丁國民 陳子劍

(福州大學法學院， 福建福州 350108)

一、引言

2020年11月，中央全面依法治國工作會議上“習近平法治思想”被正式提出，在引領(lǐng)新時代社會主義法治建設(shè)實踐的同時，為今后的反腐敗工作提供了根本遵循和法治路徑。學界對習近平法治思想進行了系統(tǒng)的研究，在依法反腐方面，吳建雄、夏彩亮從“以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，維護和保障人民權(quán)益”(1)吳建雄、夏彩亮：《習近平法治思想中的反腐敗科學要義》，《法學雜志》2021年第6期。等八個方面闡釋習近平依法反腐理論的科學要義；張文顯認為習近平依法反腐理論的基本內(nèi)涵在于“通過立法、執(zhí)法、司法等法治手段，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”(2)張文顯：《習近平法治思想研究(下)——習近平全面依法治國的核心觀點》，《法制與社會發(fā)展》2016年第4期。；李霞從“完善國家立法與黨內(nèi)法規(guī)”(3)李霞：《新時代“不敢腐、不能腐、不想腐”機制建構(gòu)——以法治保障為研究視角》，《北京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2018年第4期。等四個角度揭示習近平依法反腐理論的實踐舉措。深入領(lǐng)會和把握習近平依法反腐理論，需要對習近平依法反腐理論的形成與發(fā)展進行系統(tǒng)梳理和總結(jié)。在福建工作的17年半的時間里，習近平提出綜合運用法治方式預(yù)防、懲治腐敗的構(gòu)想，并在長期的工作實踐中不斷發(fā)展、完善。習近平在福建工作時期依法反腐的理論與舉措為當時福建省的反腐敗工作提供了法治路徑，同時也為習近平法治思想的形成奠定了基礎(chǔ)，提供了實踐積累。

二、旗幟鮮明反對腐敗

江山就是人民，人民就是江山。以零容忍的態(tài)度面對腐敗，做到有貪必肅、有腐必反，既是我們黨一貫秉持的政治立場,也是滿足人民群眾反腐倡廉期待的具體實踐。黨的十八大以來，習近平總書記就依法反腐問題發(fā)表過諸多重要講話，其中“向群眾身邊不正之風和腐敗問題亮劍，維護群眾切身利益”(4)《向群眾身邊不正之風和腐敗問題亮劍》，《中國紀檢監(jiān)察》2019第24期。，展現(xiàn)了以人民為中心的法治導向；“要堅持‘老虎’‘蒼蠅’一起打”(5)習近平：《更加科學有效地防治腐敗 堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入》，《人民檢察》2013年第3期。體現(xiàn)了法律面前一律平等的法治精神。旗幟鮮明、立場堅定地反對特權(quán)、整治腐敗，是對公平正義價值理念的追求，是對紀法面前無例外態(tài)度立場的堅持，更是維護憲法法律權(quán)威的必然要求。通過對習近平系列重要講話和實例的梳理可以發(fā)現(xiàn)，嚴格依照黨紀國法、旗幟鮮明反對腐敗的理論，在習近平福建工作實踐中就已體現(xiàn)。

1988年，習近平到寧德任地委書記。在經(jīng)濟發(fā)展乏力、以權(quán)謀私風氣盛行的社會背景下，習近平以懲治干部私自占地建房為突破口，著手處理當時極為嚴重的領(lǐng)導干部違法違紀、貪污腐敗問題。1989年1月至9月間，寧德地委開展查處違法占地建房的專項行動，此次共查處441人，其中包括18名處級以上干部、77名鄉(xiāng)科級干部，共沒收房屋4座，拆除房屋5座，共罰款70.57萬元。(6)張瀟爽：《習近平地方執(zhí)政故事》，《人民論壇》2013第13期。1990年2月，在總結(jié)階段性反腐成果時習近平指出：“繼續(xù)查處大案要案，并向深度和廣度擴展……還要注意發(fā)現(xiàn)新的線索，追查到底?！?7)習近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，2014年，第29頁。習近平強調(diào)，要嚴格依據(jù)法律辦事，號召各級黨員干部要過好“人情關(guān)”。“我們在一個人身上喪失原則，我們就會在千百萬人心上失去信任！”(8)習近平：《擺脫貧困》，第28頁。這是習近平法律面前人人平等法治思想的展現(xiàn)。在正式查處、清房的過程中，有人提出，違法違紀私建住房的大多是科處級干部，人情交往較為復(fù)雜，處置起來顧慮較多，阻力和難度較大。針對這一問題，習近平在地委工作會議上態(tài)度鮮明地駁斥了“處理違規(guī)占地建房問題會得罪人”的錯誤論調(diào)，他回答：“你怕得罪誰？幾千名官員還是幾百萬老百姓？”(9)張秋實：《青年習近平的寧德實踐與探索》，《學習月刊》2019年第7期?！澳氵`紀違法占地蓋房，為一己之私破壞了黨的權(quán)威和形象，是你得罪了黨，得罪了人民，得罪了黨紀國法?！?10)張銘清：《習近平在寧德反腐倡廉的生動實踐——回憶1990年我的一次采訪》，《黨員文摘》2018年第4期。在習近平的親自部署下，寧德地委繼續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢。至1990年，寧德全區(qū)共查處干部7392人，其中縣處級以上干部占242人，鄉(xiāng)科級以上干部占1399人。(11)張銘清：《習近平在寧德反腐倡廉的生動實踐——回憶1990年我的一次采訪》，《黨員文摘》2018年第4期。懲治結(jié)果體現(xiàn)了習近平嚴格依據(jù)黨紀國法、鐵腕反腐的決心和信念，為彼時的寧德官場送去一股清風，獲得了寧德地區(qū)人民群眾的廣泛擁護。

