潘 琳，徐 鳴

(中共安徽省委黨校[安徽行政學(xué)院]社會和生態(tài)文明教研部,安徽 合肥230022；中共南京市委黨校[南京行政學(xué)院]公共管理教研部,江蘇 南京210046)

一、問題的提出

社區(qū)是指由聚居在一定地域的人群所組成的生活共同體。社區(qū)作為國家治理的微細胞和社會治理的微單元，越來越多地承載了黨的執(zhí)政根基、社會治理以及公共服務(wù)在微觀層面的兜底功能。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》強調(diào)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系，“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能”。所謂“社會治理重心向基層下移”，就是要把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好地為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化、精細化服務(wù)。習(xí)近平總書記在二十大報告中，進一步提出了“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”和“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的要求(1)習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。。

隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷和深刻轉(zhuǎn)型，社會群體異質(zhì)多元，利益格局日趨復(fù)雜。我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理在外部環(huán)境、行為主體、制度背景及技術(shù)范式等方面呈現(xiàn)新的發(fā)展態(tài)勢，同時也帶來各種各樣的問題，例如社區(qū)治理主體職責(zé)邊界模糊、關(guān)系不順及社區(qū)共治合力低效，社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)意愿與動力不強、自我組織自主治理能力不足，放權(quán)賦能機制缺乏、對行政資源依賴性強及社區(qū)治理行政化傾向等等(2)參見王杰秀：《社區(qū)治理創(chuàng)新研究》，北京：中國社會出版社，2019年版，第8—11頁；陳秀紅：《城市社區(qū)治理的制度演進、實踐困境及破解之道》，《天津社會科學(xué)》2021年第2期；陳友華、夏夢凡：《社區(qū)治理現(xiàn)代化: 概念、問題與路徑選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》2020年第6期。，社區(qū)治理整體上呈現(xiàn)為“小馬拉大車”。面對居民群眾日益增長的需求，社區(qū)治理實踐場域中的一系列治理困局制約了社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。

社區(qū)治理政策作為推進社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抓手和行動指南，是解決社區(qū)治理問題、提升社區(qū)治理能力從而滿足群眾需求的有效工具。社區(qū)治理能力的提升需要通過社區(qū)治理政策的形式具體化并落實執(zhí)行。新中國成立以來，黨和國家出臺了一系列推進社區(qū)治理的政策法規(guī)，加強對社區(qū)治理能力建設(shè)的政策支持和指導(dǎo)，取得了明顯的政策效果，但從社區(qū)治理的現(xiàn)實境遇看，政策施行結(jié)果與政策預(yù)期目標(biāo)仍出現(xiàn)了一定的分離。從公共政策分析視角而言，之所以造成治理困局，既可能源于政策制定環(huán)節(jié)的缺漏，也可能源于政策執(zhí)行過程中的扭曲(3)盧瑋靜、趙小平、張叢叢：《中國城市社區(qū)治理政策的困境、原因與對策》，《城市發(fā)展研究》2016年第8期。。社區(qū)治理政策是社區(qū)治理的重要抓手，從良好的社區(qū)治理政策目標(biāo)到政策結(jié)果需要合理的政策工具，政策工具既是為實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的具體手段和途徑，也是將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制。

基于公共政策工具視角分析政策文本、評析公共政策，已逐漸成為學(xué)術(shù)界的選擇和進路(4)江亞洲、郁建興：《重大公共衛(wèi)生危機治理中的政策工具組合運用》，《公共管理學(xué)報》2020年第17期。。當(dāng)前國內(nèi)外政策研究工具相關(guān)成果豐富，學(xué)者們從不同視角提出差異化政策工具分析維度，既有根據(jù)政策工具自身特性所作的區(qū)分，也有綜合考量工具屬性和政策應(yīng)用環(huán)境而進行的劃分。Rothwell和Zegveld認為，政策工具可分為供給型、環(huán)境型和需求型，這三種類型的政策工具共同作用將產(chǎn)生最優(yōu)政策效應(yīng)(5)R.Rothwell & W.Zegveld.Reindustrialization and Technology.Logman Group limited,1985.。學(xué)者們普遍認為，此種方法有顯著的維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度。越來越多的學(xué)者基于政策工具視角分析和評價諸如城市社區(qū)服務(wù)、智慧城市、知識產(chǎn)權(quán)、慈善事業(yè)等各類公共政策，但是聚焦社區(qū)治理政策文本的研究相對較少且缺乏政策挖掘和量化評價。通過選擇政策工具并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政策分析框架，基于分析框架研究社區(qū)治理政策文本內(nèi)容，有助于準(zhǔn)確把握社區(qū)治理政策的變革趨勢，確定未來政策制定的重點并提出政策優(yōu)化路徑，進而完善社區(qū)治理政策體系、提升社區(qū)治理效能。

