李榮亮 王翠竹 張改洋

(1中共天津市委黨校，天津 300191；2天津市和平區(qū)萬全小學，天津 300021)

考察頂層設計能力的提升路徑，需要分析頂層設計能力提升的制約因素。從結構的維度來看，影響頂層設計能力提升的制約因素主要包括但不限于頂層設計環(huán)境因素、頂層設計主體自身因素、頂層設計對象因素、頂層設計方法因素。

一、頂層設計環(huán)境因素

頂層設計環(huán)境是指受到一個國家的政治體制、政治文化、社會發(fā)展階段及歷史傳統(tǒng)差異的影響因素。社會發(fā)展階段是國家治理頂層設計的重要依據(jù)，從歷史來看，我國屬于后發(fā)國家，后發(fā)國家的頂層設計具有趕超的特征。頂層設計是國家社會發(fā)展到一定階段的產物。在社會主義建設時期，沒有太多治理經驗，頂層設計在整體上是一種指導性的設計，如毛澤東的《論十大關系》，就是對社會主義建設中的十大重要關系進行系統(tǒng)的論述，成為建設的指導性文獻。改革開放初期面臨兩方面問題：一方面，要突破既有的高度計劃經濟的弊端；另一方面，要打破“兩個凡是”的思想僵化觀念。針對這兩大問題，需要實事求是，解決中國向何處去的方向問題，在社會主義體制內發(fā)展市場經濟，解決社會主義與市場經濟相結合的問題。這是前人從未走過的路，改革初期沒有什么太多改革經驗可談，所以摸石頭過河成為主要方式，但是改革之初從來沒有否定頂層設計的作用。在全面深化改革時期，中國已經走過了30多年的改革開放歷程，已經積累了經驗，總結了規(guī)律，因此系統(tǒng)性改革提上日程，要解決不合時宜的思想觀念、體制機制弊端和利益固化藩籬，這時，對國家制度、國家治理體系進行系統(tǒng)性設計成為迫在眉睫的事情。

從大歷史觀來看，中國是個大一統(tǒng)國家，中央集權有著悠久的歷史傳統(tǒng)。自郡縣制到科層制，中國幾乎推行的都是中央集權制，這是國家長期統(tǒng)一和能夠五千年文明傳承的一個重要原因。建國后實行民主集中制原則，頂層設計的最高權力在黨中央，這一方面來自馬克思主義的科學原理，一方面來自中國和蘇聯(lián)的民主集中制實踐，同時還有來自中國的歷史文化傳統(tǒng)。因此民主集中制指導下的頂層設計具有歷史的必然性。中央全面深化改革領導小組(后改為中央全面深化改革委員會)就是最高的頂層設計主體。歷史傳統(tǒng)具有兩面性，可以說是一把雙刃劍，假如頂層設計的目的與歷史傳統(tǒng)相契合，則促進頂層設計的實施，反之則會阻礙頂層設計的實施。

頂層設計受政治體制的約束和影響。政治體制不同，權力分配和運作方式也不同，頂層設計的方式也會不盡相同。按政權的組織形式分，有君主制、共和制、議會制和人民代表制。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，黨和國家機構在組織原則上是民主集中制。

政治文化影響著頂層設計的觀念。政治文化是“一個國家中的階級、團體和個人，在長期的社會歷史文化傳統(tǒng)的影響下形成的某種特定的政治價值觀念、政治心理和政治行為模式”[1]。政治觀念、政治心理和政治行為影響頂層設計主體的決策取向。政治文化的核心是政治價值，政治價值偏好對頂層設計具有選擇導向功能。簡言之，政治文化不同，政治取向就會不一樣，頂層設計的結果也會不一樣。有一元主導、多元共存的政治文化和沒有主導的多元文化之分。前者在頂層設計上容易達成頂層設計共識和認同，而后者則相對較難。對政治文化影響有本國歷史文化傳統(tǒng)，有外來文化的融入，同時還會受宗教的影響，民族國家還會受到民族主義思想的影響。如美國文化人類學家魯思·本尼迪克特的著作《菊與刀》就是從文化的角度探討民族性格對社會發(fā)展的影響。構建良好的政治文化能夠為頂層設計提供先進的文化和強大的精神支撐。