1990年，習近平調(diào)任福州。在福州，對于關(guān)涉人民群眾切身利益的違法違紀問題，他強調(diào)要堅決查辦，絕不姑息。(12)中央黨校采訪實錄編輯室：《習近平在福建》(上)，北京：中共中央黨校出版社，2021年，第275頁。從1990年起，福州市針對群眾反映強烈的五大問題(13)即貪污受賄、干部家屬子女違反規(guī)定出境出國、干部違法違紀建私房、利用公款請客送禮、清理整頓公司。參見林善煒：《從嚴管黨治黨：福建時期習近平黨的建設(shè)的思想與實踐》，《社科縱橫》2018年第5期。展開集中懲治，取得了良好的效果。當時福州發(fā)生“乙肝疫苗案”，習近平明確指出：“要堅決查處，絕不手軟，涉及誰就查誰，不管牽連出什么人，一查到底?！?14)中央黨校采訪實錄編輯室：《習近平在福建》(上)，第275頁。擔任福建省省長期間，對于賴昌星案中一些黨員領(lǐng)導干部涉及的貪腐問題，習近平指出：“毫不手軟地清除腐敗分子，不管涉及哪一級、哪些人，都要一抓到底，嚴肅處理?！?15)《習近平省長強調(diào)福建將全力配合中央查處“遠華案”》，2000年1月29日，https://www.chinanews.com/2000-1-29/26/17163.html，2022年1月30日。

法律的本質(zhì)屬性是階級性。作為人民當家作主的社會主義法治國家，在推進全面依法治國進程中首先就要回應(yīng)好法治與人民的關(guān)系。習近平法治思想始終堅持人民立場，將“以人民為中心”當作根本旨歸。有學者指出，習近平法治思想中“以人民為中心”的法理內(nèi)涵包括確立人民主體地位、維護人民合法權(quán)益、回應(yīng)人民要求期盼。(16)胡玉鴻：《“以人民為中心”的法理解讀》，《東方法學》2021年第2期。人民的主體地位來自我國《憲法》的規(guī)定，堅守人民主體地位是尊崇憲法精神的根本要求。習近平的寧德反腐實踐“得罪”了一些官員，卻得到人民的廣泛肯定與信任，從根本來講是對憲法精神的貫徹落實，展現(xiàn)了依憲執(zhí)政、依憲治國的思路；人民合法權(quán)益是法律保護的基本追求，法律是保護人民合法權(quán)益的有力工具。1990年福州“乙肝疫苗案”中，市防疫站與基層單位勾結(jié)，哄抬疫苗價格、牟利私分，嚴重侵害人民群眾利益。對于此類違法行為，習近平隨即指示依法辦理，依法懲處犯罪行為，通過法治維護人民切身利益。人民的要求期盼就是法治努力的方向。在彼時的寧德，人民群眾迫切期待法治蕩平貪污腐敗、迫切期盼風清氣正政治生態(tài)。抓住這一關(guān)鍵問題，習近平依法反對腐敗、對違法犯罪零容忍，還寧德官場清明的同時也極大增強了人民群眾對法治的認同。在閩工作期間的反腐敗實踐既生動展現(xiàn)了習近平貫徹黨紀國法、發(fā)揚法治精神的鮮明品格，也促進了習近平依法反腐理論不斷發(fā)展、完善，也為習近平法治思想中“以人民為中心”科學要義的成型注入源源不斷的內(nèi)生動力。除了反腐為民的情懷，福建工作期間的反腐敗實踐還彰顯了習近平以零容忍的態(tài)度懲治腐敗的法治品格。法律面前人人平等是我國《憲法》確立的一項重要原則，不管是誰，只要違法違紀、貪污腐敗，就應(yīng)當受到黨紀國法的嚴厲懲處。在閩期間，習近平堅持法治，反對特權(quán)，對腐敗問題一抓到底，不搞選擇性反腐， “老虎”“蒼蠅”一起打，對違紀違法行為絕不姑息，極大發(fā)揮了黨紀國法的震懾力，維護了憲法法律權(quán)威。