二、社區(qū)治理政策分析框架

合理的政策結(jié)構(gòu)是政策效應(yīng)有效發(fā)揮的前提。政策工具被視為反映決策者政策價值和理念的基本單元，因而政策工具分析可作為構(gòu)建本文政策分析框架的立足點。由于社區(qū)治理政策體系內(nèi)涵豐富、涉及面廣，單獨使用政策工具分析政策文本不夠全面，為了對社區(qū)治理政策進行全面深入的分析，在政策目標(biāo)與政策工具之間形成有效的分析鏈接(6)單菲菲：《政策工具視角下的城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策研究》，《西北師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第4期。，本文引入政策文本分析的另兩個維度——政策發(fā)展過程與政策內(nèi)容，嘗試性構(gòu)建“X維度(政策發(fā)展過程)—Y維度(政策工具)—Z維度(政策內(nèi)容)”三維分析框架，對新中國成立以來國家層面頒布的主要社區(qū)治理政策文本進行梳理、編碼和量化分析，以把握社區(qū)治理的政策導(dǎo)向，揭示各項政策之間的內(nèi)在關(guān)系，借助政策工具剖析政策內(nèi)部邏輯，結(jié)合實際需求挖掘政策與實踐的匹配性，進而探討未來我國社區(qū)治理發(fā)展的政策重點，以推進社區(qū)治理的良性發(fā)展。具體分析框架如圖1所示。

圖1 社區(qū)治理政策三維分析框架

(一)X維度：政策發(fā)展過程

政策發(fā)展過程維度能夠清晰揭示社區(qū)治理政策動態(tài)發(fā)展歷程及演進規(guī)律。新中國成立之初，由于社會生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，社會形成為生于斯、長于斯的鄉(xiāng)土中國的農(nóng)業(yè)社會樣態(tài)(7)《費孝通文集》第5卷，北京：群言出版社，1999年版，第319頁。。城市社會發(fā)育盡管相對不足，但是居民自治卻也在慢慢興起。1949年，杭州市人民政府成立不久，便決定廢除保甲制度、建立居民委員會和居民小組。1954年，《城市居民委員會組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》的頒布，標(biāo)志著我國開始建立起以單位制為主、街居制為輔的基層管理體制(8)尹保華：《社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新與社會管理》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012年版，第80頁。，其后逐步發(fā)展為政府主導(dǎo)的行政型社區(qū)管理模式(9)何紹輝：《政策演進與城市社區(qū)治理70年(1949—2019)》，《求索》2019年第3期。。1987年出臺的《村民委員會組織法(試行)》規(guī)定村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，1989年出臺的《城市居民委員會組織法》則規(guī)定居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，由此便形成了政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合的社區(qū)管理模式?？梢哉f，從1949年到1990年，我國城鄉(xiāng)社區(qū)總體上為社區(qū)管理模式。

1991年，民政部明確提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念；2000年，民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》的出臺，標(biāo)志著我國的社區(qū)建設(shè)開始得以制度化、規(guī)范化推進。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出“加強社區(qū)建設(shè)與管理”。2006年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》，第一次提出了加強社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的要求。2010年，中共中央、國務(wù)院進一步明確了社區(qū)居民委員會建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。

2012年，黨的十八大首次將“社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文獻，并明確了社區(qū)治理的方向、原則和任務(wù)，社區(qū)工作開始進入社區(qū)治理階段。2013年，黨的十八屆三中全會將社區(qū)治理納入國家治理的改革布局中。2017年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》開始將城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌進行規(guī)劃、部署和治理。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，再次強調(diào)要統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理。2022年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，首次將城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃列為“十四五”時期重點專項規(guī)劃之一。一系列推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策的出臺，標(biāo)志著社區(qū)治理進入均衡發(fā)展階段。

