周 雄

自《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）頒布實(shí)施以來，監(jiān)察對象的認(rèn)定成為理論和實(shí)務(wù)界探討的重要課題。然而，相關(guān)法律法規(guī)對監(jiān)察對象的含義尚無明確規(guī)定，科學(xué)認(rèn)定監(jiān)察對象對監(jiān)察執(zhí)法以及監(jiān)察法學(xué)理論的完善都具有重要意義。

一、監(jiān)察對象的概念與內(nèi)涵

（一）監(jiān)察對象的概念

在具體探討監(jiān)察對象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之前，首要和基礎(chǔ)的問題在于如何確立監(jiān)察對象的概念。事實(shí)上，監(jiān)察對象的稱謂由來已久，在此前的《行政監(jiān)察法》（已廢止）語境下，監(jiān)察對象主要是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員。國家監(jiān)察體制改革以來，監(jiān)察對象的范圍涵蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，不包括單位、組織，也不包括特定行為或者事項(xiàng)。

《監(jiān)察法》第十五條從立法層面對監(jiān)察對象的種類和范圍予以明確。2021年9月施行的《監(jiān)察法實(shí)施條例》作為監(jiān)察體制改革以來的首部監(jiān)察法部門規(guī)章，對六類監(jiān)察對象范圍進(jìn)一步細(xì)化。綜上，可將監(jiān)察對象定義為受到監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)察的行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員。監(jiān)察對象應(yīng)當(dāng)同時具備以下兩個特征：一是身份的法定性，即監(jiān)察對象的范圍是監(jiān)察法律法規(guī)明確規(guī)定的，以公職人員為主體，同時包括與公職人員相并列的有關(guān)人員。二是行為的公務(wù)性，即監(jiān)察對象的本質(zhì)特征是其“行使公權(quán)力”，具體體現(xiàn)為對公共事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等行為。

（二）監(jiān)察對象的內(nèi)涵

根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條對監(jiān)察對象的列舉式規(guī)定，深入理解和把握監(jiān)察對象的內(nèi)涵可從以下四個要素進(jìn)行分析，即公權(quán)力、公職、公務(wù)、管理。

1.公權(quán)力

根據(jù)上述關(guān)于監(jiān)察對象的定義可知，“行使公權(quán)力”是監(jiān)察對象的本質(zhì)特征，然而學(xué)界對于如何認(rèn)定公權(quán)力仍然爭論不斷。比如，有學(xué)者認(rèn)為，公權(quán)力作為權(quán)力的一個分支，與私權(quán)利相對應(yīng)，是存在于公共領(lǐng)域的權(quán)力，是公主體受公眾委托行使的權(quán)力[1]。有的學(xué)者將公權(quán)力劃分為國家公權(quán)力、社會公權(quán)力以及國際公權(quán)力，體現(xiàn)為一種對外具有約束性的公共責(zé)任[2]。中央紀(jì)委、國家監(jiān)委認(rèn)為，公權(quán)力涵蓋國家權(quán)力和公共權(quán)力，是法律法規(guī)規(guī)定的特定主體基于維護(hù)公共利益的目的對公共事務(wù)管理行使的強(qiáng)制性支配力量[3]。盡管各種觀點(diǎn)對公權(quán)力的解釋并不統(tǒng)一，但是可以得出這樣一個認(rèn)識，即公權(quán)力大致包括三個基本特征：權(quán)力來源的合法性，如法律法規(guī)的授權(quán)、依法受委托等；權(quán)力行使的公共性，即公權(quán)力的行使體現(xiàn)公共利益，承擔(dān)公共責(zé)任；權(quán)力實(shí)施的強(qiáng)制性，即公權(quán)力的運(yùn)行在本質(zhì)上是一種強(qiáng)制性力量，表現(xiàn)為對職責(zé)范圍內(nèi)事項(xiàng)的控制和支配。

