孫成昊

拜登政府在任期接近半程之際，終于公布了其任內(nèi)首份《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告。在這份姍姍來遲的報(bào)告中，拜登政府回答了美國應(yīng)當(dāng)如何看待當(dāng)前的國際形勢(shì)、如何應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、如何推進(jìn)對(duì)外戰(zhàn)略、如何維護(hù)自身利益等關(guān)鍵問題。這份報(bào)告一定程度上標(biāo)志著美國國家安全戰(zhàn)略以“大國競(jìng)爭(zhēng)”為主線的階段已經(jīng)定型。然而，該報(bào)告仍然以固有思維應(yīng)對(duì)國際新形勢(shì)、新問題，暴露出拜登政府在謀劃國家安全和對(duì)外戰(zhàn)略時(shí)難以化解的三組矛盾。

報(bào)告序言部分撲面而來給人一種緊迫感和壓迫感，包括重提世界正處于“拐點(diǎn)”，強(qiáng)調(diào)美國必須抓緊“決定性的十年”，以維護(hù)自身關(guān)鍵利益，“智勝”（outmaneuver）地緣政治對(duì)手，應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)。這種“時(shí)不我待”的感覺幾乎充斥在48頁報(bào)告的字里行間：“決定性的十年”在報(bào)告中出現(xiàn)了六次，“競(jìng)爭(zhēng)”一詞更是頻繁映入眼簾。

從報(bào)告的內(nèi)容可以看出，拜登政府并未改變前任特朗普政府對(duì)國際形勢(shì)的基本判斷和認(rèn)知，認(rèn)為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”是美國必須面對(duì)的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，今后世界的主流是競(jìng)爭(zhēng)，地緣政治、大國博弈已經(jīng)全面回歸。而且拜登政府還認(rèn)為在這個(gè)“決定性十年”的最初幾年，地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)將得以確定，大國之間應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)的機(jī)會(huì)窗口將不斷縮小。

與前任有所不同的是，拜登政府仍試圖為報(bào)告抹上一絲國際主義的色彩，認(rèn)為即使是在“國家間競(jìng)爭(zhēng)加劇的時(shí)代”，美國也必須保持并加強(qiáng)國際合作，以應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)。報(bào)告將共同的跨國性議題列為美國必須應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)之一，包括氣候變化、糧食安全、傳染病防治、通貨膨脹等，并聲稱這些議題并非是次要于地緣政治的“邊緣問題”，而是國家和國際安全的“核心”。正如白宮在針對(duì)報(bào)告所發(fā)布的“事實(shí)清單”中所言，美國應(yīng)當(dāng)思考的是如何謀求“競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的合作”。

拜登政府試圖在應(yīng)對(duì)“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”和跨國性挑戰(zhàn)之間尋求平衡，但報(bào)告卻沒有給出如何實(shí)現(xiàn)在“競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代”謀求全球合作的具體路徑?！皯?zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”本質(zhì)上與全球合作是沖突的，美國的這一戰(zhàn)略設(shè)計(jì)只是一種美好的戰(zhàn)略幻想。美國推動(dòng)的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”以大國競(jìng)爭(zhēng)為核心，而全球合作卻極為需要大國之間的共識(shí)與協(xié)調(diào)。在美國將全球化“武器化”、通過構(gòu)建各類“小圈子”造成世界分裂的情況下，各國之間的信任遭到削弱，難以團(tuán)結(jié)一致地應(yīng)對(duì)跨國性挑戰(zhàn)。

拜登政府似乎也意識(shí)到了“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”與全球合作的不可調(diào)和性，在報(bào)告中看似聰明地又提出了“雙軌政策”——既要在“基于規(guī)則的國際秩序內(nèi)”與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手合作應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，也要與“民主國家”合作，建立強(qiáng)大、有韌性和相互強(qiáng)化的關(guān)系“網(wǎng)格”（latticework）。但報(bào)告卻沒能對(duì)“基于規(guī)則的國際秩序”給出太多解釋。這只會(huì)讓其他國家認(rèn)為，美國是希望以自己的規(guī)則重新定義國家間相互依存的條件，真實(shí)目的則是拉攏更多國家加入其“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”的行列。這只會(huì)將世界進(jìn)一步向“陣營(yíng)化”的方向推動(dòng)。