基于社區(qū)治理的發(fā)展演進歷程，可以將政策發(fā)展過程分為三個階段，即社區(qū)管理階段(1949—1990)、社區(qū)建設(shè)階段(1991—2011)和社區(qū)治理階段(2012年以來)。本文以政策發(fā)展過程三階段為X維度，探究社區(qū)治理政策工具與政策內(nèi)容的演進歷程。

(二)Y維度：基本政策工具

政策工具是政策主體實現(xiàn)政策目標(biāo)所采用的措施集合。政策預(yù)期目標(biāo)能否順利實現(xiàn)，取決于政策工具是否合適。社區(qū)治理政策涉及主體較多，需從不同層面進行利益協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)既定政策目標(biāo)。本文擬采用Rothwell和Zegveld提出的政策工具分類法，將社區(qū)治理政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類(見圖2)。供給型政策工具是指政府提供的資金支持、人才培養(yǎng)、組織領(lǐng)導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息支持和理論研究等資源，這些資源的供給能夠為社區(qū)治理創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的必要條件，推進社區(qū)治理有效開展，反映政策對社區(qū)治理發(fā)展的推動作用。環(huán)境型政策工具體現(xiàn)為政府通過目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、金融支持、稅收優(yōu)惠和策略性措施等，通過為社區(qū)治理提供良好的實施環(huán)境對社區(qū)治理政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)產(chǎn)生積極影響。需求型政策工具是指社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、示范社區(qū)創(chuàng)建、社會活力激發(fā)、國內(nèi)外合作及政府購買等，這些工具可以拓寬社區(qū)需求，有效發(fā)揮社區(qū)基層組織作用，從而使社區(qū)實現(xiàn)良性運行，反映政策對社區(qū)治理的拉動作用。

圖2 政策工具對社區(qū)治理政策的作用方式

(三)Z維度：政策內(nèi)容

政策內(nèi)容作為政策分析的焦點，在政策過程和政策工具之間提供了有效的動態(tài)鏈接。為全面深入把握社區(qū)治理發(fā)展趨勢，在對社區(qū)治理政策使用政策工具進行度量的同時，可以對其政策文本內(nèi)容作進一步挖掘。根據(jù)社區(qū)治理政策文本內(nèi)容，將Z維度解構(gòu)為健全社區(qū)管理體制、完善社區(qū)服務(wù)體系、繁榮社區(qū)文化、加強社區(qū)黨建引領(lǐng)、建立社區(qū)籌資機制、加強社區(qū)治理信息化建設(shè)、改善社區(qū)人居環(huán)境等7個方面(見表1)。

表1 政策內(nèi)容及釋義

三、社區(qū)治理政策文本選擇與編碼

基于所構(gòu)建的三維分析框架，本文選取1954—2022年社區(qū)治理主要政策文本為研究對象，全面梳理政策文本時間脈絡(luò)，使用文本編碼和內(nèi)容分析方法，分析政策工具的使用和政策內(nèi)容的內(nèi)在邏輯，從三個維度對社區(qū)治理政策文本進行全面解構(gòu)與分析。

(一)政策文本選擇

鑒于地方政策文本存在個性化差異，本文主要對中央及各部委頒布的社區(qū)治理政策文本進行分析，數(shù)據(jù)來源于中央及各部委網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫和北大法意數(shù)據(jù)庫。政策文本的選擇遵循以下原則：第一，以1954年全國人大常委會第四次會議通過的《城市居民委員會組織條例》為起點，搜集截至2022年5月的相關(guān)政策文本；第二，政策制定主體為中央機關(guān)及政府職能部門，即屬于國家層面出臺的政策文本；第三，政策文本類型限于法規(guī)、條例、通知、意見、規(guī)劃、綱要、方案等，剔除批復(fù)、信函、決定、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等不涉及政策工具者；第四，以“社區(qū)”“社區(qū)建設(shè)”“社區(qū)治理”為信息檢索關(guān)鍵詞的政策文本。

