邢西敬， 李榮亮

(1.棗莊學(xué)院，山東 棗莊 277160；2.中共天津市委黨校，天津300191)

黨的十九大提出國(guó)家制度建設(shè)和治理能力建設(shè)的目標(biāo)，即到2035年我國(guó)各方面制度要更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但在制度執(zhí)行中仍然不同程度地存在搞變通、打折扣、做選擇等制度執(zhí)行不力與執(zhí)行弱化問(wèn)題，長(zhǎng)此以往，“制度的落實(shí)效果就將會(huì)大打折扣，從而影響制度的權(quán)威性”[1]。眾所周知，評(píng)估是公共事務(wù)管理中的重要政策工具，也是提升公共治理質(zhì)量的重要路徑，而對(duì)政府制度執(zhí)行能力的評(píng)估則是提升國(guó)家治理效能的核心和關(guān)鍵。實(shí)際上，制度執(zhí)行能力的評(píng)估不僅具有價(jià)值引領(lǐng)功能，還具有質(zhì)量控制功能，將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)政府制度執(zhí)行力評(píng)估的研究成果豐碩，但在評(píng)估的理念、內(nèi)容與指標(biāo)建設(shè)方面尚有較大空間。鑒于此，需要深化政府制度執(zhí)行能力評(píng)估的相關(guān)研究，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供理論支撐與智力支持。

一、制度執(zhí)行能力評(píng)估的理念

概念界定是科學(xué)研究的起點(diǎn)和關(guān)鍵。概念的建立涉及本體論層面的內(nèi)容，即概念要從具體的維度、方面或者特征等范疇闡釋研究對(duì)象這一具體存在，概念的界定還關(guān)乎認(rèn)識(shí)論維度，從認(rèn)知層面厘清“要捕捉這個(gè)真實(shí)的東西，哪些問(wèn)題必須避免；至少需要考慮哪些大的維度、方面”[2]。實(shí)踐性是社會(huì)科學(xué)研究的生命力所在，經(jīng)驗(yàn)層面的觀察和描述是概念界定的關(guān)鍵與核心。我國(guó)學(xué)者景躍進(jìn)、陳明明認(rèn)為“黨政體制”是理解中國(guó)政治的關(guān)鍵詞，黨和政府關(guān)系或者黨政關(guān)系構(gòu)成理解中國(guó)政治體制的結(jié)構(gòu)性特征[3]。一般認(rèn)為，作為現(xiàn)代政府理論研究對(duì)象的政府，其概念有廣義與狹義之分。廣義的政府是指“黨和政府”統(tǒng)合下的國(guó)家機(jī)構(gòu)的總稱，狹義的政府僅指作為行政機(jī)關(guān)存在的權(quán)力機(jī)構(gòu)及其部門。本文主要使用狹義的政府概念，認(rèn)為政府制度執(zhí)行能力是黨的執(zhí)政能力的集中體現(xiàn)。

新制度主義者W.理查德·斯科特認(rèn)為制度是一個(gè)綜合性概念，制度“包括為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素”[4]。我們認(rèn)為，制度是指在一定場(chǎng)域內(nèi)，兼具規(guī)則和規(guī)范屬性的客體性要素嵌入主體內(nèi)部，從而實(shí)現(xiàn)秩序和價(jià)值的一個(gè)自我維持系統(tǒng)。制度是一個(gè)寬泛的概念，就構(gòu)成要素而言，制度由有形的規(guī)則與無(wú)形的價(jià)值觀念構(gòu)成，其中規(guī)則與行為規(guī)制緊密相關(guān)，主要承擔(dān)制度的獎(jiǎng)懲與監(jiān)督功能，而價(jià)值觀念則構(gòu)成制度的內(nèi)在靈魂。