這一階段的反腐理念與黨的十八大以來習近平所提倡的反腐沒有“丹書鐵券”、沒有“鐵帽子王”的法治思想是一脈相承的，體現(xiàn)了習近平依法反腐理論經(jīng)過長期實踐而不斷完善與成熟的過程。綜上可見，習近平依法反腐理論的形成絕非一蹴而就，福建工作時期依法反腐的經(jīng)歷為其法治思想的形成、發(fā)展與成熟提供了寶貴的實踐積累。

三、建章立制預(yù)防腐敗

堅持對腐敗零容忍的法治立場，還需要采取具體舉措以預(yù)防、懲治腐敗。腐敗，可能產(chǎn)生于權(quán)力運行的全過程。因此，運用法治思維，建立一套富有成效的制度、完善的法律規(guī)范體系，在權(quán)力運行前預(yù)防腐敗的發(fā)生十分重要。黨的十八大以來，在習近平法治思想的科學引領(lǐng)下，黨中央、中央紀委、國家監(jiān)委推動制定、頒布了一系列黨內(nèi)法規(guī)和國家法律(17)參見《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中華人民共和國監(jiān)察法》等。，為依法反腐奠定了制度與規(guī)范保障。扎緊反腐敗藩籬、劃清紀法紅線，將權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”這一思路的形成絕非一日之功。通過對系列重要講話和工作實踐的挖掘和分析，可以看出，早在福建工作期間，習近平就已經(jīng)有了建章立制、預(yù)防腐敗的構(gòu)想，并開始了依法反腐的具體實踐。

(一)寧德任職時期

1988年，習近平調(diào)任寧德地委書記。1989年3月，在習近平的直接領(lǐng)導下，寧德地委、行署制定下發(fā)《關(guān)于地委、行署領(lǐng)導干部廉潔自律的若干規(guī)定》(即“十二項規(guī)定”)，其中包括了禁止違規(guī)占地建房、禁止公車私用、禁止徇私枉法等十二個方面的內(nèi)容；同年5月，寧德地委、行署出臺《關(guān)于黨政機關(guān)廉政建設(shè)的若干補充規(guī)定》，從禁購高檔進口車、禁修超標辦公樓等五個方面劃定了各級公職人員在公務(wù)交往活動中的禁區(qū)和紅線。這兩份文件在當時被并稱為“十七條規(guī)定”，成為約束各級領(lǐng)導干部的重要制度規(guī)范。1989年7月，在柘榮縣調(diào)研時習近平指出：“孤立地講覺悟是不夠的，要輔之以組織和紀律手段，切實恢復(fù)紀律剛性約束的本來含義……”(18)1989年7月習近平在柘榮縣現(xiàn)場辦公會上的講話。轉(zhuǎn)引自趙秀華：《習近平福建工作時期管黨治黨的實踐研究》，《福建行政學院學報》2018年第4期。1989年8月，習近平在寧德地區(qū)全區(qū)廉政公告大會上再次強調(diào)：“各級領(lǐng)導首先做好廉潔自律……嚴格執(zhí)行黨紀制定的廉潔自律規(guī)定?！?19)蘭鋒、鄭昭、林蔚、單志強：《山海情懷 赤子初心——習近平總書記在福建的探索與實踐·黨建篇》，《福建黨史月刊》2017年第7期。在《廉政建設(shè)是共產(chǎn)黨人的歷史使命》一文中，習近平對依法反腐做了總結(jié)，他提到：“建立一整套系統(tǒng)、全面的制度以制約和監(jiān)督權(quán)力的使用，這是杜絕腐敗的根本性措施?！?20)習近平：《擺脫貧困》，第29頁。主政寧德期間，習近平堅持在法治軌道上進行廉政建設(shè)，用法治方略推動正風肅紀，通過規(guī)章制度接連出臺的“組合拳”，促使寧德各級黨員干部做到目中有紀、心中有法，為依法反腐筑牢了堅實的制度藩籬。