基于以上原則，最終選出政策文本58件。舉其要者，屬于社區(qū)管理階段的有：《城市居民委員會組織條例》(1954.12.31)，《街道辦事處組織條例》(1954.12.31)，《村民委員會組織法(試行)》(1987.11.24)，《城市居民委員會組織法》(1990.1.1)，以上均由全國人大常委會通過和頒布；屬于社區(qū)建設(shè)階段的有：民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》(2000.11.3)，民政部辦公廳《關(guān)于開展社區(qū)建設(shè)問題專題研究工作的通知》(2005.5.11)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》(2010.8.26)，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室《關(guān)于進一步深入推進安全社區(qū)建設(shè)的通知》(2011.10.19)，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》(2011.12.20)；屬于社區(qū)治理階段的有：民政部、國家發(fā)展改革委、工信部等《關(guān)于推進社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》(2013.10.31)，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(2017.6.12)，民政部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案(2021—2023年)〉的通知》(2020.12.7)，民政部、國家衛(wèi)健委《關(guān)于進一步提高城鄉(xiāng)社區(qū)防控精準(zhǔn)化精細化水平的通知》(2021.1.30)，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》(2021.7.11)，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的通知》(2022.1.21)，民政部、中央政法委、中央網(wǎng)信辦等《關(guān)于深入推進智慧社區(qū)建設(shè)的意見》(2022.5.10)。

(二)政策文本編碼

本文將政策文本分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類別進行編碼，技術(shù)實現(xiàn)過程使用Nvivo質(zhì)性分析軟件進行分析。Nvivo具有強大編碼、查詢和分類功能，為研究者分析政策文本、訪談記錄等提供了較強便利性，為學(xué)術(shù)界所廣泛認可和使用。本文將58件政策文本導(dǎo)入Nvivo軟件，對所有政策文本中與“社區(qū)治理”相關(guān)內(nèi)容進行編碼，以政策工具為節(jié)點，最終形成17個節(jié)點、1440個參考點(1次編碼形成一個參考點)，如表2所示。

表2 1949—2022年社區(qū)治理政策文本編碼示例

四、社區(qū)治理政策文本分析

在對政策文本進行選擇和編碼的基礎(chǔ)上，從X、Y、Z三個維度深入探討我國社區(qū)治理政策的發(fā)展歷程，社區(qū)治理供給型、環(huán)境型和需求型政策工具使用情況，以及社區(qū)治理政策內(nèi)容，從而揭示我國社區(qū)治理政策的發(fā)展特征及演變規(guī)律。

(一)X維度分析

幾十年來的社區(qū)治理政策發(fā)展和演進歷程表明，社區(qū)治理已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。為提升社區(qū)治理效能和居民幸福感，中央及各部委先后頒布了58件社區(qū)治理政策文本。從政策發(fā)文數(shù)量看，社區(qū)管理、社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)治理三階段頒布的政策數(shù)量分別為4件、24件、30件。社區(qū)治理政策頒布總體呈現(xiàn)為波動上升趨勢，并出現(xiàn)兩個明顯的發(fā)文高峰，分別是 2015 年和 2020年。其中，2015年發(fā)文高峰的出現(xiàn)源于民政部兩次征集2014和2015年度社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗，探尋各地社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新做法的亮點，表明在社區(qū)治理層面開始提供示范、探索經(jīng)驗和營造氛圍。2020年之所以出現(xiàn)第二個發(fā)文高峰，是由于城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控、防汛救災(zāi)與易地扶貧搬遷集中安置，社區(qū)治理成為治理重點，彰顯了社區(qū)的堅強堡壘作用；同時，城市居住社區(qū)建設(shè)補短板、培育發(fā)展社區(qū)社會組織和居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也在積極部署。

在社區(qū)管理階段，全國人大發(fā)文4件，主要是為社區(qū)管理制定相關(guān)法律法規(guī)，表明社區(qū)發(fā)展已受到關(guān)注并處于探索時期。社區(qū)建設(shè)階段發(fā)文24件，其中，民政部獨立發(fā)文12件，占此階段發(fā)文總量的50%；民政部聯(lián)合其他機構(gòu)發(fā)文5件，占總量的20.8%。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳也多次發(fā)文，表明社區(qū)發(fā)展在推進過程中受到前所未有的重視。社區(qū)治理階段，民政部依然是發(fā)文主體，獨立發(fā)文10件，聯(lián)合其他部門發(fā)文11件，分別占發(fā)文總量的41.67%和45.8%。聯(lián)合發(fā)文的主體分布廣泛，國家發(fā)改委、工信部、財政部、地震局、國家安監(jiān)總局、公安部、人社部、住建部、農(nóng)業(yè)部、應(yīng)急管理部、國家衛(wèi)健委等都位列其中。這表明，社區(qū)治理呈現(xiàn)為多部門多元協(xié)同治理的局面。