頂層設計要考慮一個國家所處歷史階段的黨情、國情、世情和民情。從世情看，十九大報告深刻指出，“世界正處于大發(fā)展大變革大調整時期，和平與發(fā)展仍然是時代主題?！盵2]當今世界正處于百年未有之大變局，風險和機遇并存，要深刻把握國際國內兩個大局。從國情看，一是我國處于并將長期處于社會主義初級階段，二是中國共產黨的領導是政治保障，三是改革進入深水區(qū)和攻堅期。從黨情看，一是從強人政治轉型為常人政治，二是從黨自身來看面臨“四大危險”，三是從外部環(huán)境來看面臨“四大考驗”。從民情看，人民的需求從日益增長的物質文化需要到日益增長的美好生活需要，人民的需要越來越多樣多元多變，需要的質量更高。這給頂層設計帶來了新的挑戰(zhàn)，也是影響和制約頂層設計的重要因素。

二、頂層設計主體因素

頂層設計主體主要是黨和政府，最核心的決策主體是黨中央?！澳茏鲰攲釉O計的一定是領導者、決策者，他們是主導一個事物發(fā)展的領導力量和決策力量?！盵3]鄭永年教授認為，“現(xiàn)在的中國來說，所有改革的關鍵就是確立改革的主體，就是誰來改革？”[4]黨和政府就是改革的主體，頂層設計者就是改革的推動者，頂層設計者也是自我改革者，頂層設計與頂層推動一體化改革才會成功。頂層設計主體是否具有長遠的戰(zhàn)略思維，是衡量頂層設計個人或集體歷史地位的一個非常重要的評價標準。頂層設計主體的戰(zhàn)略謀劃要有歷史使命感和政治責任感，并要有高度的政治權威性。目前，主體因素對于頂層設計的影響與制約主要體現(xiàn)在主體的權威性有待提升這一方面。

從歷史來看，頂層設計主體的權威性建立在兩個方面的基礎上。其一是因為歷史中頂層設計正確所獲得的實踐成績，其二則是來自頂層設計通過立法成為國家制度或者是法律。2004年6月，時任外交部長李肇星在參加里根總統(tǒng)的葬禮后，與戈爾巴喬夫同坐一航班，李肇星問戈爾巴喬夫蘇聯(lián)解體的主要原因是什么？或者說蘇聯(lián)改革失敗的主要原因是什么？當時戈爾巴喬夫的回答是：“我們那里沒有個鄧小平?！盵5]熊玠在《習近平時代》一書中認為，蘇聯(lián)改革失敗，因為沒有鄧小平。這是在告訴我們，中國改革成功需要改革的政治勇氣和智慧、需要改革領導者的權威。當前的“兩個維護”是推動全面深化改革頂層設計的重要保障。

從時代背景看，當前國家治理中的頂層設計面臨主體權威弱化的現(xiàn)實問題。從現(xiàn)實來看，意識形態(tài)掛帥的時代早已遠去，市場經濟在為人們帶來巨大經濟利益的同時，對人們的原有信仰造成了沖擊，信仰危機對傳統(tǒng)權威帶來巨大的挑戰(zhàn)，在國家治理上強人政治的時代也已遠去，這是權威弱化的又一原因。與此同時，經濟社會高速發(fā)展中的腐敗問題導致社會對頂層設計主體的不信任，腐敗會讓黨和政府陷入塔西佗陷阱，致使作為頂層設計主體的黨和政府的正面形象和公信力受損，而頂層設計決策協(xié)調議事機構不健全，權力的有效集中能力有待提高，以及存在上下級組織間信息傳遞的失效、失序和失真的問題，更使得政府的權威和公信力受到挑戰(zhàn)。實際上，頂層設計主體權威弱化的問題，已經成為影響和制約新時代頂層設計能力提升的關鍵因素。

三、頂層設計對象因素

有頂層設計就有頂層設計的內容或者頂層設計的對象。并不是所有的設計對象都是頂層設計的對象，“凡是需要系統(tǒng)化和系統(tǒng)工程化的事物都是頂層設計的工作對象”[6]。十八屆三中全會強調改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，這是頂層設計對象具有的三大特征，同時頂層設計的對象應該是處于黨和國家的制度頂層。

從頂層設計內容上看，鄧小平同志的“8.18”講話是黨和國家領導制度改革的綱領性文件，是對黨和國家領導制度改革的頂層設計。黨的十八屆三中全會是對全面深化改革的頂層設計，打破改革設計的碎片化、局部化和部門化。十八屆四中全會是對全面依法治國的頂層設計。十九屆三中全會的《深化黨和國家機構改革方案》是對黨和國家機構職能體系的頂層設計。十九屆四中全會是對中國特色社會主義制度和國家治理現(xiàn)代化的頂層設計。為什么說這幾次全會是頂層設計，因為作為頂層設計的對象，他們具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性三大特征。從制度的頂層設計層次來看，十九屆四中全會做的制度頂層設計是一次制度設計的系統(tǒng)集成。