結(jié)合《監(jiān)察法》立法精神，筆者認(rèn)為，《監(jiān)察法》語境下的公權(quán)力應(yīng)由國家公權(quán)力和社會公權(quán)力構(gòu)成。作為公權(quán)力最基礎(chǔ)、最重要的表現(xiàn)形式，國家公權(quán)力體現(xiàn)國家職能，國家機(jī)關(guān)是國家公權(quán)力實(shí)現(xiàn)的重要載體，國家機(jī)關(guān)工作人員是國家公權(quán)力的行使主體，這個沒有爭議。關(guān)于社會公權(quán)力，事實(shí)上與國家權(quán)力相伴而生，相輔相成，是國家公權(quán)力的延伸和拓展，是特定主體管理公共事務(wù)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)集體利益的權(quán)力形式。國有企業(yè)、事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、人民團(tuán)體和社會組織等可以成為行使社會公權(quán)力的主體。就內(nèi)涵而言，雖然公權(quán)力包括社會公權(quán)力，但并不意味著所有社會公權(quán)力的行使者都屬于監(jiān)察對象范疇，實(shí)踐中仍應(yīng)予以具體分析。

2.公職

所謂公職，簡單來說就是公共職務(wù)，《監(jiān)察法》首次提出“公職人員”這一法律概念，但未能對公職或公職人員的內(nèi)涵予以進(jìn)一步展開。我國已加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》將在締約國中擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的人員，依法履行公共職能或者提供公共服務(wù)的人員，以及依法被界定為“公職人員”的其他人員，都認(rèn)定為公職人員。這為我們認(rèn)定監(jiān)察對象提供了客觀的身份標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為判斷相關(guān)主體是否為公職人員，需要看其是否具有特定的身份。由此可知，具有公務(wù)員、參公人員或者刑法上的國家工作人員身份的人，毫無疑問是公職人員。

同時，公職要素還包含行為人所處的崗位。由于監(jiān)察對象的范圍不僅限于公職人員，還包括本身不具有公職人員身份但是在特定崗位上行使公共職能或提供公共服務(wù)的人員，對此可以認(rèn)定為作為監(jiān)察對象的“有關(guān)人員”。是否具有編制、是否接受財政供養(yǎng)，不是判斷監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)。

3.公務(wù)

《監(jiān)察法》第十五條第（二）項(xiàng)以“從事公務(wù)”作為認(rèn)定監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)之一，根據(jù)相關(guān)司法解釋，公務(wù)與勞務(wù)有本質(zhì)區(qū)別，勞務(wù)不具備職權(quán)內(nèi)容，而公務(wù)表現(xiàn)為組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等特定職權(quán)事項(xiàng)，是界定國家工作人員的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，也是行使公權(quán)力的重要方式。正確認(rèn)識公務(wù)要素，可從以下三個方面進(jìn)行把握：主體的特定性，即從事公務(wù)的主體是國家工作人員；行為的公益性，即公務(wù)體現(xiàn)為公共事務(wù)而非私人事務(wù)；履職的有責(zé)性，即行為主體應(yīng)對所從事的公務(wù)負(fù)責(zé)。

管理公共事務(wù)，是公務(wù)的具體表現(xiàn)形式，包括三個層次：一是對國家事務(wù)的管理，如政治、經(jīng)濟(jì)、外交、司法、軍事等。二是對國家參與的社會公益事務(wù)如公辦事業(yè)單位、人民團(tuán)體對教科文衛(wèi)體等事務(wù)的管理。三是國家出資企業(yè)對國有資本的經(jīng)營、管理和監(jiān)督等。

4.管理

“管理人員”與“從事管理”，是《監(jiān)察法》第十五條第（三）至第（五）項(xiàng)監(jiān)察對象的內(nèi)在特征。然而，相關(guān)法律法規(guī)并未對管理的概念作出進(jìn)一步解釋，對此，筆者認(rèn)為可以參考管理學(xué)上的相關(guān)認(rèn)定。管理學(xué)認(rèn)為，管理是組織為了達(dá)到個人無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，通過各項(xiàng)職能活動，合理分配、協(xié)調(diào)相關(guān)資源的過程[4]。事實(shí)上，分配和協(xié)調(diào)資源的過程就是公權(quán)力的行使?！侗O(jiān)察法》第十五條涉及的“管理人員”與“從事管理的人員”，可以理解為在國有企業(yè)、公辦事業(yè)單位、基層自治組織中身處管理崗位的人員和身處非管理崗位但從事相關(guān)管理工作的人員，前者以身份論，后者以行為論。

二、基本原則與認(rèn)定方法：監(jiān)察對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)

