莫亞琳，袁俊蕾，黃 馨

改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就，其中國有企業(yè)改革對我國社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國經(jīng)濟體制改革正步入進一步深化階段，黨的十八屆三中全會提出了“讓市場在資源配置中起決定性的作用和更好地發(fā)揮政府作用”的方針。黨的十九大報告指出：“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制?！眹衅髽I(yè)作為政府與市場之間的“橋梁”，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算，管理好國有資本，激發(fā)國有企業(yè)活力，不僅是深化改革的重要舉措，也是貫徹黨的方針的重要抓手。然而，我國地方國有資本經(jīng)營預(yù)算在編制主體、編制口徑、收支分類科目、收益收取機制和支出投向方面還存在一些問題。因此，完善地方國有資本經(jīng)營預(yù)算、提高其實施成效，對于更好地發(fā)揮政府作用促進我國地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的歷史與文獻述評

我國國有資本經(jīng)營預(yù)算是在中國特色社會主義市場經(jīng)濟改革中建立和發(fā)展起來的。我國1992年開始正式實行復(fù)式預(yù)算。當(dāng)時的政府預(yù)算由建設(shè)性預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算組成，建設(shè)性預(yù)算收入是國家以國有資產(chǎn)所有者身份取得的收入，各項專項基金和國家明確規(guī)定的用于建設(shè)方面的收入，主要包括經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余、專項建設(shè)性收入、國有企業(yè)上交利潤等。建設(shè)性預(yù)算支出包括生產(chǎn)性建設(shè)支出、增撥企業(yè)流動資金、企業(yè)挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費等。而現(xiàn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算正是源于當(dāng)時的建設(shè)性預(yù)算。1993年黨的十四屆三中全會第一次正式提出要建立“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”制度，1998年財政部出臺的新“三定”方案要求建立國有資本金預(yù)算制度，這種提法與隨后的減少政府對國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接干預(yù)，改資產(chǎn)管理為資本管理的發(fā)展趨勢相適應(yīng)。2003年黨的十六屆三中全會第一次正式提出要“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”。2007年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，標(biāo)志著國有資本經(jīng)營預(yù)算制度正式建立。2020年8月3日，國務(wù)院公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（國務(wù)院令第729號），該條例要求貫徹落實新預(yù)算法，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的規(guī)范性和科學(xué)性，是我國預(yù)算法律制度體系建設(shè)的重要立法成果。時至今日，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度經(jīng)過十多年的不斷改革與實施，已取得了較為顯著的成效，特別是中央一級的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度越來越規(guī)范和完善，但是地方國有資本經(jīng)營預(yù)算仍有一些問題有待解決。

學(xué)術(shù)界關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的爭論在2007年《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》出臺之前就已存在，即使在實踐中獨立編制國有資本經(jīng)營預(yù)算之后仍未平息。首先，關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍，一種代表性觀點是以資產(chǎn)是否具備盈利性來界定[1][2]，有的學(xué)者認為還應(yīng)包括具有資源性質(zhì)的國有資產(chǎn)[3][4]、部分非營利性國有資產(chǎn)以及專項基金等[5]。關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的研究主要分歧在于收益收取比例，大部分學(xué)者認為收取比例較低，如汪平[6]、文宗瑜[7]、譚靜等。譚靜認為應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)的特點確定不同的國有資本收益上繳比例[8]。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的分歧點主要在于支出方向，大部分學(xué)者認為應(yīng)該將更多的國有資本收益投入到民生領(lǐng)域[9][10]。鄧子基等則認為國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)主要用于國有企業(yè)的再投資和運營[11]。張訓(xùn)常等研究發(fā)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度作為促進“政資分開”的重要舉措，其對國有企業(yè)的投資效率具有顯著的正向影響[12]。就國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體而言，國內(nèi)目前存在兩大主要觀點，第一種觀點以財政部門主體論為主[13][14]，第二種觀點則是突出國資部門主體論，如歐陽淞[15]、李世聰[16]等。關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算的資金統(tǒng)籌使用，一種觀點認為兩項預(yù)算之間可以進行資金相互調(diào)劑使用[17][18]，另一種觀點則認為兩項預(yù)算應(yīng)保持獨立循環(huán)，不可相互調(diào)劑使用資金[19]。關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)管方面，國有資本經(jīng)營預(yù)算通過預(yù)算制衡機制實現(xiàn)國資收益統(tǒng)籌、收入支出協(xié)同與資本優(yōu)化配置，提升了對國有企業(yè)的監(jiān)管績效[20]。但預(yù)算中有關(guān)央企專項稅后利潤和專項收益收繳的制度規(guī)定、金額及預(yù)算歸屬卻未能予以專門披露，限制了國有資本經(jīng)營預(yù)算作用的發(fā)揮，因而需要加強審計工作[21]。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍、收支管理以及編制等方面仍存在較大的分歧，這些分歧也是完善地方國有資本經(jīng)營預(yù)算制度亟須解決的問題。但中央國有企業(yè)與各級地方政府國有企業(yè)在功能、規(guī)模、經(jīng)營和管理等方面存在較大的差別，現(xiàn)有很多文獻研究的對策只適用于中央一級國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理，并不一定適合地方國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理，這也是學(xué)術(shù)界在國有資本經(jīng)營預(yù)算改革上存在分歧的主要原因。本文將在總結(jié)地方國有資本經(jīng)營預(yù)算實施成效的基礎(chǔ)上，考慮到中央與地方國有資本經(jīng)營預(yù)算的不同特點，進一步分析當(dāng)前地方政府國有資本經(jīng)營預(yù)算存在的問題，并探索在當(dāng)前形勢下完善國有資本經(jīng)營預(yù)算的對策建議。