頂層設計內容對頂層設計的制約主要從設計對象的復雜性、系統(tǒng)性、長遠度來考量。頂層設計的層次性越高，關涉的領域越廣，對系統(tǒng)性的要求越高，頂層設計的難度就越大。對某一領域的頂層設計相對于全局的頂層設計的難度就相對會降低一些。頂層設計對象對頂層設計能力的影響體現(xiàn)在以下幾個方面：一是頂層設計內容的復雜程度。從改革開放初期的改革到全面深化改革，頂層設計從全面深化改革的戰(zhàn)略目標到國家總體戰(zhàn)略目標，頂層設計的復雜程度越來越高，對頂層設計的系統(tǒng)性要求越來越高，改革共識、改革配套、頂層推動、持續(xù)改革等要求改革的質量越來越高。二是頂層設計內容的系統(tǒng)程度。從空間看，全面深化改革是全國性的，領域涉及到五位一體、黨的建設、軍隊、一國兩制、大國外交、國家安全觀等，是整體改革，宏觀性更強。三是頂層設計的時間跨度。如每年的中央一號文件，主要是一年的頂層設計，而“五年規(guī)劃”則是涉及五年的國家頂層設計。頂層設計不是一勞永逸的，在頂層設計的實施過程中會隨著實踐的變化做出適當?shù)恼{整。

頂層設計要為全面深化改革進行定位、定標、定法、定思。以全面深化改革為例，頂層設計最大的依據(jù)是社會主義初級階段；頂層設計的目標是全面建成小康社會、基本現(xiàn)代化、現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興；頂層設計的方法是通過落實戰(zhàn)略布局推動總體布局，系統(tǒng)整體解決問題；頂層設計的指導思想是馬克思主義，是中國化馬克思主義最新成果習近平新時代中國特色社會主義思想。

利益固化的藩籬是改革遇到的絆腳石。不能讓既得利益者持續(xù)獲得不公正的利益，解決既得利益固化藩籬，要注意既得利益者對頂層設計的干涉。既得利益具有相對性，在改革開放初期較少存在既得利益者，即便是有，也是以一個改革的形象出現(xiàn)。在改革開放的進程中，形成了新的既得利益者，當前的全面深化改革需要解決既得利益者成為利益固化藩籬的問題。既得利益者具有排他性，自己得到的多，他人得不到或者得到的少，原因在于資源的有限性。歷史總是以退步的形式展現(xiàn)其進步的一面，不論怎么改革，總會有利益受損者，有政策的反對者，要以最小的代價獲得最大的進步，但是要照顧到最少受惠者的利益，不能為了整體過度損害部分人的利益，要把握一個度，尤其是改革不能有長期的利益受損者。

四、頂層設計方法因素

中國作為后發(fā)趕超型國家，要實現(xiàn)趕超式發(fā)展需要發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，需要效率的支撐。中國集中力量辦大事的制度設計，要求決策權在黨中央，而目標導向式的發(fā)展模式對頂層設計的方法提出了更高的要求。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

一是科學的理性思維。頂層設計是理性設計，理性包括科學理性和價值理性。比較而言，科學理性講客觀性，價值理性具有更多的主觀性，頂層設計需要主觀思維和客觀實際相符合。主觀和客觀的符合程度越高，抓主要矛盾的水平越高，頂層設計水平就越高。要講事實，一切從實際出發(fā)，否則就會犯錯誤，“人有多大膽，地有多大產”的口號，實際上違反了事物發(fā)展的客觀規(guī)律，具有主觀意志決定論傾向。頂層設計有定性設計和定量設計之分。以“十四五”規(guī)劃為例，其中既有定性頂層設計，也有定量頂層設計。頂層設計的最終形成，須經歷兩個過程：“其一是頂層設計的制定過程，此時的成果只表現(xiàn)為這項工作的組織領導者對頂層設計所涉及事物的制作決策；其二是由對頂層設計成果進行最終決策的決策機構及人員決定該項頂層設計的過程?！盵7]