制度執(zhí)行能力的評(píng)估是一種導(dǎo)向和“指揮棒”，能夠引領(lǐng)政府行為，而評(píng)估理念是主導(dǎo)評(píng)估過(guò)程的靈魂，體現(xiàn)評(píng)估的主導(dǎo)思想與價(jià)值追求。實(shí)際上，制度執(zhí)行能力的評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，“作為對(duì)一個(gè)國(guó)家政治—社會(huì)宏觀面貌的評(píng)價(jià)，它不僅涉及技術(shù)上的度量問(wèn)題，而且首先需要回答這種評(píng)價(jià)是否有公認(rèn)的普適價(jià)值，這是治理評(píng)估之意義和基礎(chǔ)所在”[5]。政府制度執(zhí)行能力評(píng)估理念的確定要厘清制度執(zhí)行的理論蘊(yùn)涵，更要契合中國(guó)特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在價(jià)值屬性與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的歷史邏輯。新時(shí)代政府制度執(zhí)行能力評(píng)估理念的設(shè)定要著眼于提高黨的執(zhí)政水平、國(guó)家機(jī)構(gòu)的履職能力和人民群眾依法管理諸事務(wù)的能力，構(gòu)建行為規(guī)制、規(guī)范建構(gòu)、價(jià)值塑造“三位一體”的評(píng)估理念，為新時(shí)代政府制度執(zhí)行能力建設(shè)標(biāo)定方位，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是行為規(guī)制性。國(guó)家治理體系集中體現(xiàn)為制度體系，而規(guī)則是構(gòu)成治理體系的基本單位，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，基礎(chǔ)在于實(shí)現(xiàn)規(guī)則建構(gòu)與執(zhí)行的現(xiàn)代化。如果將制度執(zhí)行聚焦為規(guī)則執(zhí)行，制度執(zhí)行的過(guò)程可以分解為規(guī)則設(shè)立和監(jiān)督他人遵守，如有必要還要實(shí)施獎(jiǎng)懲機(jī)制，目的在于以此影響人們的社會(huì)行為。相對(duì)于私人組織，國(guó)家往往更可能使用強(qiáng)制機(jī)制，依托規(guī)制性權(quán)力來(lái)推進(jìn)制度層面的改革與創(chuàng)新，即國(guó)家更長(zhǎng)于采用強(qiáng)制性權(quán)力推進(jìn)制度(規(guī)則)執(zhí)行，并以此規(guī)制人們的社會(huì)行為。因此，對(duì)制度執(zhí)行能力的客觀評(píng)估，首先指向的是對(duì)制度能否有效規(guī)制人們的社會(huì)行為進(jìn)行評(píng)估與測(cè)度。

二是規(guī)范建構(gòu)性。規(guī)范建構(gòu)是指國(guó)家治理的各項(xiàng)主體將制度承載的規(guī)范性要素內(nèi)化為社會(huì)行動(dòng)的能力或者力量。制度的規(guī)范性要素在國(guó)家治理中承擔(dān)著說(shuō)明性和評(píng)價(jià)性功能。從規(guī)范建構(gòu)的角度看，高效的制度執(zhí)行能力意味著黨和政府等國(guó)家治理主體通過(guò)制度執(zhí)行的過(guò)程，有效發(fā)揮制度的說(shuō)明性和評(píng)價(jià)性功能，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)與政治生活的思想觀念、心理認(rèn)知、社會(huì)風(fēng)尚和精神態(tài)度層面引領(lǐng)與建構(gòu)，進(jìn)而依靠各項(xiàng)法規(guī)制度規(guī)制、引導(dǎo)和規(guī)范多元化的社會(huì)力量，使其有效參與國(guó)家治理和建設(shè)的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的良性互動(dòng)。

三是價(jià)值塑造性。制度價(jià)值準(zhǔn)則的建構(gòu)力是價(jià)值塑造能力的基礎(chǔ)。眾所周知，作為一種社會(huì)現(xiàn)象的制度，其范疇具體包括實(shí)質(zhì)與形式兩個(gè)層面：形式層面即制度的物質(zhì)載體通常是指規(guī)則，而規(guī)則承載的價(jià)值規(guī)范則是制度的實(shí)質(zhì)，制度是形式與實(shí)質(zhì)或者說(shuō)是規(guī)則與價(jià)值準(zhǔn)則的統(tǒng)一體。陳宴清、王新生指出規(guī)則與價(jià)值互為表里，“一個(gè)社會(huì)為什么要制定和實(shí)施這樣的而不是別的政治制度……凡此種種皆由人們的價(jià)值準(zhǔn)則決定。這些價(jià)值準(zhǔn)則是政策、制度與法律的根，而后者只是前者的藤蔓和枝葉”[6]。制度(規(guī)則)的價(jià)值建構(gòu)能力是指，為特定歷史時(shí)期的制度確定價(jià)值規(guī)范、價(jià)值準(zhǔn)則的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)能力和執(zhí)行能力的總和。其中，價(jià)值規(guī)范的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)能力是基礎(chǔ)和前提，更是關(guān)鍵和核心。