(二)福州任職時期

1990年，習近平到福州擔任市委書記。1991年，習近平在《福建紀檢》上發(fā)表文章《以鐵的紀律為90年代發(fā)展保駕護航》，強調(diào)了發(fā)揮紀律威懾作用的重要性，展現(xiàn)了依靠規(guī)范與制度預(yù)防腐敗的法治思維。當時的福州正處于經(jīng)濟發(fā)展的機遇期和關(guān)鍵期，針對部分領(lǐng)導干部在經(jīng)濟往來中的違法違紀問題，習近平在1993年6月召開的全市黨建工作會議上強調(diào)了五條廉政紀律(21)五條廉政紀律：一、黨政機關(guān)工作人員在公務(wù)活動中不得收受以各種名義贈送的禮金、有價禮券和貴重禮品；二、黨政機關(guān)干部不得參與炒買炒賣股票；三、不能利用黨政機關(guān)的職能去經(jīng)商辦企業(yè)；四、黨政領(lǐng)導和執(zhí)法執(zhí)紀等監(jiān)督部門不能經(jīng)商辦企業(yè)；五、黨政機關(guān)領(lǐng)導干部不能收取回扣。參見蘭鋒、鄭昭、林蔚、單志強：《山海情懷 赤子初心——習近平總書記在福建的探索與實踐·黨建篇》，《福建黨史月刊》2017年第7期。，立下規(guī)矩，嚴厲禁止官員經(jīng)商。除了強調(diào)紀律守則，習近平還制定了具體的操作規(guī)程。在習近平的要求下，福州市委辦公廳建立了貴重禮品登記報告制度，規(guī)定各級領(lǐng)導干部必須如實上繳在對外交往的公務(wù)活動中收受的禮金及禮品，此舉意在防范公務(wù)交往中可能產(chǎn)生的隱性腐敗。除此之外，習近平還不斷健全領(lǐng)導干部重大事項報告、個人收入申報等制度。在各項制度建立起來后，習近平親自帶頭遵守執(zhí)行，起到了良好的示范效果。(22)中央黨校采訪實錄編輯室：《習近平在福州》，北京：中共中央黨校出版社，2020年，第304-305頁。1995年12月，習近平開始明察暗訪福州市內(nèi)領(lǐng)導干部公款吃喝等問題，而后繼續(xù)加強規(guī)章制度建設(shè)，為制止歪風邪氣、保持干部清正廉潔起到了良好的預(yù)防效果。(23)程浩：《習近平反腐倡廉思想史論》，《中共中央黨校學報》2016年第3期。

(三)省委省政府任職時期

1996年以后，習近平的工作重心轉(zhuǎn)向省里。在習近平的大力推動下，福建省委于1999年印發(fā)《關(guān)于制止黨和國家機關(guān)工作人員贈送和接受“紅包”的暫行規(guī)定》，嚴格約束領(lǐng)導干部收受“紅包”的行為，扭轉(zhuǎn)了當時官場的不正之風。擔任福建省省長后，針對工程建設(shè)領(lǐng)域這一腐敗高發(fā)地，習近平“約法六章”，從源頭上防范工程建設(shè)腐敗的“潛規(guī)則”。(24)蘭鋒、鄭昭、林蔚、單志強：《山海情懷 赤子初心——習近平總書記在福建的探索與實踐·黨建篇》，《福建黨史月刊》2017年第7期。紀律條例和廉政規(guī)定的相繼出臺，極大增強了黨員領(lǐng)導干部對黨紀國法的敬畏之心，也為當時福建的反腐敗工作定下了“嚴”的主旋律。

有學者曾對制度反腐下過定義，即通過制定、實施法律、政策和規(guī)范性文件，限制和規(guī)范公權(quán)力行使的范圍、方式與程序，達成使公權(quán)力執(zhí)掌者不能腐敗、不敢腐敗從而減少和消除腐敗的目標。(25)姜明安：《論法治反腐》，《行政法學研究》2016年第2期。按照新制度經(jīng)濟學理論，不同的制度安排將通過影響個人對成本和收益的計算最終影響其行為選擇。制度反腐之所以能夠取代運動式反腐，成為法治反腐的根本措施，關(guān)鍵在于制度所具有的規(guī)范功能、穩(wěn)定功能、懲戒功能與法治的內(nèi)在價值相耦合。法律的規(guī)范作用包括對思維的指引與對行為的預(yù)測，建章立制的內(nèi)涵同樣也為了令行禁止。“十七條規(guī)定”與系列紀律守則的建立，明確什么事能做、什么事不能做，為領(lǐng)導干部劃清了紅線底線，在避免冤枉無辜的同時也發(fā)揮了制度的威懾力；制度作為抽象的行為規(guī)范，能夠長期反復(fù)適用，與法律的穩(wěn)定性共通。從寧德到福州再到省委省政府，習近平無不重視制度規(guī)范的建立，通過長效機制預(yù)防腐敗，使得常態(tài)化反腐不因領(lǐng)導改變而改變，不因主觀意愿轉(zhuǎn)移而停滯。這種穩(wěn)定連續(xù)的制度安排徹底改變了彼時寧德的官場風氣，得到人民群眾的一致好評；制度具有的懲戒性和強制性是其區(qū)別于其他反腐手段的關(guān)鍵所在。習近平注重將制度規(guī)范與黨紀國法相銜接，各級領(lǐng)導干部一旦有違紀違法之舉，必然遭受黨紀國法的嚴厲制裁。規(guī)章與制度具有全局性和根本性特征，運用法治手段防范腐敗，最重要的就是通過發(fā)揮制度剛性作用，強化對權(quán)力的約束，防范權(quán)力濫用，從源頭上防止腐敗滋生。在閩工作期間，習近平始終堅持以黨紀、國法和制度約束干部，采用“立法”手段，劃好紅線底線，構(gòu)筑起制約權(quán)力的籠子，真正發(fā)揮法治建設(shè)在預(yù)防腐敗中的根本作用。黨的十八屆四中全會正式將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系，使依法反腐進入一個新階段。這些紀律、規(guī)范、制度的制定和出臺，為預(yù)防、警示與懲治腐敗提供了基本遵循和根本依歸。將權(quán)力約束在制度的籠子里，體現(xiàn)了防范權(quán)力恣意妄為的法治精神，彰顯了“抓住領(lǐng)導干部這個關(guān)鍵少數(shù)”的科學之策與“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的根本要求，蘊含著深刻的理論啟發(fā)和實踐意義。(26)吳建雄、夏彩亮：《習近平法治思想中的反腐敗科學要義》，《法學雜志》2021年第6期。無論是寧德時期的“十七條規(guī)定”，還是主政福州的“五條紀律”，抑或是在省里工作期間的“約法六章”，都體現(xiàn)了習近平一貫“建章立制、預(yù)防腐敗”的法治思想，為福建的反腐工作積累了寶貴的法治經(jīng)驗。