為了應(yīng)對(duì)美國面臨的挑戰(zhàn)，拜登政府仍然強(qiáng)調(diào)“投資國內(nèi)”（Investing at Home）的重要性，呼應(yīng)了其執(zhí)政之初提出的“中產(chǎn)階級(jí)外交”理念。這是基于拜登政府的一種認(rèn)識(shí)，即國內(nèi)與國外實(shí)力密不可分，應(yīng)當(dāng)打破國內(nèi)政策和外交政策之間的分界線。為此，報(bào)告在“塑造規(guī)則之路”部分暗藏“美國優(yōu)先”理念，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)建立“公平的規(guī)則”實(shí)質(zhì)是為了保持美國自身經(jīng)濟(jì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，塑造以“公平競(jìng)爭(zhēng)”為特征的未來，也是為了幫助美國工人和企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，2022年3月8日，美國總統(tǒng)拜登宣布對(duì)俄羅斯實(shí)施制裁。

對(duì)此，拜登政府在報(bào)告中提出三條舉措：一是不斷完善美國國內(nèi)的民主和法治；二是以現(xiàn)代工業(yè)戰(zhàn)略補(bǔ)充私營(yíng)部門的創(chuàng)新力量，對(duì)美國的勞動(dòng)力、戰(zhàn)略部門和供應(yīng)鏈進(jìn)行戰(zhàn)略性公共投資；三是強(qiáng)軍政策，為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代做好軍事準(zhǔn)備。同時(shí)，報(bào)告也強(qiáng)調(diào)要把自身實(shí)力轉(zhuǎn)化為持久的國際領(lǐng)導(dǎo)力，利用自身國家優(yōu)勢(shì)和聯(lián)盟、伙伴關(guān)系力量，將國內(nèi)外挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇。

報(bào)告并沒有清晰描述出投資國內(nèi)和轉(zhuǎn)化為持久的國際領(lǐng)導(dǎo)力之間的邏輯聯(lián)系。一種可能的解釋是，拜登政府承襲了特朗普任內(nèi)“美國優(yōu)先”的內(nèi)核，對(duì)外推動(dòng)的戰(zhàn)略調(diào)整只是切換政策實(shí)施方式，通過極具地緣政治色彩的偽多邊主義和“民主”振興戰(zhàn)略，如實(shí)施供應(yīng)鏈“韌性”戰(zhàn)略、推動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”等，繼續(xù)推行“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”，以實(shí)現(xiàn)報(bào)告中所說的“重塑全球戰(zhàn)略環(huán)境”，在確保美國全球領(lǐng)導(dǎo)力的同時(shí)壯大自身實(shí)力。

但拜登政府將外交戰(zhàn)略與國內(nèi)政策掛鉤充滿矛盾與風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告發(fā)布后，已有美國學(xué)者批評(píng)該報(bào)告本末倒置，對(duì)“中產(chǎn)階級(jí)外交”強(qiáng)調(diào)不足，沒有真正推動(dòng)外交戰(zhàn)略為國內(nèi)利益服務(wù)。如果美國在中期選舉后，民主黨失去對(duì)國會(huì)一院乃至兩院的控制，拜登政府將面臨“府會(huì)分治”這一不利的國內(nèi)政治地位，其“以外促內(nèi)”的壓力將更大，外交政策遭遇國內(nèi)政治“綁架”的可能性也更高。尤其是，一旦共和黨在拜登執(zhí)政的后半程進(jìn)場(chǎng)，拜登對(duì)外施策將不得不向共和黨做出一定妥協(xié)，屆時(shí)美國發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)力的能力也會(huì)再次受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，美國外交政策與國內(nèi)政治一旦高度綁定，在當(dāng)前美國國內(nèi)政治愈加極化、兩黨斗爭(zhēng)愈發(fā)激烈的情況下，其他國家，尤其是美國的盟友，對(duì)美國外交政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性只會(huì)產(chǎn)生更多質(zhì)疑，擔(dān)憂美國政府經(jīng)歷政黨輪替之后將調(diào)整外交方向，從而使得美國建立更強(qiáng)大聯(lián)盟的目標(biāo)發(fā)生動(dòng)搖，盟友的利益將會(huì)再次受損。例如，作為美國盟友的歐洲國家，就對(duì)美國的國內(nèi)政治動(dòng)向極為關(guān)注。部分歐洲戰(zhàn)略界人士擔(dān)心，倘若2024年后特朗普卷土重來，跨大西洋關(guān)系將再次遭受沖擊，因而他們呼吁歐洲應(yīng)當(dāng)與拜登政府所推行的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”路線保持距離，避免深度卷入。

中國與俄羅斯是報(bào)告中出現(xiàn)頻率最高的國家，其中俄羅斯以71次位居第一，中國以57次排名第二。報(bào)告提及俄羅斯的次數(shù)更多可能是因?yàn)?月以來烏克蘭危機(jī)升級(jí)所致。拜登政府認(rèn)為，中俄是在“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”背景下共同但有區(qū)別的“挑戰(zhàn)”，需要采取不同的應(yīng)對(duì)方式。在美國看來，中國是更長(zhǎng)期、更具實(shí)力的“競(jìng)爭(zhēng)者”，而俄羅斯則是短期但更亟需應(yīng)對(duì)的“挑戰(zhàn)者”。