關(guān)于監(jiān)察對象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，目前學(xué)界眾說紛紜。有觀點(diǎn)提出，認(rèn)定監(jiān)察對象應(yīng)從人和錢兩個方面著手，將人的行為按職責(zé)和職位予以劃分，將資金按來源和監(jiān)管類型進(jìn)行劃分。有觀點(diǎn)以“公權(quán)力”“身份+職位/職責(zé)”及“行為”三個標(biāo)準(zhǔn)作為認(rèn)定監(jiān)察對象的依據(jù)，并對適用情形加以明確。還有學(xué)者主張建立公權(quán)、公職、公務(wù)與公財四要件說，具備任意一個要件則可認(rèn)定為監(jiān)察對象[5]。

然而以上幾種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)均不夠完善，第一種觀點(diǎn)的不足在于沒有明確監(jiān)察對象的概念與內(nèi)涵，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)亦不夠明晰。第二種觀點(diǎn)的缺陷在于認(rèn)定體系層次不清，未能實(shí)現(xiàn)主客觀相統(tǒng)一。第三種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的瑕疵在于可能會造成監(jiān)察對象范圍的不合理擴(kuò)張，亦不可取。綜上，結(jié)合前文對監(jiān)察對象概念與內(nèi)涵的分析，筆者認(rèn)為，重構(gòu)相對科學(xué)合理的監(jiān)察對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要從以下兩個維度展開：

（一）基本原則的確立

正確認(rèn)定監(jiān)察對象，首先應(yīng)當(dāng)確立三個基本原則，即堅(jiān)持法定原則、動態(tài)原則以及監(jiān)察全覆蓋原則。上述基本原則折射出監(jiān)察立法的價值取向與內(nèi)在精神，并且對監(jiān)察對象的認(rèn)定發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，同時可以在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有法律規(guī)范隱藏的不足。

1.法定原則

作為基本原則之一的法定原則，是認(rèn)定監(jiān)察對象的方法性原則。具體包括以下要求：（1）監(jiān)察對象的范圍和種類由監(jiān)察法律法規(guī)規(guī)定。即判斷行為人是否為監(jiān)察對象時，首先應(yīng)當(dāng)對照《監(jiān)察法》第十五條以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》的相應(yīng)規(guī)定予以認(rèn)定。（2）禁止隨意擴(kuò)張監(jiān)察對象的認(rèn)定范圍。《監(jiān)察法實(shí)施條例》對六類監(jiān)察對象進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，為實(shí)務(wù)中正確識別監(jiān)察對象、確定監(jiān)察對象的種類提供了法律支撐。除了其他依法履行公職的人員范圍具有較大不確定性外，對于前五類監(jiān)察對象的范圍不能作違反立法本意的擴(kuò)大解釋。（3）監(jiān)察對象的認(rèn)定主體應(yīng)當(dāng)由法定機(jī)關(guān)依照法定程序進(jìn)行。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)察對象的認(rèn)定主體，在決定對相關(guān)人員初步核實(shí)、立案調(diào)查前，應(yīng)當(dāng)依照法定的程序進(jìn)行認(rèn)定。

2.動態(tài)原則

監(jiān)察對象的概念與內(nèi)涵具有相對確定性，但是監(jiān)察對象的外延并非一成不變。實(shí)踐中，公權(quán)力的行使主體基于身份與崗位的錯位加劇了監(jiān)察對象認(rèn)定的復(fù)雜性，這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在判斷相關(guān)人員是否為監(jiān)察對象時，必須堅(jiān)持動態(tài)識別原則，全面審查主體身份、崗位職責(zé)、履職行為，具體情況具體分析，在個案中根據(jù)不同案情區(qū)別對待。比如，公立醫(yī)院的醫(yī)生、公辦學(xué)校的授課教師或公辦科研單位的科研人員，當(dāng)其從事日常的診療、教學(xué)、科研活動時，一般僅被視為專業(yè)技術(shù)人員，而不宜認(rèn)定為監(jiān)察對象，只有當(dāng)其參與招投標(biāo)、采購、招生等公務(wù)活動或被臨時委托從事有關(guān)管理工作時，方可成為監(jiān)察對象。