評(píng)估理念彰顯制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的價(jià)值訴求。一個(gè)有效的評(píng)估應(yīng)將制度(規(guī)則)承載的價(jià)值性要素植入制度執(zhí)行者的心理認(rèn)知結(jié)構(gòu)中，并內(nèi)化為相關(guān)主體的個(gè)體偏好或價(jià)值觀念。林德布洛姆認(rèn)為，制度認(rèn)同建立在訓(xùn)導(dǎo)與說(shuō)服的基礎(chǔ)上，評(píng)估應(yīng)承擔(dān)訓(xùn)導(dǎo)與說(shuō)服的功能，評(píng)估過(guò)程是社會(huì)行動(dòng)“意義”的建構(gòu)過(guò)程，以制度執(zhí)行能力的評(píng)估為載體和路徑，執(zhí)行者要圍繞國(guó)家制度和治理體系的內(nèi)在價(jià)值觀念達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而建構(gòu)共同信念或共同行動(dòng)的邏輯，推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化。

二、制度執(zhí)行能力評(píng)估的內(nèi)容

制度執(zhí)行能力評(píng)估的內(nèi)容是指測(cè)度黨、國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化能力的載體或客體。我國(guó)學(xué)者李文彬、陳曉運(yùn)在分析政府治理能力現(xiàn)代化的評(píng)估框架時(shí)，從價(jià)值塑造能力、資源集聚能力、流程創(chuàng)新能力、問(wèn)題回應(yīng)能力等方面分析政府治理能力的評(píng)估對(duì)象[7]。結(jié)合既有研究成果，我們認(rèn)為制度執(zhí)行能力評(píng)估的內(nèi)容既是測(cè)度制度執(zhí)行能力的載體，也是決定制度執(zhí)行能力的關(guān)鍵變量，它們構(gòu)成制度執(zhí)行能力的“子能力”。從國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的歷史邏輯來(lái)講，評(píng)估內(nèi)容的確立應(yīng)該從服務(wù)于黨和國(guó)家及社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、程序化和規(guī)范化出發(fā)，具體體現(xiàn)在五個(gè)方面。

一是價(jià)值引領(lǐng)能力。價(jià)值引領(lǐng)能力是指黨和政府各級(jí)組織與人員聯(lián)合制度執(zhí)行場(chǎng)域內(nèi)的各種社會(huì)力量和不同主體，在制度執(zhí)行場(chǎng)域內(nèi)宣傳與弘揚(yáng)新時(shí)代國(guó)家治理制度蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值規(guī)范，使國(guó)家制度的“價(jià)值性”要素內(nèi)化于心的能力。制度執(zhí)行過(guò)程需要黨和政府發(fā)揮引領(lǐng)作用。制度執(zhí)行中的價(jià)值引領(lǐng)能力主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面是黨和政府作為制度施動(dòng)者基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)設(shè)、倡導(dǎo)與引導(dǎo)制度價(jià)值觀的能力，主要涉及各級(jí)政府及其工作人員的責(zé)任感、使命感、資源和手段等要素；另一方面是社會(huì)層面，社會(huì)、市場(chǎng)和公民為代表的制度受動(dòng)者對(duì)于制度的規(guī)范性要素的內(nèi)化程度，主要涉及用制度的價(jià)值規(guī)范引領(lǐng)或規(guī)范社會(huì)行為的實(shí)效性，并且制度的施動(dòng)者和受動(dòng)者之間要圍繞價(jià)值引領(lǐng)目標(biāo)，形成有機(jī)互動(dòng)。

