許建蘇

河北政法職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050061

一、我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法律及相關(guān)規(guī)定

我國(guó)有關(guān)動(dòng)物保護(hù)的法律主要包括兩個(gè)部分：第一部分是野生動(dòng)物保護(hù)法律體系及保護(hù)名錄，第二部分是其他相關(guān)立法，如《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例》等，最重要的是野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)立法及保護(hù)名錄。

（一）野生動(dòng)物保護(hù)法律體系

野生動(dòng)物保護(hù)法律體系包括國(guó)家和地方兩個(gè)層面，國(guó)家層面的是《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》；地方層面的立法，是指各省人大常委會(huì)頒布的省級(jí)條例（辦法），如《河北省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》。

2020年，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，上海、北京、江蘇和廣東四個(gè)人大常委會(huì)也發(fā)布了相關(guān)規(guī)定。

（二）野生動(dòng)物保護(hù)名錄

與野生動(dòng)物保護(hù)法相配套的是野生動(dòng)物保護(hù)名錄，原林業(yè)部和農(nóng)業(yè)部于1989年1月共同制定并發(fā)布了《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》，國(guó)家林業(yè)局于2000年8月發(fā)布了《國(guó)家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》（2017年修訂為《“三有”名錄》）。這兩份國(guó)家層面的野生動(dòng)物保護(hù)名錄同各地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄一起，構(gòu)成了我國(guó)開展野生動(dòng)物保護(hù)的主要依據(jù)。

2017年7月1日，國(guó)家林業(yè)局公告《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物名錄（第一批）》，包括鴕鳥等9種野生動(dòng)物，從業(yè)者可以憑辦理的人工繁育許可證，按照省級(jí)野生動(dòng)物主管部門核驗(yàn)的數(shù)量直接取得專用標(biāo)識(shí)，憑專用標(biāo)識(shí)出售和利用。2017年12月20日，原農(nóng)業(yè)部公告的《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄（第一批）》實(shí)施，2019年7月29日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄（第二批）》，規(guī)定了花龜?shù)?8種水生野生動(dòng)物等人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)名錄。

（三）其他相關(guān)立法

我國(guó)的《動(dòng)物防疫法》《傳染病防治法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》規(guī)定了對(duì)于動(dòng)物的檢疫要求?！缎谭ā芳八痉ń忉屢?guī)定了關(guān)于非法獵捕，殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物方面的犯罪行為，這些都是與動(dòng)物有關(guān)的法律規(guī)定。

二、我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)方面存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)在野生動(dòng)物保護(hù)方面有上述立法及一系列保護(hù)名錄，但現(xiàn)行法律對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)仍存在很多不完善之處：如保護(hù)范圍窄，很多野生動(dòng)物未列入保護(hù)名錄中；有些外來(lái)物種沒有相應(yīng)的法律規(guī)定；人工飼養(yǎng)野生動(dòng)物在限額管理方面存在國(guó)家規(guī)定與地方規(guī)定之間的沖突；規(guī)定太寬泛，實(shí)際操作有難度。

（一）法律保護(hù)的野生動(dòng)物范圍過(guò)窄

《野生動(dòng)物保護(hù)法》中規(guī)定的野生動(dòng)物是指“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”。很明顯，該法的保護(hù)范圍過(guò)于狹窄。

（二）野生動(dòng)物保護(hù)名錄不健全

《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》自1989年發(fā)布后，僅在2003年進(jìn)行過(guò)一次微調(diào)，而《“三有”名錄》則未予更新。保護(hù)名錄存在的諸多不足，極大地限制了中國(guó)生物多樣性的保護(hù)。在兩個(gè)名錄中，某些對(duì)于社會(huì)影響較大的關(guān)鍵類群并未加以規(guī)定，例如，在所保護(hù)的1804種野生動(dòng)物當(dāng)中，我國(guó)130余種蝙蝠和5種旱獺沒有上榜；另外，名錄也未能按物種實(shí)際狀況增補(bǔ)，許多物種已被世界自然保護(hù)聯(lián)盟紅色名錄列為極度瀕危，但尚未被我國(guó)名錄包括；原被列為“三有”或者國(guó)家II級(jí)等保護(hù)級(jí)別較低的野生動(dòng)物，近年來(lái)由于非法捕獵、棲息地喪失等原因?qū)е路N群日趨縮減，物種保護(hù)級(jí)別未能得到及時(shí)提升［1］。另外，國(guó)家級(jí)名錄同地方名錄覆蓋重疊，管理混亂。2020年7月21日，國(guó)家林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》的修改公開征求意見，2021年2月，公布了新調(diào)整的《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》。

（三）野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖和經(jīng)營(yíng)利用規(guī)制不足

實(shí)踐中，對(duì)于人工繁育的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，申請(qǐng)人工繁育許可證和專用標(biāo)識(shí)，往往通過(guò)網(wǎng)上申請(qǐng)，限額管理難以落到實(shí)處；另外，有些省內(nèi)交易不要求有專用標(biāo)識(shí)；大量飼養(yǎng)的“三有”動(dòng)物并未被要求辦理人工飼養(yǎng)手續(xù)。

1.對(duì)商業(yè)目的的人工繁育規(guī)制不足

《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)列入人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄的野生動(dòng)物，可以辦理人工繁育許可證，按照省級(jí)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門核驗(yàn)的年度生產(chǎn)數(shù)量，直接取得專用標(biāo)識(shí)及其制品，憑專用標(biāo)識(shí)出售和利用野生動(dòng)物及制品。但在實(shí)踐中，人工繁育制度并沒有很好地實(shí)施，較突出的是地方取消限額限制，導(dǎo)致行政主管機(jī)關(guān)無(wú)法進(jìn)行監(jiān)管。例如《河北省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》于2016年修正時(shí)，保留了馴養(yǎng)繁殖國(guó)家和省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)領(lǐng)取馴養(yǎng)繁殖許可證的規(guī)定，但取消了經(jīng)營(yíng)利用野生動(dòng)物及其制品要申請(qǐng)限額的規(guī)定。