3.監(jiān)察全覆蓋原則

將一切行使公權(quán)力的公職人員歸入監(jiān)督范圍，是該項(xiàng)原則的基本內(nèi)容，旨在掃除公權(quán)力監(jiān)督的盲點(diǎn)、盲區(qū)，助推反腐敗向縱深發(fā)展?！侗O(jiān)察法》明確了六大類監(jiān)察對象，同時為了避免遺漏，將“其他依法履行公職的人員”囊括其中。從制度層面來說，監(jiān)察立法通過明確監(jiān)察對象的范圍，界定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)范圍，即監(jiān)督誰。從實(shí)務(wù)層面來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定監(jiān)察對象尤其是判斷相關(guān)主體是否為第六類監(jiān)察對象時，需要緊盯行使公權(quán)力的根本特征，做到精準(zhǔn)把握，不能遺漏任何應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察范圍的人員，也不能將不是監(jiān)察對象的人員納入監(jiān)察范圍，要真正做到“不枉不縱”。

（二）認(rèn)定方法的選擇

以上三個基本原則是從宏觀著眼，但實(shí)踐中構(gòu)建較為科學(xué)的監(jiān)察對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)從具體的方法層面進(jìn)行把握?；驹瓌t和具體方法相輔相成，方可共同組成監(jiān)察對象的認(rèn)定體系。結(jié)合前文對監(jiān)察對象內(nèi)涵的分析，四個要素可以劃分為三個認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即身份標(biāo)準(zhǔn)、崗位標(biāo)準(zhǔn)以及行為標(biāo)準(zhǔn)。其中，身份標(biāo)準(zhǔn)是最直接的認(rèn)定方法，行為標(biāo)準(zhǔn)是最核心的認(rèn)定方式，崗位標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上是身份標(biāo)準(zhǔn)與行為標(biāo)準(zhǔn)的融合，三種標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)特征都是行使公權(quán)力。

1.身份標(biāo)準(zhǔn)

適用身份標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照兩個步驟進(jìn)行。首先，確定行為人所在單位的性質(zhì)。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、基層群眾性自治組織等單位的性質(zhì)較容易判斷，對于國家出資企業(yè)、管理公共事務(wù)的組織的性質(zhì)判斷，需要結(jié)合工商資料、設(shè)立資料等書證對出資或成立情況予以明確。其次，判斷行為人與所在單位的關(guān)系，確認(rèn)其身份性質(zhì)。對于公務(wù)員和參公人員，直接根據(jù)干部人事檔案即可判斷其主體身份。作為第一類監(jiān)察對象，此類人員只需具備身份符合性即可，不用考慮其崗位類別。

此外，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十三條第（一）項(xiàng)將人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員等明確為第六類監(jiān)察對象，對此亦只需查明其身份即可認(rèn)定。需要注意的是，若本身不具備公職人員身份的人擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員，如民營企業(yè)家、運(yùn)動員等，只有在其從事與人大代表、政協(xié)委員職責(zé)相關(guān)的事務(wù)時方可成為監(jiān)察對象，在“兩會”閉會期間參與、從事與人大代表、政協(xié)委員職責(zé)無關(guān)的其他事務(wù)，不屬于監(jiān)察范疇。

2.崗位標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)適用身份標(biāo)準(zhǔn)無法準(zhǔn)確識別是否為監(jiān)察對象時，即可滿足崗位標(biāo)準(zhǔn)的適用條件。該項(xiàng)認(rèn)定方法主要適用于國有企業(yè)管理人員以及公辦的教科文衛(wèi)體等事業(yè)單位、村委會等基層群眾性自治組織中從事管理的人員之識別。

崗位標(biāo)準(zhǔn)的適用包括兩個方面：一是考察崗位性質(zhì)，即判斷相關(guān)人員是身處管理崗還是技術(shù)崗并予以區(qū)別認(rèn)定。比如，在事業(yè)單位及村委會、居委會中身處管理崗位的人員，一般可以直接認(rèn)定為監(jiān)察對象，如公辦學(xué)校的校長、公辦醫(yī)院的院長以及村（社區(qū)）兩委干部等。公辦單位的教師、醫(yī)生通常屬于技術(shù)崗位，因而不屬于監(jiān)察對象的范疇。二是考察崗位職責(zé)，即判斷相關(guān)人員是否具有體現(xiàn)公權(quán)力、公職、公務(wù)、管理等屬性的職責(zé)。比如，認(rèn)定國有企業(yè)管理人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十條之規(guī)定，在審查相關(guān)人員是否具備法定主體任命、批準(zhǔn)以及研究決定等形式要件的基礎(chǔ)上，著重把握其是否具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)內(nèi)容。

3.行為標(biāo)準(zhǔn)