二是機(jī)制建構(gòu)能力。制度執(zhí)行機(jī)制是指制度執(zhí)行系統(tǒng)的組織或部門之間相互作用的過(guò)程和方式，制度執(zhí)行機(jī)制的建構(gòu)能力是決定制度執(zhí)行力的關(guān)鍵變量。現(xiàn)有研究表明，制度執(zhí)行的基本機(jī)制是指“相關(guān)組織在執(zhí)行制度時(shí)必須或必然需要遵循的執(zhí)行流程、執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行制約的總稱”[8]。制度執(zhí)行機(jī)制的建構(gòu)能力是指執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行流程、資源配置、評(píng)價(jià)機(jī)制(獎(jiǎng)懲機(jī)制)的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌和設(shè)計(jì)能力。實(shí)際上，制度是由具有規(guī)制作用和建構(gòu)作用的規(guī)則集合而成的社會(huì)行動(dòng)系統(tǒng)，規(guī)制作用的實(shí)現(xiàn)依賴于規(guī)則本身及其與之匹配的激勵(lì)約束機(jī)制，建構(gòu)作用則賦予規(guī)則建構(gòu)角色的功能，特定的職位被確定為具有特定的權(quán)利與責(zé)任，并支配一定程度的公共資源，所以機(jī)制建構(gòu)能力是制度執(zhí)行能力評(píng)估的主要內(nèi)容。

三是資源統(tǒng)籌能力。新時(shí)代國(guó)家治理的制度執(zhí)行能力，其資源不僅包括公共資源，還包括社會(huì)資源，這就需要應(yīng)用社會(huì)動(dòng)員能力，引導(dǎo)、規(guī)制與吸引多元社會(huì)力量參與國(guó)家建設(shè)和治理。提升國(guó)家制度執(zhí)行能力不僅需要政府組織運(yùn)作模式的改革與政府治理體制機(jī)制的創(chuàng)新，也需要各級(jí)黨委政府學(xué)會(huì)培育、引導(dǎo)與規(guī)制社會(huì)力量參與國(guó)家治理和制度執(zhí)行的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的體制內(nèi)聚合，為提升政府的制度執(zhí)行能力奠定資源基礎(chǔ)。

四是社會(huì)整合能力。社會(huì)整合是指執(zhí)政黨為實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)領(lǐng)功能，通過(guò)價(jià)值觀與信念、組織與制度、權(quán)利與利益等紐帶或橋梁，將社會(huì)各個(gè)機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)、要素整合進(jìn)執(zhí)政黨的系統(tǒng)內(nèi)部，形成黨—國(guó)家—社會(huì)在價(jià)值觀、組織與利益層面的耦合。眾所周知，國(guó)家治理能力的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化特征，而頂層設(shè)計(jì)能力、制度執(zhí)行能力與社會(huì)整合能力構(gòu)成其主體內(nèi)容。其中，社會(huì)整合能力是指黨和政府依托組織與規(guī)則、權(quán)力與利益的渠道，將國(guó)家意志傳輸?shù)缴鐣?huì)有機(jī)體內(nèi)部，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效統(tǒng)合。實(shí)際上，提高社會(huì)整合能力既是制度執(zhí)行能力建設(shè)的重要旨?xì)w，也是加強(qiáng)制度執(zhí)行能力建設(shè)的重要路徑，因此社會(huì)整合能力是制度執(zhí)行能力評(píng)估的重要內(nèi)容。

五是系統(tǒng)反饋能力。政治系統(tǒng)理論將系統(tǒng)論應(yīng)用于政治分析領(lǐng)域，意圖為復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)政治提供一個(gè)高度靈活的分析框架。美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓是系統(tǒng)分析的代表人物。他的一般系統(tǒng)理論汲取控制論的理論內(nèi)核，并將其應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)政治體系的分析。簡(jiǎn)言之：“政治系統(tǒng)的運(yùn)作流程表現(xiàn)為輸入—反映—輸出—反饋四個(gè)環(huán)節(jié)，其中反饋再次進(jìn)入政治系統(tǒng)，從而形成以反饋為回路的系統(tǒng)循環(huán)。”[9]實(shí)際上，良好的制度執(zhí)行能力需要以反饋為回路形成一個(gè)封閉式系統(tǒng)循環(huán)。一個(gè)機(jī)制健全、運(yùn)行良好的制度執(zhí)行系統(tǒng)，一定具有完善的反饋回路，能夠?qū)崟r(shí)將制度執(zhí)行效能反饋到?jīng)Q策系統(tǒng)內(nèi)部。