運用法治方法，從治標轉(zhuǎn)向治本，以“防”作為反腐敗的邏輯基點，發(fā)揮法規(guī)制度的警示、阻攔作用，減少腐敗發(fā)生，塑造了良好的政治生態(tài)，廣受人民群眾稱贊。通過對以上系列重要講話和具體舉措的分析，可以挖掘出習近平在福建工作期間依法反腐生動實踐所蘊含的強大力量，從而繼續(xù)指導福建反腐工作的推進。在建章立制以預(yù)防腐敗的法治思想引領(lǐng)下，福建省委陸續(xù)出臺系列規(guī)定(27)如《福建省進一步貫徹落實中央八項規(guī)定精神實施辦法》，《福建日報》2017年12月9日,第1版；《關(guān)于深化落實黨風廉政建設(shè)黨委主體責任的暫行規(guī)定》(閩委辦發(fā)[2015]52號)。，建立擬提拔干部廉政報告等制度，為堵塞腐敗漏洞建立了牢固的制度基礎(chǔ)。可以說，在福建期間依法治市、依法治省的領(lǐng)導過程為習近平依法反腐理論的形成和發(fā)展提供了深厚的實踐動力，同時也促進了習近平法治思想的系統(tǒng)化。

四、注重公開陽光行政

在權(quán)力運行前需側(cè)重發(fā)揮紀律法律、制度規(guī)范的預(yù)防性作用，在權(quán)力行使的過程中則應(yīng)注重公開以壓縮腐敗空間，掃清腐敗土壤。陽光是最好的反腐劑，促進行政權(quán)力規(guī)范透明運行是繪制“法治政府”總圖景的題中應(yīng)有之義。(28)江必新、黃明慧：《習近平法治思想中的法治政府建設(shè)理論研究》，《行政法學研究》2021年第4期。讓公權(quán)力在陽光下運行，避免暗箱操作，防范公器私用，是依法反腐的又一重要實踐路徑。當前我國政府各機關(guān)部門正切實推進政務(wù)公開建設(shè)，進一步壓縮權(quán)力尋租的空間，力求做到以公開透明促清正廉潔。在福建工作時期，習近平開始探索以公開陽光行政的方式來推動廉政建設(shè)。

擔任寧德地委書記時，針對當時存在的領(lǐng)導干部工作作風不良、用權(quán)不規(guī)范不透明、腐敗高發(fā)等問題，習近平主持制定了“兩公開一監(jiān)督”制度，即辦事制度公開、辦事結(jié)果公開、接受人民群眾監(jiān)督。將公開和透明融入政府辦事的整個階段，使公權(quán)力機關(guān)使用權(quán)力的過程時刻處于人民監(jiān)督之下，讓權(quán)力在法治的軌道下運轉(zhuǎn)，防止公權(quán)力不作為、濫作為，極大程度地避免了腐敗滋生，扭轉(zhuǎn)了官場風氣，獲得了寧德地區(qū)人民群眾的交口稱贊。

主政福州期間，為解決群眾普遍反映的“辦事難”問題，習近平交代市委辦、市政府辦負責人將市委、市政府職能部門聯(lián)系方式予以公開，同時積極推進政府事務(wù)公開，以便群眾辦事。(29)中央黨校采訪實錄編輯室：《習近平在福州》，北京：中共中央黨校出版社，2020年，第245頁。習近平還提出“十提倡十反對”“馬上就辦、真抓實干”，從領(lǐng)導干部入手，加強機關(guān)效能建設(shè)，增強各級機關(guān)工作人員的陽光行政意識。除此之外，習近平還聘請了2000多名來自各行各業(yè)的人士擔任福州的黨風廉政監(jiān)督員(30)林善煒：《從嚴管黨治黨：福建時期習近平黨的建設(shè)的思想與實踐》，《社科縱橫》2018年第5期。，號召他們積極監(jiān)督、檢舉行政機關(guān)不作為、濫作為等違紀違法問題。這些黨風廉政監(jiān)督員為增強公權(quán)機關(guān)權(quán)力行使的公開性和透明性，防范權(quán)力異化及腐敗發(fā)生發(fā)揮著重要作用。