二、地方國有資本經(jīng)營預(yù)算實施成效

我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度從提出到正式確立，從試點到大范圍付諸實施經(jīng)歷了漫長的歷程，縱觀北京、上海、深圳、廣州、珠海等地方政府的實踐歷程，地方國有資本預(yù)算的實施取得了初步成效。

（一）促進國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整

地方國有資本經(jīng)營預(yù)算將國有資本經(jīng)營收入進行統(tǒng)籌安排，通過對國有資本實行增量分配以及存量調(diào)整，引導(dǎo)國有資本投入到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域中去，進一步優(yōu)化了地方國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整。2018年北京市安排資金9.6億元用于優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和資源配置，推動國有企業(yè)發(fā)展符合首都城市戰(zhàn)略定位產(chǎn)業(yè)，安排資金5.4億元用于提升國有企業(yè)自主創(chuàng)新能力和推動科技成果產(chǎn)業(yè)化，安排資金8.5億元用于支持國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，聚焦重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。《關(guān)于北京市2020年預(yù)算執(zhí)行情況和2021年預(yù)算的報告》顯示，2020年北京市級國有資本經(jīng)營預(yù)算支出46.9億元，部分用于鼓勵引導(dǎo)市屬國企產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化布局，積極參與和承擔(dān)首都重點項目建設(shè)任務(wù)。2018年深圳市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中26.7億元用于國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，5億元用于前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。《關(guān)于2020年深圳市預(yù)算執(zhí)行情況和2021年預(yù)算草案的報告》顯示，2020年深圳市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算支出為54.6億元，主要用于精準(zhǔn)落實惠企紓困政策，促進經(jīng)濟企穩(wěn)回升?！蛾P(guān)于上海市2020年市級國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況的說明》顯示，2020年上海市國有資本經(jīng)營預(yù)算市本級支出94.1億元，其中26.4億元用于國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，28.3億元用于支持科技進步，5億元用于公益性設(shè)施投資支出，推動了上海市國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。財政部數(shù)據(jù)顯示，自2016年以來，國有資本預(yù)算編制開始公布地方國有資本經(jīng)營預(yù)算支出向一般公共預(yù)算調(diào)出數(shù)額，2016—2020年分別是246.91億元、310.61億元、432.45億元、943.19億元、1148.2億元，表明地方國有資本對地方經(jīng)濟發(fā)展和民生的支持力度不斷加大。