綜上所述，本文將制度執(zhí)行能力評(píng)估的內(nèi)容界定為制度執(zhí)行的子能力，它們是決定制度執(zhí)行效能的因變量。從公共管理的角度看，分析制度執(zhí)行能力評(píng)估對(duì)象，主體主要涉及國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政黨和政府，著眼點(diǎn)主要涉及決定制度執(zhí)行的各項(xiàng)制約因素，著力點(diǎn)主要關(guān)乎制度執(zhí)行的實(shí)際效能。因此，我們認(rèn)為對(duì)政府制度執(zhí)行能力的評(píng)估應(yīng)主要從黨和政府的價(jià)值引領(lǐng)能力、執(zhí)行機(jī)制建構(gòu)能力、資源統(tǒng)籌能力、社會(huì)整合能力和系統(tǒng)反饋能力五個(gè)層面，闡述制約制度執(zhí)行能力的各項(xiàng)關(guān)鍵變量，它們既是決定制度執(zhí)行能力的自變量，也是評(píng)估與測(cè)度制度執(zhí)行能力的主要內(nèi)容。

三、制度執(zhí)行能力評(píng)估的指標(biāo)體系

政府制度執(zhí)行能力考核的指標(biāo)體系可按照實(shí)際需要，將要素指標(biāo)、量化指標(biāo)和證據(jù)指標(biāo)有機(jī)組合。一是定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合，如規(guī)范化水平、多樣性等指標(biāo)屬于定性指標(biāo)，而覆蓋率、發(fā)生率等屬于定量指標(biāo)；二是主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)要平衡，如認(rèn)同度、滿意度屬于主觀指標(biāo)，而利用率、解決率等屬于客觀指標(biāo)；三是合理安排投入、過(guò)程、產(chǎn)出與效果指標(biāo)，如資源可得性、主體多樣性等屬于投入性指標(biāo)，違法行為發(fā)生率、流程的創(chuàng)新性等屬于過(guò)程性指標(biāo)，社會(huì)組織成立的便利性、社會(huì)參與渠道的暢通性等屬于產(chǎn)出性指標(biāo)，問(wèn)題的解決率、協(xié)同有效性等屬于效果性指標(biāo)；四是科學(xué)設(shè)定單一指標(biāo)與復(fù)合指標(biāo)，如資源利用率、參與治理實(shí)現(xiàn)率等屬于單一指標(biāo)，認(rèn)同度屬于復(fù)合指標(biāo)。

(一)行為規(guī)制導(dǎo)向下制度執(zhí)行力評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)

規(guī)則是制度構(gòu)成的基礎(chǔ)要素，對(duì)制度執(zhí)行力評(píng)估的首要環(huán)節(jié)便是對(duì)規(guī)則能否有效規(guī)制人們的社會(huì)行為進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性是實(shí)現(xiàn)評(píng)估導(dǎo)向價(jià)值的基礎(chǔ)和核心，鑒于社會(huì)行為的外顯而非內(nèi)隱性特征，評(píng)估指標(biāo)類型的選擇和設(shè)計(jì)要凸顯行為規(guī)制的核心屬性。具體而言，制度執(zhí)行能力評(píng)估的指標(biāo)基于學(xué)界現(xiàn)有的實(shí)踐探索，可以劃分為證據(jù)指標(biāo)、要素指標(biāo)和量化指標(biāo)?？紤]社會(huì)行為的外顯性，其評(píng)估指標(biāo)的選擇可以考慮量化指標(biāo)與客觀指標(biāo)，其中量化指標(biāo)是績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中最具靈魂的部分。一般而言，量化指標(biāo)包括算數(shù)式的量化和數(shù)學(xué)式的量化，前者主要從數(shù)量統(tǒng)計(jì)視角測(cè)度工作實(shí)績(jī)，后者是一種技術(shù)成熟、適用較廣的指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，也稱QQTC指標(biāo)設(shè)計(jì)法，即數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間、成本設(shè)計(jì)法。其中，數(shù)量化指標(biāo)可以用項(xiàng)數(shù)、次數(shù)等額度表示，質(zhì)量化指標(biāo)可采用覆蓋率、達(dá)成率、完善度、及時(shí)性等指標(biāo)量化，其余不再贅述。

(二)規(guī)范建構(gòu)導(dǎo)向下制度執(zhí)行力評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)