(二)Y維度分析

基于政策文本分析可知，我國綜合運用三種政策工具，全方位推動了社區(qū)治理的發(fā)展。供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的使用相對均衡，占比依次為40.35%、33.40%和26.25%。由此可見，我國意在構(gòu)建供給有效、需求引導(dǎo)、環(huán)境友好三位一體的社區(qū)治理政策體系。其中，需求型政策工具較供給型和環(huán)境型政策工具更具拉動作用，但是由于受重視程度不足，導(dǎo)致市場和社會力量在社區(qū)治理中參與程度不高。同時，社區(qū)治理政策工具在不同發(fā)展階段存在明顯差異。社區(qū)管理階段，政策工具使用比例為1.32%，僅使用資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法規(guī)管制、策略性措施及社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)等少量工具；社區(qū)建設(shè)階段，政策工具使用比例為37.85%，所有政策工具全部使用，但金融支持、稅收優(yōu)惠和政府購買使用次數(shù)均少于10次；社區(qū)治理階段，政策工具使用比例為60.83%，其中金融支持和稅收優(yōu)惠的使用仍明顯不足(見表3)。以上情況說明，在社區(qū)治理演進中政策數(shù)量逐步增加，政策工具使用逐步豐富和完善。

表3 社區(qū)治理政策工具分布統(tǒng)計表

結(jié)合圖2不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理三階段政策工具選擇偏好存在明顯差異。供給型和環(huán)境型政策工具是政府政策工具使用的重點，但呈現(xiàn)此消彼長的變化趨勢。需求型政策工具作為輔助手段，使用量不足且呈現(xiàn)下降趨勢。社區(qū)管理階段，以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具輔之，需求型政策工具未得到較多使用，此階段社區(qū)管理開始受到關(guān)注但政策工具使用數(shù)量和種類較少，政府需通過環(huán)境塑造和行政主導(dǎo)來規(guī)范和引導(dǎo)其發(fā)展。社區(qū)建設(shè)階段，以供給型政策工具為主，需求性政策工具的使用開始增多，趨于接近環(huán)境型工具使用。此階段首次提出加強社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)居委會作用，鼓勵和支持各類組織、企業(yè)和個人參與社區(qū)建設(shè)。社區(qū)治理階段，政策工具日益完善，供給型和環(huán)境型政策工具使用均衡，需求型政策工具呈遞減趨勢。伴隨著社區(qū)治理進入全新發(fā)展階段，政府不斷調(diào)整和優(yōu)化政策工具的使用以使其更趨合理。橫向上看，各類型政策工具中的次級政策工具使用次數(shù)增幅結(jié)構(gòu)性差異明顯，信息技術(shù)支持、法規(guī)管制和策略性措施的增幅最為顯著，表明政府傾向于采用行政主導(dǎo)推動社區(qū)發(fā)展；理論研究、稅收優(yōu)惠和國內(nèi)外合作反而下降。

深入到每種政策工具內(nèi)部進行分析，次級政策工具的使用存在結(jié)構(gòu)性失衡，供給型與環(huán)境型政策工具內(nèi)部不均衡特征最為明顯。具體而言，供給型政策工具的使用存在理論研究缺失、資金支持工具匱乏、組織領(lǐng)導(dǎo)工具不足現(xiàn)象。究其原因，政府為解決社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐要素缺失問題，將重心放在人才培養(yǎng)、科技信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬支持上，但是隨著社區(qū)治理現(xiàn)代化的推進，組織領(lǐng)導(dǎo)和理論研究的軟實力跟不上社區(qū)發(fā)展的需求。在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制和策略性措施使用頗多，表明政府傾向于以行政引導(dǎo)規(guī)范相關(guān)主體行為及資源整合使用；金融支持和稅收優(yōu)惠的使用均在10條左右，這與供給型政策工具中資金支持平均不足20條相印證，表明政府對金融支持和稅收優(yōu)惠的政策支持有待加強，社區(qū)治理缺乏資金支持。在需求型政策工具的子工具中，政府對這一工具的運用重點在于社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)和社會活力激發(fā)，國內(nèi)外合作和政府購買子工具尚未得到很好利用。總體看來，需求型政策工具未能充分發(fā)揮對社區(qū)發(fā)展的拉動作用。