擔任省長后，習近平更是主持制定全國首部政務(wù)公開條例——《福建省政務(wù)公開暫行辦法》，明確了政務(wù)公開的內(nèi)容、形式及監(jiān)督保障措施，要求各地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及派出機關(guān)將其依法管理的事務(wù)予以公開，真正做到“用權(quán)受監(jiān)督”。同時，習近平還推動建立公眾投訴中心，積極聽取群眾對于公權(quán)機關(guān)及公職人員的意見。(31)[俄]尤里·塔夫羅夫斯基：《反對腐敗，法律至上：習近平主席的言語與行動》，《學習時報》2016年3月3日，第3版。

行政執(zhí)法作為法律實施階段的一個重要環(huán)節(jié)，具有內(nèi)容廣泛性與管理主動性特征。行政機關(guān)在履行社會管理職能時能夠主動介入行政相對人的活動，對社會進行全方位的組織與管理。(32)舒國瀅：《法理學導論》，北京：北京大學出版社，2019年，第193頁。由于執(zhí)法范圍不斷擴大，行政機關(guān)與人民群眾的接觸日漸密切，在提供良好公共物品服務(wù)的同時也存在權(quán)力腐化變質(zhì)的隱憂。在追求實質(zhì)法治的背景下，守法政府的建設(shè)必不可少。作為行政法根本準則和底線要求的依法行政原則，首先強調(diào)的就是憲法法律至上，法無授權(quán)不可為、法定職責必須為。推進政務(wù)公開、建設(shè)陽光政府、透明政府，以公開透明規(guī)范行政權(quán)力運行，讓權(quán)力的運轉(zhuǎn)時刻處于人民監(jiān)督之下，將權(quán)力牢牢約束起來，既能避免推諉扯皮、懶政怠政，也能防范法外加權(quán)、以權(quán)謀利，同時減少權(quán)力變質(zhì)、腐敗發(fā)生。正是對依法行政原則的深刻理解，習近平在閩工作期間率先推進服務(wù)型政府建設(shè)，提出轉(zhuǎn)變政府職能，減少審批事項和環(huán)節(jié)，彰顯了有質(zhì)有量的清新作風。在政務(wù)公開與機關(guān)效能建設(shè)的背景下，“兩公開一監(jiān)督”“政務(wù)公開暫行辦法”等措施不斷規(guī)范權(quán)力運行，為依法反腐奠定了良好基礎(chǔ)。

在法治軌道上推進治理能力現(xiàn)代化，既是習近平法治思想在福建實踐期間的早期體現(xiàn)，也為壓縮腐敗空間、掃清腐敗惡土打下了堅實的制度基礎(chǔ)，至今依舊發(fā)揮著巨大的作用。在新時代新福建建設(shè)中，福建省認真學習領(lǐng)會習近平法治思想，加快推進政務(wù)公開建設(shè)，出臺了政務(wù)公開系列規(guī)范文件(33)如《福建省人民政府辦公廳關(guān)于全面推進基層政務(wù)公開標準化規(guī)范化工作的通知》(閩政辦〔2020〕26號)，《福建省重大建設(shè)項目領(lǐng)域基層政務(wù)公開標準指引》(閩發(fā)改投資〔2020〕382號)，《福建省公共資源交易領(lǐng)域基層政務(wù)公開標準指引》(閩發(fā)改法規(guī)〔2020〕379號)。，進一步提升了依法行政、依法反腐的能力。

五、強化監(jiān)督制約權(quán)力

除了規(guī)范權(quán)力行使、讓權(quán)力公開運行，在權(quán)力運轉(zhuǎn)的全過程還需依據(jù)黨紀國法強化對權(quán)力的監(jiān)督，防范腐敗發(fā)生。借鑒各國依法反腐的經(jīng)驗可以得出，反腐敗的核心要求在于監(jiān)督權(quán)力。(34)劉峰：《十八大以來反腐敗國家立法研究的回顧與展望》，《法學評論》2017年第5期。依法監(jiān)督的內(nèi)涵在于通過法治手段對不正當行使權(quán)力的行為進行約束，從而讓權(quán)力的運轉(zhuǎn)更加規(guī)范順暢，讓權(quán)力運轉(zhuǎn)的結(jié)果得到人民肯定。(35)江必新、張雨：《習近平法治思想中的法治監(jiān)督理論》，《法學研究》2021年第2期。用好監(jiān)督這一利器，既可發(fā)揮防范公權(quán)侵蝕私權(quán)、維護人民群眾根本利益之作用，也是預(yù)防腐敗、構(gòu)建“不能腐”機制的重要實踐路徑。在福建工作時期，習近平不斷探索如何運用監(jiān)督的方式規(guī)范權(quán)力行使，及時遏制腐敗發(fā)生。