從規(guī)范建構(gòu)角度看，高效的制度執(zhí)行力意味著在國(guó)家治理中，制度能夠有效發(fā)揮其說(shuō)明性和評(píng)價(jià)性功能，即制度場(chǎng)域內(nèi)的各級(jí)各類行為體能夠運(yùn)用制度作為評(píng)價(jià)行為的最終依據(jù)，從而規(guī)范和引導(dǎo)多元化社會(huì)力量參與國(guó)家治理。社會(huì)行為具有外在顯性特征，規(guī)范建構(gòu)具有內(nèi)隱性，如果說(shuō)規(guī)制導(dǎo)向下的評(píng)估指標(biāo)側(cè)重于客觀指標(biāo)，規(guī)范建構(gòu)導(dǎo)向下的評(píng)估指標(biāo)則側(cè)重于主觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)。此外，定性指標(biāo)是為評(píng)估者在尺度和程度方面提供一種范圍與內(nèi)容參照的指標(biāo)，其在評(píng)估測(cè)定的科學(xué)性和客觀性方面略遜于量化指標(biāo)。然而，從方法論角度講，它是一種重要的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的手段，在制度執(zhí)行評(píng)估中具有重要地位。

(三)價(jià)值塑造導(dǎo)向下制度執(zhí)行能力評(píng)估的指標(biāo)

制度執(zhí)行能力評(píng)估的指標(biāo)可以劃分為證據(jù)指標(biāo)、要素指標(biāo)和量化指標(biāo)。其中，證據(jù)指標(biāo)主要測(cè)度具有價(jià)值導(dǎo)向性、發(fā)展性，同時(shí)具有不確定性特征的工作實(shí)績(jī)內(nèi)容，“證據(jù)指標(biāo)以自我評(píng)估為主，由評(píng)估對(duì)象按照評(píng)估基本指標(biāo)的設(shè)計(jì)要求自行提供，評(píng)估主體可以根據(jù)掌握的情況進(jìn)行多種形式的審核”[10]。當(dāng)前，歐洲行政學(xué)院大力推廣公共部門的通用評(píng)估框架(CAF模型)，正是基于以自我評(píng)估為主的一種理念設(shè)計(jì)?？紤]制度執(zhí)行能力建設(shè)的導(dǎo)向性與發(fā)展性特征，本文嘗試將證據(jù)指標(biāo)應(yīng)用于制度執(zhí)行能力評(píng)估領(lǐng)域，從制度執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)力、戰(zhàn)略與規(guī)劃、流程與變革等指標(biāo)要素測(cè)度制度執(zhí)行能力。

為做到評(píng)估客觀穩(wěn)定、系統(tǒng)全面、持續(xù)發(fā)展，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法應(yīng)該多元化、多視角，而且要科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)。其中，評(píng)估指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)安排是決定評(píng)估科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性的核心與關(guān)鍵?？己酥笜?biāo)體系結(jié)構(gòu)的安排要符合政府治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求，具體做到以下幾點(diǎn)：一是要體現(xiàn)制度執(zhí)行能力建設(shè)的導(dǎo)向性、發(fā)展性特征，為制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能提供空間；二是要充分體現(xiàn)評(píng)估的剛性程度和客觀性，為提升政府治理能力提供現(xiàn)實(shí)路徑；三是要體現(xiàn)制度執(zhí)行能力建設(shè)的獨(dú)特性，為新時(shí)代政府治理能力提升提供現(xiàn)實(shí)路徑。

制度執(zhí)行效能的評(píng)估機(jī)制是推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。制度效能評(píng)估具有規(guī)范建構(gòu)和價(jià)值導(dǎo)向功能，評(píng)估的開展過(guò)程是推動(dòng)制度的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素“落地”的過(guò)程。制度執(zhí)行能力評(píng)估內(nèi)容的確定要契合我國(guó)現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化相疊加的“雙重轉(zhuǎn)型”任務(wù)的背景，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)定性出發(fā)，既考慮政府主導(dǎo)和能力本位的治理結(jié)構(gòu)，又著眼于政府、市場(chǎng)與社會(huì)邊界的清晰化和運(yùn)行機(jī)制的規(guī)律性，以此確保評(píng)估對(duì)象的科學(xué)性、時(shí)代性和客觀性。評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)要體現(xiàn)科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的理念，切實(shí)圍繞制度執(zhí)行能力建設(shè)的導(dǎo)向性、發(fā)展性，評(píng)估的剛性程度和可操作性，以及制度執(zhí)行能力建設(shè)的內(nèi)生邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑，科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)估的具體指標(biāo)并匹配指標(biāo)點(diǎn)，為制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化建構(gòu)有效載體和實(shí)現(xiàn)路徑。