周京昊

青海民族大學政治與公共管理學院，青海 西寧 810000

隨著新一輪司法改革的推進，行政公益訴訟已經在我國多個地區(qū)開展。行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟不同，相比起國外法制發(fā)達的國家，在我國運行時間較短，顯然國外一些司法體系相當成熟的國家對公共利益的保護更為全面。

自2017年7月1日起，《行政訴訟法》的修改和施行，使行政公益訴訟制度在我國實現(xiàn)常態(tài)化運行，行政公益訴訟的提起主體是檢察機關，必然要對行政公益訴訟有更加全面充分的理解，應正視自身在這其中遇到的問題，深究其原因，總結并落實改進政策。

一、檢察機關參與行政公益訴訟問題分析

（一）內部改革不徹底，外部不協(xié)調

檢察機關參與行政公益訴訟，這是歷次司法改革最重大的一個突破，是全面改革的體現(xiàn)之一，改革自上而下，同以往司法改革一樣，先自中共中央提出，經過全國人大授權，由最高人民檢察院制定具體方案。全程幾乎無地方檢察機關身影，改革思路的確定或者是方案的執(zhí)行，地方檢察機關基本沒有參與到其中，尤其是省級以下檢察機關。部分地區(qū)的檢察機關并沒有提起對改革要求的高度重視，只是為了完成上級下發(fā)的任務。行政公益訴訟改革是此次司法改革的重頭戲，因此不能違背司法基本規(guī)律，必須要有合適的條件為前提，才能保證其平穩(wěn)推進，但是部分地區(qū)對司法改革和行政改革還沒有形成清楚的認識，將二者混淆，如此一來使得具體改革效果適得其反。［1］

檢察機關和其他機關的工作不協(xié)調，思路不一致。尤其是檢察機關的思路與法院思路不在一條線上，這也是過去到現(xiàn)在仍沒有被糾正的一個弊病。但是在此次行政公益訴訟改革中，以檢察機關為主導，也不意味著全部依靠檢察機關，還需要協(xié)同其他機關，相互配合，才能夠保證改革效果達到最佳。此次改革中各個機關所下發(fā)的文件皆是以各自單獨的名義下發(fā)，事實上，檢察機關和法院如果持有同樣的思路，統(tǒng)一制定方案，協(xié)同推動改革，可以有效避免各自文件沖突和出入，從而讓改革更具權威性和專業(yè)性。

（二）檢察機關多重身份，影響法院主導地位

檢察機關在行政公益訴訟工作中是公益訴訟人，和一般的訴訟當事人不一樣，檢察機關代表的、維護的是公共利益，檢察機關和案件本身無直接利害關系。然而多數(shù)時候，為了勝訴，檢察機關表面是公益訴訟人的身份，但會行使法律監(jiān)督職責，在一定程度上會影響法院的審判，要想避免這一問題，必然要對其身份予以明確。不可否認，檢察機關有著公益訴訟人和法律監(jiān)督機關的雙重身份，但二者卻有一定的主次順序，毫無疑問，公益訴訟人排在前面，法律監(jiān)督機關居于次位，只是補充。檢察機關必須對自己在司法實踐中的身份有明確的定位，作為公益訴訟人，提起訴訟這一行為本身就是履行法律監(jiān)督機關的職責的體現(xiàn)，致力于維護公共利益，彰顯案件公平與公正，如果施加額外影響，顯然與法律不符，很容易影響案件審判。

（三）程序銜接制度空白，訴訟實效及判斷標準缺失

大多數(shù)行政公益訴訟在訴前就得以化解，人們普遍關注訴訟程序，關注訴前的極少。一般情況下，行政機關先于檢察機關接觸案件，所以行政機關在證據(jù)收集和掌握上要比檢察機關直接、完整得多，就司法實踐中行政機關已掌握的部分事實和證據(jù)，判斷它們是否具有同等效力仍需研究；行政機關如何配合檢察機關展開調查和證據(jù)移交工作，目前立法上仍然空白。

司法實踐中，檢察機關依法提起行政公益訴訟，經法院裁判后勝訴，理論上行政機關會依照判決書的結果履行相應職責，然而法院會考慮到行政權力，并不會直接于判決書中寫明行政機關如何履行其職責和程度等具體內容。行政機關依法履職后，履職結果向誰反饋并無具體規(guī)定。若行政機關并未依據(jù)法院判決結果履行相應的職責，被檢察機關發(fā)現(xiàn)后，檢察機關又應當通過何種程序和方式繼續(xù)監(jiān)督行政機關職責履行還不太明確，有關行政機關履職標準至今也是法律空白。

