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化的服務，推進養(yǎng)老服務的產(chǎn)業(yè)化、社會化。

（三）提高社區(qū)居家養(yǎng)老的服務水平

1.注重服務隊伍的培養(yǎng)

服務水平的提高離不開服務隊伍的培養(yǎng)，專業(yè)的服務工作者和志愿者成為隊伍建設的兩大陣營。目前，寶應縣從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務的人員，多為非專業(yè)的中年婦女，缺乏專業(yè)知識背景和相關的工作經(jīng)驗，部分服務人員由于薪酬低、工作負荷重、個人身體及家庭等因素導致責任感淡薄、態(tài)度惡劣，使得老人不愿接受社區(qū)提供的低質(zhì)量的有償服務。

在中國的一二線城市，社區(qū)工作者顯得越發(fā)重要，他們是為社區(qū)的各類群體提供公共服務與公益服務的專職工作者，然而在寶應縣這樣的小城鎮(zhèn)并未發(fā)展起來，雖然近年來，已開始重視初級、中級社工師的資格認定。小城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務的提供，一是需要逐漸規(guī)范服務人員的準入機制，持證上崗，同時對已經(jīng)參與提供專業(yè)服務的人員進行崗位培訓，提高其專業(yè)知識水平；二是建立考核評估機制，由老人和機構對服務人員進行滿意度測評；三是發(fā)展志愿者隊伍，寶應縣的志愿者多為企事業(yè)單位的員工，可以說是為完成考核的硬性要求，不具有主動性，更多的是需要采取激勵措施帶動其積極性；四是推進社區(qū)工作者的職業(yè)化，提高其薪酬待遇和社會地位，增強其責任感、歸屬感，建立專業(yè)化的服務隊伍［4］。

2.強化硬件設施建設

硬件設施不僅包括養(yǎng)老機構的設施還包括社區(qū)內(nèi)的設施建設，有條件的社區(qū)可以建立老人餐廳、老人超市、服務中心、活動中心、老年學校等設施，專門為老人提供服務，為老人提供餐飲、購物基本的生活保障以及精神文化需求。專業(yè)的社會組織則建設上門服務、心理咨詢、法律援助、醫(yī)療護照的隊伍，幫助老年人更為便捷的生活，擺脫孤獨寂寞感，促進身心健康。

3.拓展籌資渠道

社區(qū)居家養(yǎng)老不能完全依賴政府的財政支持，還要整合個人、家庭、社會的資源，實現(xiàn)投入主體的多元化。享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務的老人一般情況下，有一定的經(jīng)濟能力，個人的資金主要來源包括離退休金、養(yǎng)老金、存款及其利息、財產(chǎn)及其孳息等。家庭的資金支持主要由伴侶、子女、親戚提供社區(qū)老人享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務所需要支付的費用。社會的資源則是包括多方面的，一是政府通過相關政策鼓勵企事業(yè)單位，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供資金扶持；二是與銀行合作，爭取銀行優(yōu)惠貸款政策，為興辦社區(qū)居家養(yǎng)老的服務機構提供便利條件；三是增強非營利組織吸收社會資金的能力，再將吸收到的資金用在發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老模式的建設上；四是建立捐助平臺，動員社會成員直接為社區(qū)居家養(yǎng)老捐資捐物。

（四）健全老年人服務信息檔案

掌握轄區(qū)內(nèi)老年人的特征及其需求，是搞好小城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務的出發(fā)點和基礎。構建小城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系，健全轄區(qū)內(nèi)老年人的基本信息庫，其中所含的必須具備的項目包括老年人的姓名、身份證號碼、民族、文化程度、婚姻狀況、常住地址、家庭住址、聯(lián)系電話、經(jīng)濟狀況、家庭類型、健康檔案、日常生活能力、醫(yī)療待遇、參與狀況、是否有子女、聯(lián)系人姓名及電話。通過信息檔案的建立，政府和養(yǎng)老服務組織可以方便快捷地從老年人的基本信息庫中了解轄區(qū)內(nèi)社會孤老、獨居、殘疾老人、生活部分不能自理老人、“低?！崩先?、特困老人以及高齡老人的數(shù)量及其基本狀況，以便細致地研究制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務的政策措施和開展個性化養(yǎng)老服務。

（五）加強人文環(huán)境的建設

社區(qū)服務的人文環(huán)境包括家庭、同輩群體、社區(qū)、社會組織、政府在內(nèi)的人所營造的社會環(huán)境。家庭是老人養(yǎng)老的重要場所，家庭成員則是老人幸福養(yǎng)老的關鍵，家庭成員的關心與照料是養(yǎng)老中最為和善的人文環(huán)境。老年人常感孤獨寂寞，大多源于缺乏同輩群體的交流與互動，同輩群體之間沒有代溝，可以起到互相陪伴、交流感情的作用，可以為老人提供舒適自在的晚年生活。政府、社區(qū)以及社會組織內(nèi)的工作人員更多是為老人提供服務的工作者，對老人要以平和、寬容、積極熱情的態(tài)度為老人提供高質(zhì)量的服務，同時也需要了解老人生理、心理特點及各方面的需求，以得到老人的信任，增強老人參加社區(qū)居家養(yǎng)老的熱情。