（二）推動國資國企改革

地方國有資本經(jīng)營預(yù)算在國有企業(yè)公共服務(wù)機構(gòu)移交補助、“三供一業(yè)”移交補助、國有企業(yè)棚戶區(qū)改造、廠辦大集體改革和離休干部醫(yī)藥費補助等方面的支出，有效地解決了許多國有企業(yè)的歷史遺留問題，不僅減輕了國有企業(yè)的負擔(dān)，而且減小了國有企業(yè)改革的阻力，進一步深化了國有企業(yè)的改革，增強了國有企業(yè)的市場競爭力。例如，2018年北京市安排資金15.3億元用于解決市屬國有企業(yè)的歷史遺留問題，支持國企非經(jīng)營性資產(chǎn)分離移交以及承擔(dān)疏解整治促提升專項行動任務(wù)等。為進一步利用好國有資本收入，有些地方政府探索利用改革紅利彌補改革成本的新機制，設(shè)立國資國企改革發(fā)展基金，通過市場化手段引入社會資本參與國有企業(yè)改革，以加快解決企業(yè)歷史遺留問題。同時，國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施還擴大了國有資本的規(guī)模效用，推動了國企在兼并重組、產(chǎn)權(quán)多元化、混合所有制等多方面的改革，加快了國有企業(yè)向國有資本投資公司和國有資本運營公司轉(zhuǎn)型，進一步完善了以管資本為主的國資監(jiān)管體制。財政部公布的《全國國有資本經(jīng)營支出決算表》（2016—2019）顯示，2016—2019年4年期間全國國有資本經(jīng)營支出用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題及改革成本支出、國有企業(yè)資本金注入、國有企業(yè)政策性補貼等三項支出總和占決算總數(shù)的比重分別為78.59%、82.51%、79.71%、86.80%。

（三）促進國有資產(chǎn)保值增值

地方國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施，從一定程度上分離了政府的政治權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，形成“政資分離”，使地方政府的國有資產(chǎn)出資人職能與社會公共管理職能分開，國有企業(yè)不再承擔(dān)政府的社會公共管理職能，相對獨立地按市場規(guī)律運行并參與公平的市場競爭，有效地促進了國有企業(yè)效益的提高。很多地方政府還因地制宜出臺了一系列國有企業(yè)管理制度，對國有企業(yè)投資和資產(chǎn)管理工作進行了規(guī)范，促進了地方國有企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值。地方國資委、財政部門和人大財經(jīng)委通過國有資本經(jīng)營預(yù)算對國有企業(yè)經(jīng)營進行監(jiān)督管理，能減少國有資產(chǎn)流失和促進國有資產(chǎn)的保值增值。廣州市近年來積極推動“智慧國資”系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督；呼和浩特市建立了人大、政府和社會公眾三方互動機制；珠海市開發(fā)預(yù)算實時在線監(jiān)督系統(tǒng)，對資金的使用和落實跟蹤監(jiān)控，在預(yù)算項目結(jié)項時進行效益評估和處罰追蹤，逐步實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的全過程動態(tài)監(jiān)督；江蘇省海安市細化了預(yù)算各個環(huán)節(jié)操作流程，大大提升了國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督審查的效率[22]。國有資本經(jīng)營預(yù)算實施抑制了國企的過度投資行為并改善了國企經(jīng)營業(yè)績[23]。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度進入試點實施工作后，地方國有資產(chǎn)總體上都得以保值增值。

三、地方國有資本經(jīng)營預(yù)算存在的問題

經(jīng)過近20年的實施，我國地方國有資本經(jīng)營預(yù)算的成效顯著，但在實施過程中也存在不少現(xiàn)實問題。這些問題阻礙了國有資本經(jīng)營預(yù)算功能的進一步發(fā)揮，深入剖析這些問題有助于我們探索出完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的對策。