（四）受案范圍狹窄，難以滿足公眾期待

影響檢察機關參與行政公益訴訟案件深度與廣度的重要因素有兩個：行政公益訴訟案件的受案范圍和案件線索來源，結合當前司法實踐的分析，受案范圍和線索來源受限?！缎姓V訟法》第二十五條之四款表明了行政公益訴訟案件的受案范圍，包括環(huán)境資源保護、國有土地使用權出讓、國有財產保護、食品和藥品安全等，這個等字在部分學者看來就表明檢察機關可以參與的行政公益訴訟案件受案范圍遠不止這幾大領域，但當前多數(shù)行政公益訴訟案件仍在這幾個領域當中，很難滿足公眾的訴訟需求。［2］

（五）投入資源較多，訴訟成本較高

行政公益訴訟案件耗時長，期間檢察機關投入的時間、資源和精力不是小數(shù)，訴訟成本高，客觀條件的限制使得檢察機關的受案范圍存在局限，并且浩大的工程量對增強檢察機關辦理行政公益訴訟案件的動力和熱情是一個阻礙。檢察機關在行政公益訴訟案件中必須要承擔大量舉證責任，那么這就需要大量的證據(jù)材料，這對檢察機關及相關工作人員來講任務繁重，會面臨較大的工作壓力。檢察機關辦理涉及群眾生命健康的案件，如食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護等領域的行政公益訴訟案件時，工作范圍擴大，工作量增加，不僅需要檢察機關調派人手，更有可能請求當?shù)匦姓块T人員共同展開工作，耗費大量精力和資源，而現(xiàn)階段大多數(shù)地區(qū)的檢察機關并沒有充分利用先進技術，這是對檢察機關新的考驗和要求。

二、檢察機關參與行政公益訴訟的完善

（一）明確受案范圍，明確檢察機關履職內容

對《行政訴訟法》二十五條第四款中所列舉的行政公益訴訟案件的受案范圍作深度理解，為突出法律的可預測性及行為的嚴謹性，往往不會加上等字的后綴，而既然包含一個等字，就證明了這一行為的開放性，是為了彌補法律的不足。結合對當前公共利益保護形勢的分析，行政公益訴訟案件的受案范圍遠遠不止法條中所列舉的這幾個領域，諸如土地征收、文物保護、刑罰執(zhí)行、安全管理等領域亦有可能存在因為行政機關不作為、不完全作為，或者是違法作為而導致公共利益受到損害的情況，也應當屬于行政公益訴訟的受案范圍，檢察機關可以啟動相應程序，避免公共利益受損狀態(tài)放大。

檢察機關必須正視自身法律監(jiān)督者的角色，明確自身職責，切忌權力的放大，也要避免不作為。檢察機關履責表現(xiàn)就是發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件的線索，案件線索既來自內部，也包含外部，內部就是指各個行政部門在具體開展各項工作時，因行政機關作為或不作為而致使公共利益受到損害而產生的行政公益訴訟案件線索。［3］外部則是指檢察機關接受公民及其他組織、機構、單位的舉報所獲得的行政公益訴訟案件線索。

（二）完善調查聽證制度，強化訴前程序

因其作為國家法律監(jiān)督機關，檢察機關參與行政公益訴訟案件是其依據(jù)自身職權所進行的法律監(jiān)督活動，因此檢察機關擁有一定調查取證的權力。司法實踐中，為了查明行政機關不作為，或者違法作為而導致公共利益受到損害的事實，檢察機關承擔大量舉證責任，檢察機關需展開對行政機關收集、儲存的證據(jù)資料的調查和研究，對相關行政機關人員進行詢問，還可以展開對知情公民或其他主體的調查活動。那么從法律的角度完善檢察機關調查、取證、聽證的規(guī)定，以立法賦予檢察機關在行政公益訴訟中能夠拘束行政機關的權力，才能夠保證檢察機關調查取證工作的順利進行。

聽證制度可考慮引入訴前程序，進一步保證行政公益訴訟案件的公開和透明。目前的訴前程序中，檢察機關與行政機關的參與更多，且建議送達多為書面形式，封閉性明顯?？煽紤]檢察機關在向行政機關發(fā)出檢查建議前，采取社會公開聽證的方式，強化行政機關履職意識，引導行政機關自我糾正，讓社會公眾能夠有機會參與到行政公益訴訟的訴前程序當中，使行政公益訴訟面向大眾。