(三)Z維度分析

將Z維度的7個指標(biāo)與X維度的3個政策發(fā)展階段進行交叉分析，可以明晰社區(qū)治理政策內(nèi)容維度分布情況(見表4)。

表4 社區(qū)治理政策內(nèi)容分布統(tǒng)計表

如表4所示，在政策內(nèi)容維度，社區(qū)治理政策在7個方面都有所涉及，呈現(xiàn)非均衡發(fā)展態(tài)勢。加強社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理信息化建設(shè)內(nèi)容占比超過22%，表明這兩個方面是社區(qū)治理政策制定者當(dāng)下最為關(guān)心的政策議題，意在通過將黨的組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理優(yōu)勢；以信息化為支撐提升社區(qū)治理效能，助推社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。完善社區(qū)服務(wù)體系和健全社區(qū)管理體制兩個方面始終是政策制定者關(guān)注的重點，平均占比在15%上下。社區(qū)治理的應(yīng)有之義就是不斷完善社區(qū)管理體制，強化社區(qū)服務(wù)供給能力，從而提升社區(qū)居民生活質(zhì)量，推動社區(qū)治理健康發(fā)展。繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境占比不足10%，從一個側(cè)面反映出社區(qū)文化引領(lǐng)能力存在不足，社區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量和舒適度仍有較大提升空間。建立社區(qū)治理籌資機制提及最少，一定程度上說明社區(qū)治理經(jīng)費來源單一，主要靠財政撥款，社區(qū)治理多元化資金投入機制不完善，可能難以發(fā)揮社區(qū)治理效能。

結(jié)合X維度的政策發(fā)展過程分析，政策重點內(nèi)容存在階段發(fā)展不均衡現(xiàn)象。整體來看，健全社區(qū)管理體制和完善社區(qū)服務(wù)體系一直是政策重點關(guān)注的內(nèi)容，總量增長呈遞減趨勢；加強社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理信息化建設(shè)的重要程度大幅提升，呈加快增長趨勢；繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境逐步得到關(guān)注，但仍不充分；建立社區(qū)治理籌資機制一直處于不健全狀態(tài)。具體而言，社區(qū)管理階段，政策制定者主要圍繞健全社區(qū)管理體制和完善社區(qū)服務(wù)體系兩個方面來推進社區(qū)治理工作，這意味著政府認識到基層治理是國家治理的基石，需要滿足社區(qū)居民最迫切的需求，搭建社區(qū)管理基本框架。進入社區(qū)建設(shè)階段，社區(qū)黨建和信息化建設(shè)的重要性得到充分認識。社區(qū)作為黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的“最后一公里”，強化黨建引領(lǐng)無疑是確保社區(qū)治理始終保持正確政治方向的關(guān)鍵舉措，同時，居民需求的升級換代特征明顯，通過信息化賦能社區(qū)管理，能夠有效增強社區(qū)服務(wù)供給能力。社區(qū)治理階段，政府關(guān)注的重點仍聚焦在健全社區(qū)管理體制、完善公共服務(wù)體系、加強社區(qū)黨建引領(lǐng)和信息化建設(shè)四個方面，繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境所受重視程度也在不斷提高，社區(qū)治理籌資機制的建立發(fā)展相對緩慢，社區(qū)治理資金投入不足且缺乏其他資金來源，社會力量參與不足，只能集中現(xiàn)有經(jīng)費解決居民公共服務(wù)多樣化的供給問題，無法投入更多資金改善社區(qū)環(huán)境和進行文化創(chuàng)新。

五、研究結(jié)論及政策建議

(一)研究結(jié)論

本文基于對政策文本的編碼和量化評價，結(jié)合社會現(xiàn)實狀況和社區(qū)治理發(fā)展規(guī)律，梳理了社區(qū)治理政策的演進歷程，并對政策工具和政策內(nèi)容展開深度研究和交叉分析，從而形成以下研究結(jié)論：

1.社區(qū)治理政策體系取得長效發(fā)展。從政策發(fā)展過程看，本文根據(jù)1954—2022年間國家層面頒布的社區(qū)治理政策文本，將我國社區(qū)治理發(fā)展階段劃分為社區(qū)管理、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理三個階段。在不同發(fā)展階段，社區(qū)治理的重點和政策雖有差異，但總體說來都是圍繞社區(qū)發(fā)展態(tài)勢和居民需求變化而不斷調(diào)整和完善，呈現(xiàn)了我國社區(qū)治理政策演繹的階段性特征。