（一）編制主體不明確

財政部門與國資委在國有資本經(jīng)營預(yù)算方面的關(guān)系還有待理順。按照《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（以下簡稱《意見》）的規(guī)定，財政部門主要負責(zé)預(yù)算編制任務(wù)的下達和預(yù)算草案、決算草案的編制與審核，而國資委根據(jù)財政部門的任務(wù)要求，負責(zé)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案。但負責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的財政部門不熟悉國有企業(yè)，而熟悉國有企業(yè)的國資委又不完全是國有資本經(jīng)營預(yù)算的負責(zé)部門，容易導(dǎo)致國有資本經(jīng)營預(yù)算與財政預(yù)算編制主體難以有效統(tǒng)一。因而在實踐中，各個地方實施編制的主體都不一樣，北京、上海、深圳三個地方是由國資委進行編制，江蘇是由財政部門進行編制，而武漢則采取了由國資委和財政部門共同編制的模式。財政部門和國資委職能交叉、分工不明，這既不利于全國執(zhí)行統(tǒng)一的政策，而且會給國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督管理工作帶來很大的不便。而作為國有資本經(jīng)營預(yù)算編制和實施的微觀主體——國有企業(yè)，其在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中的職責(zé)和作用并不明確，很多地方的國有企業(yè)并不重視預(yù)算編制，甚至沒有長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，因而也無法對將來的收支預(yù)算進行有效的預(yù)測。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算口徑過小

當(dāng)前很多地方國有資本經(jīng)營預(yù)算在編制時，其收支范圍基本上還是國有企業(yè)上繳的利潤及其支出，并沒有反映地方公共預(yù)算對國有企業(yè)的投入。在預(yù)算實際執(zhí)行過程中，地方很多國有企業(yè)特別是一些地方融資平臺，由于執(zhí)行了地方政府某些公共品生產(chǎn)或者公共服務(wù)提供的職能，出現(xiàn)經(jīng)營困難甚至虧損，一般會得到公共預(yù)算資金的支持，而這些資金在國有資本經(jīng)營預(yù)算中一般并沒有反映，往往在決算時才體現(xiàn)出來，這無形中弱化了地方財政部門和人大對國有資本的監(jiān)督。例如，某些地方政府安置破產(chǎn)國有企業(yè)職工的支出、地方財政對企業(yè)的補貼和地方設(shè)立新企業(yè)支出等在地方編制國有資本經(jīng)營預(yù)算時都未列入該預(yù)算收支范圍中，全部由公共預(yù)算撥付。實際上，大部分地方公共預(yù)算對國有企業(yè)的補貼支出或者投資支出，并不少于國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入地方公共預(yù)算的金額，但是這些支出并沒有反映在地方國有資本經(jīng)營預(yù)算中。

（三）國有資本經(jīng)營預(yù)算收支科目不夠細化

長期以來，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算收支分類科目一直與公共預(yù)算使用相同的收支分類科目，并沒有區(qū)分公共預(yù)算與國有資本預(yù)算的收支分類科目。《2020年政府收支分類科目》雖然將國有資本經(jīng)營預(yù)算收支科目與公共預(yù)算收支分類科目分設(shè)，但是仍將國有資本經(jīng)營預(yù)算支出納入公共預(yù)算的功能分類科目當(dāng)中，未能針對國有資本經(jīng)營預(yù)算的特點來細化收支分類，不利于財政部門和地方人大財經(jīng)委的監(jiān)督。實際執(zhí)行中，不少地方上報給地方人大財經(jīng)委審批的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出一般只編制到“類”級科目，即使有些地方的國有資本經(jīng)營預(yù)算能編到“款”和“項”級科目，但由于未能細化到企業(yè)，為非規(guī)范化操作留下了空間，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)行的困難。2014年的新《預(yù)算法》雖然要求國有資本經(jīng)營預(yù)算支出要編到“項”級科目，《2020年政府收支分類科目》也有所改進，不再將國有資本經(jīng)營預(yù)算支出納入公共預(yù)算的功能分類科目，但由于國有資本經(jīng)營預(yù)算收支不能細化到企業(yè)，使得地方財政部門和人大財經(jīng)委仍難以對國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行實施有效的監(jiān)督和管理。