在閩工作期間，習近平十分重視加強黨內(nèi)監(jiān)督，推進從嚴治黨，凈化黨內(nèi)風氣，加強廉政建設(shè)，完善監(jiān)督體系，把自律與他律相結(jié)合。(36)張文顯：《習近平法治思想的實踐邏輯、理論邏輯和歷史邏輯》，《中國社會科學》2021年第3期。在福州市委書記任上，習近平建立起一整套監(jiān)督檢查機制，并在市委辦公廳、各區(qū)縣黨委辦公室設(shè)有督查室，用于監(jiān)督檢查各機關(guān)各部門的辦事過程及完成效果。(37)中央黨校采訪實錄編輯室：《習近平在福州》，第303頁。建立健全黨內(nèi)監(jiān)督機制，既是對黨紀規(guī)定的遵守，也在很大程度上起到了規(guī)范辦事流程，防范腐敗發(fā)生的效果。

除了黨內(nèi)監(jiān)督，習近平還注重人大的監(jiān)督。1989年，在寧德地委書記任上，通過對發(fā)揮人大監(jiān)督作用這一方略的不斷深入思考，習近平寫下《發(fā)揮人大作用，把閩東的事業(yè)推向前進》一文，其中談到：“監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人大的神圣職責，人大要理直氣壯地行使監(jiān)督權(quán)，確保憲法、法律和法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。政府和兩院要自覺接受人大監(jiān)督……”(38)習近平：《擺脫貧困》，第140頁。我國《憲法》在總綱中明確了國家權(quán)力的歸屬與人大的監(jiān)督權(quán)，讓人大積極履行監(jiān)督職能，及時糾錯，是貫徹憲法法律精神、維護憲法法律權(quán)威的必然要求，從根本上講也是以保障人民權(quán)利為旨歸(39)張震、廖帥凱：《習近平法治思想中的監(jiān)察法治思維體系論》，《重慶大學學報》(社會科學版)2021年第4期。，防范公權(quán)力在行使過程中發(fā)生異化、產(chǎn)生貪腐。加強人大對行政機關(guān)的監(jiān)督，既是實現(xiàn)依法反腐的重要途徑，也是習近平法治思想中“依憲治國、依憲執(zhí)政”核心要義的生動詮釋。

法治監(jiān)督的關(guān)鍵在于運用法治手段制約和監(jiān)督權(quán)力，從而達到避免權(quán)力腐敗之效用。法治監(jiān)督作為社會主義法治的重要組成部分與推進全面依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有其內(nèi)在必然性與現(xiàn)實必要性。在必然性層面，監(jiān)督所具有的制約權(quán)力、保障權(quán)利功能與法治所追求實質(zhì)正義、法治為民的理念相契合；在必要性層面，當前一些以權(quán)謀私、貪污腐敗問題還時有發(fā)生，發(fā)揮法治監(jiān)督的力量、震懾違法犯罪之徒勢在必行。在閩工作期間，習近平提出的加強黨內(nèi)監(jiān)督與強化人大監(jiān)督對推進依法反腐極具現(xiàn)實意義。黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征,是社會主義法治最根本的保證。在黨和國家法治監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督占據(jù)主導地位。主政福州期間，習近平在市委辦、各縣區(qū)黨委辦設(shè)立督察機構(gòu)，實際上就是將黨的領(lǐng)導與黨內(nèi)監(jiān)督落實到依法反腐的全方面全過程；人大監(jiān)督則是直接來自于憲法法律的明確規(guī)定。早在20世紀八九十年代，習近平就已經(jīng)開始注重將貫徹憲法精神與推進依法反腐相結(jié)合，不斷提高人大監(jiān)督的有效性，為依法反腐織牢嚴密的監(jiān)督法網(wǎng)。

運用法治思維辦事、貫徹憲法法律精神、發(fā)揮人大監(jiān)督作用的思路隨著習近平長期領(lǐng)導實踐的推進而不斷發(fā)展、完善。在習近平的領(lǐng)導下，黨的十九屆四中全會提出：“支持和保證人大及其常委會依法行使職權(quán)，健全人大對‘一府一委兩院’監(jiān)督制度。”(40)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。這一方略的再強調(diào)展現(xiàn)了習近平成熟的法治思想，同時也為依法反腐工作明確了建設(shè)路徑。除發(fā)揮人大的監(jiān)督職能外，當前中央也積極開展政法隊伍教育整頓、掃黑除惡專項斗爭、生態(tài)環(huán)境保護督察等，并分別派出中央巡查組、督導組、督察組，在開展巡查、督導、督查的同時也嚴厲打擊存在的貪污腐敗問題。通過對系列重要講話、舉措的縱向梳理可以發(fā)現(xiàn)，在福建工作時期監(jiān)督權(quán)力運行的具體實踐為習近平依法反腐理論的發(fā)展與成熟打下了堅實基礎(chǔ)，同時也為當前福建的反腐敗工作留下了寶貴經(jīng)驗。