二是掌握信息的能力。信息獲得不暢是對頂層設計的一大阻礙，信息時代如何解決信息公開、信息分層、信息壁壘、信息過濾、信息失真、信息不對稱、信息授權等問題，對頂層設計來說至關重要。在信息社會，頂層設計需要現(xiàn)代信息技術作支撐。信息不對稱是頂層設計的大敵，頂層設計主體把握信息不全，容易導致頂層設計的失真。中國的頂層設計是金字塔式的科層制，黨中央是最高的頂層設計主體，具有最高的信息獲得權。民主集中制決定了信息由下到上、由體制外向體制內集中。從整個國家來看，中央最高決策層的信息來源最廣、渠道最多，但要盡量避免存在信息不及時、信息過濾、信息失真等現(xiàn)象，這是決策需要注意的問題。從縱向上看，信息不對稱，上層的信息掌握多；從橫向上看，存在信息不對稱，容易造成信息孤島或信息壁壘現(xiàn)象；從體制內外來看，體制內掌握的信息要多于體制外。同時還有其它技術等因素的影響。

三是系統(tǒng)性是頂層設計的第一屬性。全面深化改革、全面依法治國、深化黨和國家機構改革都是系統(tǒng)工程。頂層設計具有先導性、預見性，頂層設計既可以是目標，也可以是一種規(guī)范。頂層設計具有整體性特征，在十八屆三中全會第二次全體會議上，習近平總書記明確指出，這“不是推進一個領域改革，也不是推進幾個領域改革，而是推進所有領域改革”[8]。

頂層設計的推動方式是自上而下。中央的權威性起到重要作用，頂層設計不能完全搞一刀切，頂層設計是大原則，地方政府依據(jù)中央的大政方針，并根據(jù)自身情況進行機構改革細化頂層設計。中央頂層設計的原則性與地方改革的靈活性相結合。從“中心—邊緣”維度看，我國的改革經歷了從邊緣改革到中心改革的歷程，并形成了頂層設計與基層探索兩者雙向良性互動局面。邊緣改革是從基層探索開始，是中央給政策，地方搞試點，摸石頭過河，經過試點推廣，中央認可，自下而上，逐步漸進改革開放，中國的改革幾乎是從農村最窮的地方開始的，具有試錯的特點。全面深化改革是在改革開放30多年的實踐和經驗總結基礎上作出的決策，這次的改革是中心改革，強調的是頂層設計，通過中央權威，自上而下，從中央到地方進行的整體改革。

改革經歷了從分解式改革到整體性改革的過程?！疤K聯(lián)和東歐是綜合式的改革，中國則是分解式的改革?！盵9]我國改革的頂層設計邏輯是從經濟改革、政治改革到社會改革的改革邏輯。這只是相比較而言。改革初期實行“經濟先行，政治漸進”的策略，原因在于政治體制改革與經濟體制改革相比卻有些敏感，雖然敏感，但政治體制改革卻勢在必行，1980年鄧小平的《黨和國家領導制度改革》講話，是政治體制改革的重要文獻。經濟體制改革要與政治體制改革相配合，中國共產黨要保持全面領導和長期執(zhí)政必須進行政治體制改革，當前社會的公平正義也需要政治體制改革來調整。

五、結語

改革頂層設計的目標是為了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“堅持方向不變、道路不偏、力度不減，推動新時代改革開放走得更穩(wěn)、走得更遠”[10]。頂層設計的目的是解決人民日益增長的美好生活需要，實現(xiàn)共同富裕。因此，頂層設計要有科學的哲學思維和方法、現(xiàn)代信息技術、系統(tǒng)論和系統(tǒng)工程學知識、結構優(yōu)化理論等。

從集體因素看，頂層設計集體要發(fā)揚民主和團結的精神，凝聚社會共識，匯聚集體智慧。好的中央政治局、好的中央政治局常委會是能夠做好頂層設計的重要保障，發(fā)揮人大、政協(xié)等集體的智慧，我國的領導小組決策也是一個好的制度。如果頂層設計主體不民主、不團結，難以達成共識，就無法獲得認同，難以做出好的頂層設計來。頂層設計是協(xié)商的結果，更是集體智慧的結晶。美國是發(fā)達的現(xiàn)代化國家，不具有趕超的使命，“美國各級政府放在第一位的并不是效率，而是公平、機會均等”[11]。福山在《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》一文中認為，否決型政體是導致美國的“政治衰敗”的一個重要原因。中國作為后發(fā)趕超型國家，進行趕超型改革需要集中力量辦大事，需要支撐效率的公平原則。從某種程度上講，中國發(fā)展慢老百姓不答應，發(fā)展慢中國共產黨執(zhí)政的合法性也會遭受挑戰(zhàn)。