在推進社區(qū)治理的長期探索和實踐中，國家出臺的一系列政策措施使社區(qū)治理的政策體系更加完備，推動了社區(qū)治理的長效發(fā)展，具體表現(xiàn)在：第一，國家層面政策的出臺為社區(qū)治理提供了制度保障。如社區(qū)居委會建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、綠色社區(qū)創(chuàng)建等政策的出臺，為完善社區(qū)治理的制度體系形成有力支撐。第二，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)取得明顯成效。3項社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的出臺為提升社區(qū)治理服務(wù)提供了行動方案，目前已初步建立起較為完善的社區(qū)服務(wù)體系。第三，社區(qū)服務(wù)設(shè)施得以較大改善、服務(wù)內(nèi)容不斷豐富。社區(qū)社會組織和社區(qū)工作者不斷增加，志愿者隊伍日漸擴大，社區(qū)運行機制日益完善，智慧社區(qū)正在探索，居民的幸福感、安全感不斷提升。第四，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展日益融合。10項城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策的出臺促進了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，通過自治、法治和德治三治融合實現(xiàn)了城鄉(xiāng)互補和全面融合的城鄉(xiāng)社區(qū)治理與發(fā)展。第五，堅持黨建引領(lǐng)，創(chuàng)新社區(qū)黨組織體系建設(shè)，整合政府、市場與社會等多種資源，激發(fā)了社會參與活力，暢通了居民群眾參與社區(qū)治理的渠道，推動了共建共治共享。

2.社區(qū)治理政策工具整體分布相對均衡。從基本政策工具維度看，社區(qū)治理三種基本政策工具類型整體分布相對均衡。但是政策工具內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非均衡化，表現(xiàn)為供給型政策工具中以人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技信息支持為主，資金支持和理論研究政策工具使用頻率較低；環(huán)境型政策工具偏好于法規(guī)管制和策略性措施，金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具發(fā)揮作用偏少。從社區(qū)治理三個發(fā)展階段看，供給型和環(huán)境型政策工具的使用呈現(xiàn)此消彼長態(tài)勢。政府傾向選擇供給型和環(huán)境型政策工具，需求型政策工具為輔助。從三種政策工具的各次級政策工具看，使用呈現(xiàn)分化，社區(qū)人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、法規(guī)管制、信息支持、策略性措施等的使用頻次逐階段增加，而資金支持、理論研究、稅收優(yōu)惠和國內(nèi)外合作出現(xiàn)使用頻率降低現(xiàn)象。

3.社區(qū)治理政策發(fā)展階段性特征明顯。從政策內(nèi)容維度看，社區(qū)治理政策主題內(nèi)容覆蓋面廣，但是隨著時代的發(fā)展和階段的演進，重點逐漸更迭。目前，加強社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理信息化建設(shè)兩項內(nèi)容是社區(qū)治理工作的重中之重，完善社區(qū)服務(wù)體系和健全社區(qū)管理體制一直是關(guān)注的中心，繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境方面相對重視不足，建立社區(qū)治理籌資機制仍屬短板。從社區(qū)治理三個發(fā)展階段看，健全社區(qū)管理體制和完善社區(qū)服務(wù)體系一直是重點關(guān)注內(nèi)容，加強社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理信息化建設(shè)重要程度大幅提升，繁榮社區(qū)文化和改善社區(qū)人居環(huán)境開始得到關(guān)注，建立社區(qū)治理籌資機制尚處于缺位狀態(tài)。