六、嚴格規(guī)范反腐程序

在權(quán)力運行的過程中需要充分發(fā)揮法規(guī)、制度的預(yù)防、監(jiān)督作用，倘若仍有罔顧紀律法律、貪污腐敗之人，則應(yīng)依法依規(guī)、嚴肅處理。在查處具體腐敗案件時，應(yīng)當樹立法治思維，增強程序意識，嚴格依據(jù)黨紀國法設(shè)定的方式和程序進行，實現(xiàn)程序法治和程序正義?！皬V大紀檢監(jiān)察干部要……強化紀法思維特別是程序意識”(41)《習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時強調(diào) 持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革 推進反腐敗工作法治化規(guī)范化》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第24期。，這是堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治原則，同時也是習近平依法反腐理論的重要組成。強化法治意識、規(guī)范反腐程序的具體實踐在習近平福建工作期間就早有體現(xiàn)。

任寧德地委書記時，針對查處腐敗案件中存在的程序不規(guī)范問題，習近平提出要求：“要堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩，所做的結(jié)論要經(jīng)得起歷史的檢查。”(42)習近平：《擺脫貧困》，第29頁。擔任福州市委書記期間，習近平要求紀委同志查處案件時一定要堅持以事實為依據(jù)，以紀律法律為準繩，防止發(fā)生冤假錯案。(43)中央黨校采訪實錄編輯室：《習近平在福州》，第111頁。他還強調(diào)：“調(diào)查必須依法合規(guī)，邏輯嚴密，我們固然不要放過一個壞人，但也千萬不能冤枉一個好人?！?44)中央黨校采訪實錄編輯室：《習近平在福州》，第111頁。在習近平的領(lǐng)導下，紀檢機關(guān)工作人員不斷增強法治意識，嚴守紀法規(guī)程，根據(jù)證據(jù)進行全面、客觀的案情認定，依照黨紀和國法進行調(diào)查處理，強化了辦案的規(guī)范性與公正性，獲得人民群眾的一致認可。

程序與實體相應(yīng)，本身即蘊含公平正義價值，任何對權(quán)力的約束與對權(quán)利的保障都離不開正當程序的運行。公正的程序要求該程序是符合正義的，能夠經(jīng)得起法律和道德的評價，有利于構(gòu)建良序的社會，具體到包含的時間、空間、過程等要素都應(yīng)當符合科學、理性、民主、公正的原理和原則。(45)胡曉霞：《習近平法治思想中的程序法治理論研究》，《廣西社會科學》2021年第12期。紀律審查與監(jiān)察調(diào)查涉及對公職人員違法犯罪行為的處理，對利害關(guān)系人影響之大不言自明。因此，程序正義更是依法反腐的題中應(yīng)有之義。推進反腐敗工作法治化，關(guān)鍵是讓查處腐敗的程序規(guī)范化。習近平在福建工作期間提出以法律為準繩，按照法定程序制裁違法犯罪行為人與合規(guī)調(diào)查、不讓無辜者受冤的要求即為程序法治的兩個面向，既能恰當查處違法犯罪、避免冤假錯案，又能實現(xiàn)人權(quán)保護，提升審查調(diào)查公信力。在20世紀法治建設(shè)的早期階段，“重實體、輕程序”一度成為司法的常態(tài)，程序的獨立價值并未受到應(yīng)有重視。習近平在當時的法制環(huán)境下，精準指出規(guī)范程序在反腐敗工作中的重要性，展現(xiàn)了極具前瞻性的法治思維，也為彼時福建的反腐敗工作指明了法治路徑。

在尊重程序價值、嚴守辦案流程的法治思想指引下，當時福建的反腐敗工作取得了良好的效果，真正做到使違紀違法人員信服，讓案件經(jīng)得起歷史和人民的檢驗?？v觀黨的十八大以來中央取得的一系列反腐敗成就可以發(fā)現(xiàn)，這些依法反腐斗爭中取得的偉大成就其實與習近平在閩工作時期取得的反腐成果是一脈相承的，同時也是習近平依法反腐理論完善與成熟的必然結(jié)果。

七、結(jié)語

習近平依法反腐理論的誕生、發(fā)展與成熟絕非偶然，有其內(nèi)在的實踐邏輯。通過對福建工作期間反腐敗實例的梳理總結(jié)，可以看出習近平將法治思維與法治精神融入了反腐敗斗爭的每一環(huán)節(jié)，貫穿權(quán)力運行的全過程，取得了卓有成效的實績。習近平依法反腐理論的福建實踐為當前全面從嚴治黨的反腐倡廉建設(shè)提供了方法路徑，同時也為新時代福建反腐敗工作的推進留下了寶貴的經(jīng)驗財富。要始終堅持以習近平法治思想為指引，將法治思維融入各項工作之中，積極推進社會主義法治國家的偉大實踐。