尹小華

綿陽市中心醫(yī)院，四川 綿陽 621000

事業(yè)單位主要是指以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務為直接目的社會組織，不以營利為直接目的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)，接受政府領導。勞動關系是指勞動者與用人單位依法依規(guī)簽訂合同而形成的法律關系[1]。事業(yè)單位勞動關系是指勞動者與事業(yè)單位依法依規(guī)簽訂合同而形成的法律關系。目前，我國對事業(yè)單位工作人員實行定崗定編、分級分類管理，嚴格控制事業(yè)單位工作人員編制數(shù)量，但在經(jīng)濟、社會、文化高速發(fā)展的今天，公眾對社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面的需求大大增加，在現(xiàn)有工作人員編制數(shù)量下，事業(yè)單位已無法滿足社會公眾對社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面的需要，為服務社會公眾，滿足人民日益增長的美好生活需要，大部分事業(yè)單位在工作人員編制嚴重不足的情況下不得不采取編外聘用的形式，自主招聘部分編外員工來完成日常工作，提供公眾需要的社會服務，這就形成了獨特的事業(yè)單位雙軌制勞動關系，這種事業(yè)單位雙軌制勞動關系帶來一系列的管理問題，亟待解決[2]。

一、存在的問題及原因

（一）編制內(nèi)、外員工管理適用法律法規(guī)的不一致

我國現(xiàn)行調(diào)整勞動關系的法律法規(guī)有很多，既有由國家立法機構制定的效力普遍的法律文件，也有由行政機構頒布的相關管理法規(guī)。在日常的管理活動中，編制內(nèi)、外員工所適用的法律法規(guī)是不一致的，處理編制內(nèi)員工勞動關系首先采用《事業(yè)單位人事管理條例》等相關規(guī)定，而處理編制外員工勞動關系首先采用《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》等相關法律法規(guī)[3-4]。這是因為事業(yè)單位編制內(nèi)、外員工在聘用主體、人員身份、權利、義務等方面有所不同?！吨腥A人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》規(guī)定的勞動者利益的優(yōu)先性與事業(yè)單位應遵循的公共利益的優(yōu)先性，在法律關系調(diào)整的原則上存在根本的差異。所以在事業(yè)單位中不同的人員身份所適用的法律法規(guī)也不盡相同，導致事業(yè)單位雙軌制勞動關系管理的復雜性。

（二）編制內(nèi)、外員工建立的勞動關系不一致

編制內(nèi)員工根據(jù)我國《事業(yè)單位人事管理條例》與事業(yè)單位建立的是聘用合同關系，由于受人員編制限制，其人員入職條件要求更高（包括：人員素質(zhì)、學歷、任職資格等），且招聘一般由人社局統(tǒng)一組織安排，采取公開考試或公開考核兩種方式，用人事業(yè)單位在招聘過程中缺少自主權，員工一旦被錄用，便與事業(yè)單位簽訂聘用合同，聘用雙方除按照法律規(guī)定履行義務、享受權利外，還需遵循相關行政管理規(guī)定承擔相應行政責任、履行公共義務。編制內(nèi)員工如無明顯違法、違規(guī)、違紀行為，用人事業(yè)單位不得與其解除聘用關系。編制外員工與事業(yè)單位建立的是勞動合同關系，由于不受人員編制限制，用人事業(yè)單位就擁有更多的自主權和決定權，招聘員工的方式和途徑也更加靈活、多樣，可根據(jù)崗位需求條件，針對性錄用適崗性強的員工，員工被錄用后，與事業(yè)單位簽訂勞動合同，事業(yè)單位與員工之間依照勞動合同約定履行雙方權利、義務，雙方間的勞動關系更加靈活自主[5]。

（三）編制內(nèi)、外員工解除勞動關系的程序不一致

依據(jù)我國《事業(yè)單位人事管理條例》《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》等規(guī)定，編制內(nèi)員工解除勞動關系一般需要經(jīng)由單位、主管部門、人力資源和社會保障局、編制管理辦公室等部門審核同意后方可解除聘用關系，一般會歷時6個月以上，程序復雜；而編制外員工勞動關系解除依據(jù)《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》規(guī)定，由員工和事業(yè)單位協(xié)商一致后即可解除，通常由員工提出經(jīng)由單位同意后即解除，一般在1個月左右，程序相對簡單。