(二)政策建議

為進一步完善社區(qū)治理政策體系，推動社區(qū)治理能力現(xiàn)代化，本文從三個維度的分析框架和結(jié)論出發(fā)，提出政策建議。

1.依循政策演變規(guī)律，完善社區(qū)治理政策體系。一個完整的社區(qū)治理政策周期包括政策發(fā)布、社區(qū)治理貫徹執(zhí)行、治理效果評估和監(jiān)督等階段，社區(qū)治理政策的引領(lǐng)性應(yīng)與社區(qū)治理發(fā)展階段相匹配，適應(yīng)不同階段社區(qū)治理內(nèi)容，且每一階段應(yīng)有落地政策予以指導(dǎo)和規(guī)范。政府應(yīng)立足于全周期的視角，加強對社區(qū)治理體制機制、服務(wù)體系、資源配置、信息技術(shù)支持的全面統(tǒng)籌、規(guī)劃與部署。一方面，應(yīng)重點關(guān)注社區(qū)治理政策落地實施階段的政策規(guī)定，以引入第三方評估、社會監(jiān)督等方式對社區(qū)治理定期進行評估，根據(jù)評估結(jié)果予以獎懲，以實現(xiàn)預(yù)期的社區(qū)治理政策目標(biāo)；另一方面，應(yīng)加強需求型政策在監(jiān)督評估中的運用，優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強化政策工具與社區(qū)治理階段的匹配度。

2.推進政策工具均衡使用，實現(xiàn)次級政策工具結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌優(yōu)化。第一，增加需求型政策工具使用，培育多元參與治理機制。政府應(yīng)增強需求型政策工具的使用，重視對其他治理主體的拉動效應(yīng)，形成社區(qū)治理多元主體共治的制度環(huán)境。通過探索購買公共服務(wù)和發(fā)揮社會組織和力量、企事業(yè)單位等在社區(qū)發(fā)展中的作用，彌補政府在社區(qū)治理中精力的不足。第二，適度降低供給型政策工具使用，優(yōu)化供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)加大財政資金投入，確保社區(qū)治理有效運轉(zhuǎn)，同時持續(xù)推進組織領(lǐng)導(dǎo)次級政策工具優(yōu)化升級，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)和組織保障作用。另外，還應(yīng)加強社區(qū)治理理論研究，培育提升社區(qū)治理軟實力。第三，充分利用環(huán)境型政策工具，優(yōu)化環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)。合理把握法規(guī)管制、策略性措施的使用力度，加大目標(biāo)規(guī)劃措施比重，創(chuàng)新金融扶持、稅收優(yōu)惠方式，激發(fā)企業(yè)、志愿組織等社會力量參與社區(qū)治理的內(nèi)生動力，比如鼓勵企業(yè)設(shè)立社區(qū)基金會激活造血功能，引導(dǎo)金融機構(gòu)開發(fā)特色產(chǎn)品等。

3.優(yōu)化政策內(nèi)容分布，補齊社區(qū)治理政策制定短板。第一，堅持黨建引領(lǐng)，強壯社區(qū)治理“主心骨”。社區(qū)治理要始終堅持加強基層黨組織建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)這一主線，借助基層黨組織和黨員覆蓋社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)社區(qū)黨組織的政治凝聚力和社區(qū)動員力。不斷探索社區(qū)治理黨建引領(lǐng)社會協(xié)同參與的新路徑，完善居民參與機制和提供參與平臺，形成群眾自治與網(wǎng)格化管理的有效銜接。第二，增加資金供給，開啟社區(qū)治理“金鑰匙”。拓寬資金籌集渠道，建立社區(qū)治理多元化籌資機制。鼓勵通過政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投、社會支持等多種渠道支持社區(qū)治理；加大財政投入保障力度，將社區(qū)治理經(jīng)費、人員工資、服務(wù)專項經(jīng)費以及社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算足額安排；加大基層黨建工作經(jīng)費投入，提升基層黨組織活動場所服務(wù)功能，推動基層黨建高質(zhì)量發(fā)展。第三，優(yōu)化宜居環(huán)境，編制社區(qū)治理“基因碼”。優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境，創(chuàng)新社區(qū)環(huán)境文化生態(tài)治理，弘揚時代新風(fēng)。人文環(huán)境方面，以社會主義核心價值觀為根本，以新時代文明實踐站為載體，培育和依托理論宣講、科技普及、移風(fēng)易俗等志愿服務(wù)隊伍，提升社區(qū)文明程度與黨建文化思想高度；建立健全社區(qū)道德評議機制，引導(dǎo)社區(qū)居民崇德向善。人居環(huán)境方面，拓展綠色空間，優(yōu)化空間布局和路網(wǎng)密度，營造健康綠色、優(yōu)美整潔的社區(qū)環(huán)境，提升居民生活品質(zhì)；引導(dǎo)居民參與小區(qū)規(guī)劃和治理，輔以專家團隊引導(dǎo)和運作，營造生態(tài)宜人的友好社區(qū)環(huán)境。