面對(duì)“挑戰(zhàn)”程度的不同，拜登政府對(duì)中俄的政策也表現(xiàn)出“兩難”。一方面，美國試圖區(qū)分應(yīng)對(duì)中俄“挑戰(zhàn)”的策略，將對(duì)華政策繼續(xù)以“競(jìng)贏”（out-compete）來定義，而將對(duì)俄政策描述為“約束”，離“遏制”僅有一步之遙。即，美國優(yōu)先考慮保持相對(duì)于中國的“持久競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，同時(shí)約束“仍然極其危險(xiǎn)的俄羅斯”。因此，報(bào)告沿襲了拜登執(zhí)政以來提出的對(duì)華策略，建議采取更為復(fù)雜的“競(jìng)爭(zhēng)方式”，包括對(duì)內(nèi)投資自身建設(shè)，對(duì)外聯(lián)合盟友伙伴，與中國展開“負(fù)責(zé)任的競(jìng)爭(zhēng)”。報(bào)告還表示對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)在“印太”地區(qū)最明顯，且日益全球化，并且指出這種競(jìng)爭(zhēng)是全方位、多領(lǐng)域的，涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、外交、發(fā)展、安全和全球治理等方方面面。針對(duì)俄羅斯，美國的策略則較為直接，以對(duì)抗俄羅斯為主，并在必要時(shí)與俄羅斯保持接觸與互動(dòng)。

但另一方面，烏克蘭危機(jī)升級(jí)后，美國又不斷“炒作渲染”所謂的“中俄綁定論”，希望以此團(tuán)結(jié)其他國家共同參與針對(duì)中俄的大國競(jìng)爭(zhēng)。從報(bào)告也可以看出，拜登政府對(duì)中俄的政策難以做出精細(xì)化的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和區(qū)分，更多時(shí)候是將中俄“捆綁”，企圖利用當(dāng)前烏克蘭危機(jī)發(fā)酵的背景煽動(dòng)同中俄的對(duì)立甚至“脫鉤”，對(duì)中俄的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略手段與之前相比出現(xiàn)明顯割裂。

2022年5月24日，美國總統(tǒng)拜登、日本首相岸田文雄、印度總理莫迪、澳大利亞總理阿爾巴內(nèi)塞在日本東京參加美日印澳“四方安全對(duì)話”（QUAD）首腦會(huì)談。

“中俄綁定論”的背后透露出美國更大的地緣戰(zhàn)略圖謀，即把共同應(yīng)對(duì)中俄“挑戰(zhàn)”作為打通“印太”與歐洲板塊的“鑰匙”，將兩大地區(qū)“裹挾”進(jìn)美國的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”軌道，這也符合美國國家安全委員會(huì)“印太事務(wù)”協(xié)調(diào)員坎貝爾此前“兩大地緣板塊、一套操作體系”的說法。報(bào)告在此基礎(chǔ)上提出兩個(gè)地區(qū)的命運(yùn)“相互交織”，彰顯了美國在“戰(zhàn)略東移”趨勢(shì)下希望兼顧對(duì)歐洲“再平衡”的戰(zhàn)略野心。但無論是從對(duì)中俄的認(rèn)知，還是從謀求地區(qū)發(fā)展的角度看，“印太”國家和歐洲國家都有自身的利益與關(guān)切，也有各自的政策邏輯與優(yōu)先，并不愿盲目跟隨美國推動(dòng)針對(duì)中俄的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”。

總體看，拜登政府這份姍姍來遲的《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告在內(nèi)容上無較大突破，依然延續(xù)了特朗普任內(nèi)以服務(wù)“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”為主線的內(nèi)外政策理念。盡管如此，這份報(bào)告在歷屆美國政府《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中仍將具有獨(dú)特的價(jià)值，報(bào)告基本鎖定了未來十年美國國家安全戰(zhàn)略以“競(jìng)爭(zhēng)”為主基調(diào)的方向和路線。雖然拜登在這份報(bào)告中增加了一些所謂理想主義、國際主義色彩，但卻未能改變美國政府對(duì)國際形勢(shì)的根本認(rèn)知和應(yīng)對(duì)策略。未來美國的對(duì)外戰(zhàn)略與國內(nèi)政策之間或許將出現(xiàn)更多矛盾和沖突，距離其設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)也可能漸行漸遠(yuǎn)。