行為標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)定監(jiān)察對象的核心標(biāo)準(zhǔn)。對不具備公務(wù)員和參公身份的人員，若不處在管理崗位或被賦予從事公務(wù)的崗位職責(zé)，判斷其是否為監(jiān)察對象關(guān)鍵要看其是否實(shí)際行使了公權(quán)力，也就是行為標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)定相關(guān)人員是否屬于“其他依法履行公職的人員”時，應(yīng)當(dāng)適用此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。對于本身不具有公職人員特定身份的人，在參與、從事某項(xiàng)“行使公權(quán)力”的公務(wù)活動時即可成為監(jiān)察對象，比如非黨政機(jī)關(guān)編制人員，但其在黨政機(jī)關(guān)中從事公務(wù)活動，再如國家工作人員退休后返聘回原單位，仍然從事原崗位（在職期間）的工作內(nèi)容。對于“履行公職”，不能機(jī)械理解，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持動態(tài)識別原則，審查相關(guān)人員之行為是否具有監(jiān)察對象的相關(guān)內(nèi)涵要素。此外，行為標(biāo)準(zhǔn)還有助于區(qū)分監(jiān)察對象的類別，以達(dá)到精準(zhǔn)認(rèn)定處理之目的?，F(xiàn)實(shí)中，存在大量身份與崗位交叉錯位的監(jiān)察對象，比如某城區(qū)機(jī)關(guān)單位的公務(wù)員被任命去村委會掛職擔(dān)任村干部，則其在村委會履職期間屬第五類監(jiān)察對象，而非第一類監(jiān)察對象。

三、幾類監(jiān)察對象的具體認(rèn)定

監(jiān)察對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)，為監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中識別監(jiān)察對象提供了基本遵循，在個案中應(yīng)根據(jù)具體情況區(qū)別分析，結(jié)合《監(jiān)察法實(shí)施條例》和相關(guān)立法解釋、司法解釋，準(zhǔn)確把握相關(guān)人員的身份性質(zhì)。

（一）國有企業(yè)管理人員

實(shí)踐中，在查處國家出資企業(yè)領(lǐng)域職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時，對有關(guān)工作人員是否屬于監(jiān)察對象或國家工作人員的認(rèn)定容易陷入困惑。在界定此類人員時，應(yīng)當(dāng)首先明確何為“國有企業(yè)”?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第四十條將國有企業(yè)解釋為“國家出資企業(yè)”，包括國家出資的國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)和國有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》，國有企業(yè)管理人員的范圍基本等同于“國家出資企業(yè)中的國家工作人員”之范疇。實(shí)務(wù)中，認(rèn)定國家出資企業(yè)中的監(jiān)察對象范圍，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持崗位標(biāo)準(zhǔn)，首先明確行為人所處的企業(yè)性質(zhì)是國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)還是國有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)，其次查明其崗位職責(zé)是否包含與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)。對于國有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員，應(yīng)嚴(yán)格審查其是否具備適格主體授權(quán)或相關(guān)委派、批準(zhǔn)、任免等材料這一關(guān)鍵形式要件，并結(jié)合相關(guān)司法解釋的規(guī)定綜合予以認(rèn)定。

筆者認(rèn)為，國家出資企業(yè)中對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營、管理職責(zé)的人員，在相關(guān)形式要件有所欠缺的情況下，判斷其是否為監(jiān)察對象應(yīng)當(dāng)秉持行為標(biāo)準(zhǔn)的立場，即只要國家出資企業(yè)承載了公權(quán)力，該企業(yè)中實(shí)際行使公權(quán)力的人員就應(yīng)當(dāng)被納入監(jiān)督范圍，視具體情形可將其認(rèn)定為第六類監(jiān)察對象，以維護(hù)監(jiān)察全覆蓋和防止國有資產(chǎn)流失的雙重價值取向。在國家出資企業(yè)中從事不涉及公權(quán)力行使的勞務(wù)活動、技術(shù)服務(wù)工作的人員，不是監(jiān)察對象，但在臨時受委托從事公務(wù)時，根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)認(rèn)定其為監(jiān)察對象。