（四）編制內(nèi)、外員工勞動糾紛解決途徑不一致

在事業(yè)單位雙軌制勞動關系下，事業(yè)單位和員工之間發(fā)生勞動糾紛，主要有兩種方式，一種是人事爭議，即事業(yè)單位與編制內(nèi)員工產(chǎn)生的勞動糾紛，另一種是勞動爭議，即事業(yè)單位與編制外員工產(chǎn)生的勞動糾紛。雖然自2008年3月人力資源和社會保障部正式成立以后，人事爭議和勞動爭議“合二為一”成為趨勢，但在現(xiàn)階段仍是并存的。人事爭議主要通過人事爭議調(diào)解組織依據(jù)我國《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》及《人事爭議處理規(guī)定》等相關法律、法規(guī)居中進行調(diào)停。勞動爭議主要通過勞動爭議處理機構依照法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和道德規(guī)范，在查明事實、分清責任的基礎上，通過平等協(xié)商來達成協(xié)議。目前，我國人事爭議和勞動爭議雖然都歸人力資源和社會保障部門統(tǒng)一解決，但是在其內(nèi)部還是實行分類管理，適用不同的實體法[6-9]。

（五）編制內(nèi)、外員工薪酬福利待遇不一致

從經(jīng)費來源方面來看，事業(yè)單位編制內(nèi)員工薪酬福利待遇經(jīng)費來源于國家財政全部或部分撥款，編制外員工薪酬福利待遇由事業(yè)單位自籌經(jīng)費發(fā)放。從薪酬標準及結(jié)構來看，編制內(nèi)員工采用事業(yè)單位工資制度，由基本工資和績效工資兩部分組成，基本工資根據(jù)國家統(tǒng)一的標準確定，績效工資按照國家規(guī)定的分配程序和要求，在績效工資總額控制范圍內(nèi)，采取靈活多樣的分配方式由單位自主決定，其薪酬分配受制于國家政策、法規(guī)。編制外員工的薪酬待遇由單位與勞動者協(xié)商而定，但主要是由單位決定，受《中華人民共和國勞動法》中“同工同酬”要求，一般參照編制內(nèi)員工工資標準及結(jié)構來確定，但還是會有部分差別。在保險、住房公積金及帶薪休假等福利方面編制內(nèi)、外員工也是有差別的。

二、對策探討

（一）推進法律法規(guī)建設，力爭有法可依

在全面推進依法治國的今天，事業(yè)單位依法管理意義重大，而依法管理，有法可依在先，只有具備完善的法律、法規(guī)體系，才能使事業(yè)單位管理有法可依、有規(guī)可循。目前，我國已有大量的涉及勞動關系的法律及事業(yè)單位管理方面的法規(guī)，但是，在編制內(nèi)、外員工的管理上所適用的法律、法規(guī)是不一致的，這導致編制內(nèi)、外員工在勞動關系建立、勞動關系解除、勞動糾紛解決、薪酬福利保障等方面出現(xiàn)不同的管理方式和途徑。因此，除建立相應的法律、法規(guī)外，還應針對事業(yè)單位雙軌制勞動關系建立相匹配的法律、法規(guī)，建立內(nèi)部聯(lián)系機制，杜絕平行線式的法制體制，力爭做到內(nèi)部管理法制統(tǒng)一。

（二）推進依法依規(guī)管理，弱化編制身份

事業(yè)單位的職能配置、機構設置、人員編制由國家法律、法規(guī)規(guī)定，事業(yè)單位為滿足經(jīng)濟、社會、文化高速發(fā)展的需求，提供人民滿意的服務，在編制不足的情況下，單位自主招聘部分編外員工來完成日常工作，這種特殊的雙軌制勞動關系形式使得編制外員工缺乏安全感，總有臨時工的感覺，工作積極性也隨之降低。因此，在法治化的今天，單位應弱化編制身份意識，變員工身份管理為依法依規(guī)管理，單位內(nèi)部應根據(jù)相關法律法規(guī)建立規(guī)章制度，對于編制內(nèi)、外員工，無論是勞動關系的建立、勞動關系解除，還是薪酬福利保障、人員日常管理、績效考核、員工獎懲均應依照相應法律法規(guī)、規(guī)章制度執(zhí)行，絕不鉆法律空子，絕不觸政策紅線，單位依法依規(guī)管理常態(tài)化、長效化，主管部門及上級管理部門加強監(jiān)管，司法部門對事業(yè)單位違法違規(guī)行為嚴懲不貸。