（四）國有資本經(jīng)營預(yù)算收益收取機制不完善

2014年財政部發(fā)布《關(guān)于進一步提高中央企業(yè)國有資本收益收取比例的通知》再次提高國有資本收益收取比例，這是七年內(nèi)第四次上調(diào)收益收取比例。因為近年來國有企業(yè)的盈利水平不斷提高，還有不少學(xué)者認為收取比例還應(yīng)再次提高，而現(xiàn)實情況是，中央國有企業(yè)因為其壟斷性、競爭力強等，所以利潤較高，提高其收益收取比例是可行的。但是，對于大部分的地方國有企業(yè)，特別是一些市、縣級的國有企業(yè)，由于要執(zhí)行地方政府某些職能而常常處于經(jīng)營效益不佳甚至虧損的狀態(tài)，往往地方政府每年還需要從公共財政預(yù)算撥付大量的資金支持其發(fā)展，所以提高其收益上繳比例可能并不現(xiàn)實。當(dāng)前地方國有資本收益收取管理辦法中的規(guī)章制度還不夠全面，可操作性不強，且現(xiàn)行的地方國有資本收益上繳比例屬于“一刀切”，沒有針對企業(yè)的功能定位、規(guī)模、盈利能力等特點進行分類劃分上繳比例，顯然不太合理。

（五）國有資本經(jīng)營預(yù)算支出投向不合理

根據(jù)現(xiàn)代公共經(jīng)濟學(xué)理論，市場機制在配置資源上具有極高的效率，但市場常常出現(xiàn)公共品不足和外部性等市場失靈問題，難以達到帕累托有效的狀態(tài)，國有資本的功能應(yīng)定位于彌補市場失靈領(lǐng)域，盡量避免布局于一般競爭性領(lǐng)域，形成對市場的“越位”。黨的十八屆三中全會提出了“讓市場在資源配置中起決定性的作用和更好地發(fā)揮政府作用”，也就是說政府一方面要充分發(fā)揮市場機制配置社會資源的作用，盡量避免對市場“越位”，另一方面也要對市場失靈的領(lǐng)域進行“補位”。但是長期以來地方公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中用于競爭性領(lǐng)域的財政支出一直不少。當(dāng)前仍然有不少國有企業(yè)分布在一般競爭性領(lǐng)域，其中有很多國有企業(yè)經(jīng)營困難甚至處于破產(chǎn)的邊緣，每年仍需要大量的財政資金來安置職工及其他善后工作。有些地方政府每年仍然會投資興辦一些國有企業(yè)并參與市場競爭，這一方面擠占了地方公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算中本該用于民生項目的支出，另一方面形成了對市場的“越位”，影響了社會資源的優(yōu)化配置。

四、完善地方國有資本經(jīng)營預(yù)算對策

針對國有資本經(jīng)營預(yù)算中存在編制主體不明確、編制口徑過小、收支分類科目不夠細化、收益收取機制不完善和支出投向不合理問題，本文提出以下改進對策，以期能進一步加強財政預(yù)算監(jiān)督，促進國有資本經(jīng)營預(yù)算功能的發(fā)揮，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施成效。

（一）明確管理主體之間的權(quán)責(zé)分工

從法律層面而言，造成地方財政部門、國資委之間分工不明確的原因在于我國缺少專門的國有資本經(jīng)營預(yù)算法律法規(guī)，《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》和《國有資本經(jīng)營預(yù)算編報辦法》均不屬于法律法規(guī)，在法律上的效力和約束力很低，對預(yù)算單位約束力不強。因此還需要完善相關(guān)法律制度，從制度和法律的高度來明確各個管理主體的職責(zé)和分工，理順管理關(guān)系。盡快制定《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理條例》，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、績效考評、決算以及國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)管理部門間的權(quán)力責(zé)任劃分、預(yù)算收支范圍和國有企業(yè)在預(yù)算編制中的職責(zé)等相關(guān)事項進行全面詳細的規(guī)定。此外，財政部門還可以制定更詳細的《國有資本經(jīng)營預(yù)算實施細則》，進一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)的法律制度。

（二）擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算編制口徑

各級政府應(yīng)對中長期國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入和支出安排做好統(tǒng)籌規(guī)劃，將公共預(yù)算中安置破產(chǎn)國有企業(yè)職工的支出、對企業(yè)的補貼和投資以及地方設(shè)立新企業(yè)支出等納入國有資本經(jīng)營預(yù)算收支范圍，擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的口徑，使地方公共財政撥付到國有企業(yè)的財政資金能反映在國有資本經(jīng)營預(yù)算中，以利于財政部門和各級人大財經(jīng)委的監(jiān)管。同時，地方財政部門和人大財經(jīng)委通過審查國有資本經(jīng)營預(yù)算收入劃到公共財政預(yù)算的資金，以及公共財政預(yù)算投入國有企業(yè)的資金，能夠更好地了解和監(jiān)督國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共預(yù)算的銜接情況。