（二）公辦教科文衛(wèi)體等單位中從事管理的人員

正確識別該類主體，首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持崗位標(biāo)準(zhǔn)，從人員身份和崗位職責(zé)內(nèi)容兩方面進(jìn)行判斷。從崗位設(shè)置來看，公辦教科文衛(wèi)體等單位中的崗位類別通常包括專業(yè)技術(shù)崗、管理崗以及工勤崗這三種。公立學(xué)校的校長、主任，公辦科研院所的所長、處長，公立醫(yī)院的院長等，以及相關(guān)單位中層以上管理人員，系管理崗人員，其負(fù)責(zé)的事務(wù)涉及對人和事的管理，本質(zhì)上是與職權(quán)相聯(lián)系的管理工作，可以直接認(rèn)定為監(jiān)察對象。

對于此類單位中身處專業(yè)技術(shù)崗和工勤崗的人員，在判斷是否構(gòu)成監(jiān)察對象時，應(yīng)持審慎態(tài)度，根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)識別。具體從兩個層次進(jìn)行認(rèn)定：首先，專業(yè)技術(shù)人員、工勤人員在從事日常專業(yè)技術(shù)類工作如教學(xué)、科研、診療、競技以及勞務(wù)、服務(wù)等本職工作期間，其行為不涉及公權(quán)力的行使，不具備管理屬性和公務(wù)性質(zhì)，因而不屬于監(jiān)察對象。對于教師、醫(yī)生的失德失范行為，如工作作風(fēng)不良，辱罵學(xué)生、患者，或者在公開場合發(fā)表不正當(dāng)言論，以及學(xué)術(shù)不端等行為，應(yīng)當(dāng)由所在單位依據(jù)內(nèi)部規(guī)定予以處理處分，不宜納入監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍。其次，該類人員在臨時從事公共事務(wù)管理、承擔(dān)管理職責(zé)時，如參與獎學(xué)金、助學(xué)金的管理，招生考試、錄取，科研經(jīng)費(fèi)的使用，藥品、醫(yī)療器材的推薦、采購，辦公耗材、儀器的日常管理等工作，屬于與職權(quán)相關(guān)的管理活動，此時根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為監(jiān)察對象。

（三）基層群眾性自治組織中從事管理的人員

實(shí)務(wù)中認(rèn)定該類人員，可適用崗位標(biāo)準(zhǔn)或行為標(biāo)準(zhǔn)，在查明崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上結(jié)合具體行為活動綜合判斷。根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十二條，這里的“從事管理”包括管理集體事務(wù)、公益事業(yè)、集體資產(chǎn)等以及協(xié)助政府從事行政管理工作。對于村委會的主任、副主任、委員，根據(jù)崗位標(biāo)準(zhǔn)可以直接認(rèn)定為監(jiān)察對象；對于村委會、居委會中其他受委托從事相關(guān)管理工作的人員，根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，也屬于監(jiān)察對象。關(guān)于村民小組組長是否為監(jiān)察對象，筆者認(rèn)為，村民小組作為村委會下設(shè)的行政組織和更低一級的村民組織，系基層群眾性自治組織的延伸，并且承擔(dān)著協(xié)助村委會管理農(nóng)村集體事務(wù)的職能，因此當(dāng)村民小組組長從事集體事務(wù)、公益事業(yè)、集體資產(chǎn)管理時，根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合監(jiān)察全覆蓋的立法初衷，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為監(jiān)察對象，在協(xié)助政府從事行政管理工作時，則以國家工作人員論。

判斷基層群眾性自治組織中相關(guān)人員是否為監(jiān)察對象以及國家工作人員，應(yīng)注重審查行為人的工作性質(zhì)、利用何種職務(wù)便利、有無協(xié)助政府從事行政管理工作的行為以及涉案款物的性質(zhì)等，當(dāng)上述人員受政府委托從事特定公務(wù)活動以外的其他管理工作時，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分該項(xiàng)管理工作是集體事務(wù)還是協(xié)助政府從事公務(wù)，以便準(zhǔn)確判斷監(jiān)察對象與國家工作人員，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作的順利進(jìn)行。

四、結(jié)語

實(shí)踐中，監(jiān)察對象的身份較為復(fù)雜和多元，正確認(rèn)定監(jiān)察對象應(yīng)立足《監(jiān)察法》與《監(jiān)察法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)持法定原則、動態(tài)原則、監(jiān)察全覆蓋原則，在審查相關(guān)人員是否具備監(jiān)察對象若干內(nèi)涵要素的基礎(chǔ)上，靈活結(jié)合身份標(biāo)準(zhǔn)、崗位標(biāo)準(zhǔn)與行為標(biāo)準(zhǔn)等識別方法，綜合予以認(rèn)定。