（三）推進糾紛調(diào)解機制，保障公平公正

各事業(yè)單位應建立勞動糾紛訴求制度，暢通勞動糾紛訴求通道，保障員工問題能反映，訴求可解決；各主管部門、人力資源社會保障部門，司法機關建立相應的調(diào)解機構，完善相應的調(diào)解法律法規(guī)，實現(xiàn)人事爭議和勞動爭議的合并。建章立制、依法用工是各用人事業(yè)單位解決勞動糾紛的基礎和關鍵，明確、規(guī)范的規(guī)章制度是勞動合同和聘用合同的有力補充和完善，能最大限度地降低勞動糾紛。程序合法被稱為看得見的正義，故用工程序也理應合法合規(guī)，保障合法合規(guī)的用工程序不僅要按照《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》等相關法律規(guī)定與勞動者簽訂合同，且制定的規(guī)章制度也必須是民主、公開的，離職也有相應的合法程序。在法治社會，出現(xiàn)勞動糾紛事業(yè)單位應及時應對，不能等、拖、靠，要做到充分重視、積極應對、及時解決，分析勞動者訴求，結(jié)合事實依據(jù)，根據(jù)法律、法規(guī)，制定調(diào)解、仲裁或上訴的解決方案，采取最合適的解決途徑，將勞動糾紛雙方損失降到最低。

（四）推進事業(yè)單位改革，逐步去除編制

自《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》發(fā)布以來，事業(yè)單位改革就拉開了序幕，精簡機構、優(yōu)化職能、人員分流是其核心要義。事業(yè)單位改革首先是分類改革，逐步將其行政職能劃為或轉(zhuǎn)為行政機構；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性。其次是機構改革，機構改革與分類改革一致，強調(diào)推進黨政、行政、公益、經(jīng)營類事業(yè)單位職能、職責的調(diào)整和劃轉(zhuǎn)。最后是人員分流，分類改革與機構改革完成后，將精簡20%人員編制，事業(yè)單位編制將只減不增，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，根據(jù)整合后的職能，決定人員編制的去留，這樣部分事業(yè)單位編制內(nèi)人員可能轉(zhuǎn)歸公務員或企業(yè)人員。隨著改革的深入，部分地區(qū)還探索對醫(yī)院、學校等事業(yè)單位保留其事業(yè)單位性質(zhì)，但員工不再納入編制管理，對現(xiàn)有編內(nèi)員工實行實名統(tǒng)計，隨自然減員逐步收回編制，力求達到去編制化效果。

（五）推進同工同酬待遇，縮小薪酬差距

實現(xiàn)事業(yè)單位“同工同酬”的關鍵是將事業(yè)單位原來的“身份管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫还芾怼?，實行以崗位定薪酬，按勞分配的原則，各崗位根據(jù)不同的職責、職能設定相應薪酬，崗位實行競聘上崗、動態(tài)調(diào)整、能上能下的原則，根據(jù)崗位條件，不論個人身份、資歷，對競者給予公平、公正的競爭機會，競聘成功者獲得該崗位所定薪酬，打破原有分配方式，從制度上實現(xiàn)突破，從根本上解決同工不同酬、薪酬差距大、薪酬矛盾突出的問題。同時，這也將使得事業(yè)單位用人由固定轉(zhuǎn)向靈活，更能實現(xiàn)人崗匹配，充分發(fā)揮各類人才效能，提高事業(yè)單位工作效率，發(fā)揮其公益性，為人民提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的服務。

三、結(jié)束語

我國事業(yè)單位雙軌制勞動關系存在一定的合理性，其形成是由我國基本國情和歷史發(fā)展原因造就的，運行至今有其利也有其弊，其利在于為社會提供了大量的就業(yè)崗位，解決了社會發(fā)展過程中文化、教育、科學、衛(wèi)生等公共服務部門人員不足問題，降低了事業(yè)單位人力成本，減輕了財政負擔，其弊在于勞動糾紛激增，員工流動頻繁，同工不同酬現(xiàn)象產(chǎn)生，內(nèi)部矛盾激化，影響工作效率，最終導致社會矛盾危機。因此，解決好事業(yè)單位雙軌制勞動關系帶來的負面影響，將擴大我國事業(yè)單位為民服務的社會效益，促進全面建成小康社會，實現(xiàn)兩個一百年的奮斗目標，進而實現(xiàn)我們的“中國夢”。