（三）爭取各方支持，打造良好訴訟環(huán)境

要想解決當前檢察機關在行政公益訴訟工作中存在的問題，持續(xù)推進訴訟工作發(fā)展，使得擁有行政公益訴訟案件唯一訴訟主體資格的檢察機關積極履行自身職責，能夠盡力維護公共利益，就必須要獲得全社會的關注，爭取各方力量支持，為今后檢察機關行政公益訴訟工作的順利開展提供保障，打造一個良好的訴訟環(huán)境。

第一，檢察機關需全程認真聽從和接受黨的領導來參與行政公益訴訟工作，行政公益訴訟案件不是一般性質的司法活動，和政治緊密關聯(lián)，因為它始終緊緊圍繞著以人民為中心的思想，和黨的宗旨一脈相承，檢察機關就要時刻接受黨的監(jiān)督和領導，就行政公益訴訟工作進展，實踐中所獲得的成就以及整個訴訟工作中所遇困難，爭取上級的重視與支持。在黨委的呼吁下，檢察機關可以獲得各方支持，從而針對自己遇到的困難和阻礙找到解決方案。第二，檢察機關參與行政公益訴訟案件的根本目的是維護公共利益，而行政機關的職責中，公共利益的維護也是重要內容，二者的工作目標明顯一致，這就需要加強檢察機關和行政機關的協(xié)同配合，資源共享，立足當前“互聯(lián)網+”趨勢，幫助檢察機關控制成本，可以使其能夠在第一時間掌握關鍵信息，在達成維護行政公益目的的同時，又可以完成維護公共利益的目標。行政機關可以充分利用當前信息平臺，構建專業(yè)人才數(shù)據(jù)庫，通過專家學者提供專業(yè)咨詢意見與指導來不斷提升檢察機關的專業(yè)素養(yǎng)。與此同時，檢察機關還應當注重自身人才培養(yǎng)，與同級部門展開交流與協(xié)作，邀請和鼓勵優(yōu)秀工作人員相互分享經驗與方法。

（四）細化訴訟程序，適當拓寬訴訟主體資格

修訂后的《行政訴訟法》中，對行政公益訴訟案件的受案范圍、條件以及訴前程序作了一般性的解釋，并未深究細節(jié)。2018年兩高聯(lián)合制定的檢察公益訴訟司法解釋對訴訟、審判、執(zhí)行程序作出更細的解釋，所以學術界、司法實務界依然對此爭議不斷，那么加強法院和檢察機關之間的溝通，細化審判執(zhí)行程序就相當有必要。檢察機關行使的權力是行政公益訴訟，這就意味著行政機關的不作為，或違法作為所造成的公共利益損失不與檢察機關存在直接關聯(lián)，檢察機關作為訴訟主體和普通行政訴訟原告并不一樣。［4］《憲法》中又規(guī)定了檢察機關作為法律監(jiān)督者，因此，法院一審后作出的裁判無論是否生效，檢察機關都能通過抗訴啟動二審程序。檢察機關又肩負法律監(jiān)督職責，在提起行政公益訴訟抗訴時，條件可參考普通行政抗訴。在庭審過程中，行政公益訴訟主體就可以補充自身監(jiān)督職責，對法庭審判活動是否合法進行監(jiān)督，假如發(fā)現(xiàn)有影響案件公正審判行為存在，在尊重法庭審判權的前提下，當庭提出異議，并做好記錄。［5］為了防止作為行政公益訴訟人的檢察員濫用權力，或者存在不作為，甚至有違法行為情況的發(fā)生，可以邀請人大代表、公民代表參與旁聽，征求其建議和意見，并將其作為考核檢察官辦案績效的指標之一，保證整個案件過程的公開與透明，并加深民眾對于檢察行政公益訴訟工作的認識。

行政公益訴訟制度在我國發(fā)展時間不算很長，且中國特色鮮明。當前我國社會經濟發(fā)展一往無前，法治建設也在全面推進，對公共利益的保護需求愈加強烈，群眾法治意識和維權意識不斷增強，所以行政公益訴訟工作未來會成為司法實踐更多、更重要的內容。為滿足社會和人民需求，行政公益訴訟制度從立法角度被正式明確已是大勢所趨。要實現(xiàn)行政公益訴訟工作的可持續(xù)發(fā)展，今后可考慮對行政公益訴訟起訴主體資格范圍作適當?shù)耐貙挕６唐趦葯z察機關絕對行政公益訴訟主體資格符合我國當前的社會形勢以及司法實踐需要，長遠來看，行政公益訴訟主體資格范圍必然會不斷擴大，雖然目前公民及其他社會組織并沒有被賦予行政公益訴訟主體資格，但不表明其在這方面不具可能性，所以需要采取一定措施積極應對。