（三）改進國有資本經(jīng)營預(yù)算收支分類科目

進一步對國有資本經(jīng)營預(yù)算收支科目進行改進，在國有資本經(jīng)營預(yù)算收入科目方面，鑒于近年來各級地方政府已將國有企業(yè)整合成為數(shù)不多的企業(yè)集團公司，建議將現(xiàn)有國有資本經(jīng)營預(yù)算“目”級科目中分行業(yè)收入直接調(diào)整為分企業(yè)收入，地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入編到“目”級，使得地方財政部門和各級人大財經(jīng)委能夠清楚地了解國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的企業(yè)來源。在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出科目方面，將“項”級科目的支出進一步細化到企業(yè)，即在“項”級科目下設(shè)“目”級科目以反映支出的企業(yè)歸屬，讓地方財政部門和各級人大財經(jīng)委明確國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的具體方向。只有將國有資本經(jīng)營預(yù)算收支細化到企業(yè)，才能進一步強化預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行，同時也利于地方財政部門和各級人大財經(jīng)委的審查和監(jiān)督。

（四）完善國有資本經(jīng)營預(yù)算收益收取機制

國有企業(yè)稅后利潤上繳比例的確定應(yīng)當(dāng)遵循合理、適度的原則，既要保障國家的權(quán)益，又不能影響到企業(yè)的正常經(jīng)營和穩(wěn)步發(fā)展?！饵h中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，在接下來的改革中，地方政府在此基礎(chǔ)上應(yīng)根據(jù)企業(yè)發(fā)展規(guī)律、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整以及本地區(qū)國有企業(yè)實際狀況進行細化分類，以便按照不同的功能定位、行業(yè)特點建立差異化的收益收繳機制，比如可根據(jù)企業(yè)不同領(lǐng)域之間的競爭優(yōu)勢和盈利能力進行細分，對經(jīng)營業(yè)績較好的商業(yè)類國企可制定較高的收益收取比例，對公益類國企應(yīng)制定較低的收益收取比例。對執(zhí)行地方政府某些職能的地方融資平臺類企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡量少收取或不收取，例如對為政府提供公共服務(wù)和進行公共品生產(chǎn)的地方融資平臺類企業(yè)（地方的公交或地鐵公司等）的收益應(yīng)當(dāng)不收取，因為每年政府還要從公共預(yù)算中拿出大量的財政資金提供給這些地方融資平臺。對于混合所有制國企，應(yīng)當(dāng)建立起市場化的稅后利潤收取機制，并根據(jù)國有企業(yè)當(dāng)前財務(wù)狀況、發(fā)展規(guī)劃、投資計劃和宏觀經(jīng)濟波動等因素，保持動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。國有資本經(jīng)營預(yù)算收益收取制度的完善將有利于地方財政部門和人大進一步加強對國有資本經(jīng)營預(yù)算的審查與監(jiān)督。

（五）調(diào)整國有資本經(jīng)營預(yù)算支出投向

現(xiàn)代公共經(jīng)濟理論認為政府在市場經(jīng)濟中的作用主要在于彌補市場失靈，例如提供公共品和公共服務(wù)、促進市場競爭和解決外部性等，而非創(chuàng)辦傳統(tǒng)的企業(yè)直接參與到市場競爭中與民爭利。國有資本的功能應(yīng)定位于彌補市場失靈，重點布局于地方經(jīng)濟中彌補市場失靈的關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性領(lǐng)域，同時也應(yīng)該突出地方特色，增強地方國有資本的活力、競爭力和帶動力，充分發(fā)揮國有資本對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)和帶動作用。所以，各級地方政府的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)避免投入到一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，而應(yīng)當(dāng)將資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以保證整個國民經(jīng)濟有良好的“硬件條件”，投入到具有正外部性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以促進地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及投入到教育、醫(yī)療衛(wèi)生等投資規(guī)模大、資金回收期長的項目。地方財政部門和人大要做好支出投向的審查與監(jiān)督，使其能為社會提供完善的公共服務(wù)，才能進一步促進地方經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。