2.人工養(yǎng)殖的物種已超出名錄范圍

2018年中央一號(hào)文件全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中提出加快野生動(dòng)物馴養(yǎng)觀賞等產(chǎn)業(yè)。在我國(guó)多個(gè)省份，人工養(yǎng)殖梅花鹿、林蛙、蝎子、貂、狐貍等，已發(fā)展成為藥用、食材、皮毛等新產(chǎn)業(yè)。人工養(yǎng)殖野生動(dòng)物技術(shù)成熟的品種很多，已經(jīng)超出了名錄限制。另外，實(shí)踐中還有些外來(lái)物種并不在上述名單、名錄及《“三有”名錄》保護(hù)范圍內(nèi)。

（四）“三有”動(dòng)物的保護(hù)與飼養(yǎng)無(wú)法可依

雖然《野生動(dòng)物保護(hù)法》中規(guī)定受保護(hù)的野生動(dòng)物包含了有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的“三有”動(dòng)物。但是，從該法的規(guī)定來(lái)看，無(wú)論是禁止獵捕、殺害，還是禁止出售、買賣、利用等都只是針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物。要求辦理人工繁育許可證和實(shí)行限額管理的，也是針對(duì)人工繁育技術(shù)成熟穩(wěn)定的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。而對(duì)于“三有”動(dòng)物則未作相關(guān)規(guī)定，造成實(shí)踐中大量飼養(yǎng)、買賣“三有”動(dòng)物的案件無(wú)法處理。

（五）對(duì)于食用野生動(dòng)物行為未嚴(yán)格規(guī)范

《野生動(dòng)物保護(hù)法》中禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品，而對(duì)非重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物、“三有”動(dòng)物卻未作規(guī)定。有的林業(yè)行政主管機(jī)關(guān)的工作人員說(shuō)：“看到有人在市場(chǎng)上用竹竿串一串野生烏龜挑著賣，我們卻無(wú)可奈何?！绷硗?，現(xiàn)行立法對(duì)于禁止食用野生動(dòng)物未作明確規(guī)定，而只是規(guī)定“禁止為食用目的而購(gòu)買”。中國(guó)科學(xué)院院士陳煥春指出，當(dāng)今人類新發(fā)傳染病78%與野生動(dòng)物有關(guān)或者來(lái)源于野生動(dòng)物。濫食野生動(dòng)物無(wú)異于打開了病毒傳染的大門，不僅為人類健康帶來(lái)深重隱患，也擾亂了大自然億萬(wàn)年延續(xù)的生態(tài)平衡［2］。

（六）野生動(dòng)物交易監(jiān)管存在法律漏洞

首先，法律并未禁止野生動(dòng)物交易，僅規(guī)定了禁止出售、購(gòu)買國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品。其次，野生動(dòng)物交易存在監(jiān)管漏洞，野生動(dòng)物管理涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生健康、公安等部門，這些部門的職責(zé)存在一定的交叉、重疊甚至沖突，林業(yè)部門負(fù)責(zé)對(duì)動(dòng)物的監(jiān)管，但在市場(chǎng)售賣國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物，也需要由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；在市場(chǎng)以外的地方售賣，則由城市管理綜合執(zhí)法局監(jiān)管，但是在市場(chǎng)邊上售賣，則可能出現(xiàn)無(wú)人管理的情形。

三、國(guó)外關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的做法

美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本和歐盟國(guó)家的野生動(dòng)物保護(hù)制度設(shè)立較早、歷史經(jīng)驗(yàn)豐富。美國(guó)自20世紀(jì)初開始進(jìn)行規(guī)范野生動(dòng)物保護(hù)的立法工作，美國(guó)《瀕危物種法案》根據(jù)物種瀕危程度進(jìn)行分類，制定相應(yīng)恢復(fù)計(jì)劃，在瀕危野生動(dòng)物保護(hù)工作中體現(xiàn)了“瀕危物種高于一切經(jīng)濟(jì)利益”的理念［3］；同時(shí)，美國(guó)對(duì)不同類別物種有針對(duì)性的保護(hù)，形成了針對(duì)候鳥、魚類、野生動(dòng)植物、外來(lái)物種等具體物種保護(hù)方面的法律法規(guī)［4］。

加拿大有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)包括兩個(gè)層面：一是聯(lián)邦法律，主要是對(duì)全國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的整體性原則和要求，比如《候鳥保護(hù)法案》《加拿大野生動(dòng)植物法案》等；二是各省及各地區(qū)層面的法律法規(guī)，各省及地區(qū)關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)更加明確細(xì)致。

國(guó)外對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)和做法都可以為我國(guó)完善立法提供借鑒。

四、野生動(dòng)物保護(hù)法律規(guī)定的完善

我國(guó)現(xiàn)有的野生動(dòng)物保護(hù)體系應(yīng)予修改完善，完善立法宗旨，不能僅強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)物的利用價(jià)值，還應(yīng)考慮到防范公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)、保障人民群眾生命健康安全，具體包括如下方面：

（一）擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)法的保護(hù)范圍

每一種動(dòng)物都有它存在于自然界的生態(tài)地位和生態(tài)功能，都有其存在的必要性，將一切野生動(dòng)物都納入法律所保護(hù)的范圍，有利于維護(hù)整個(gè)野生動(dòng)物物種之間的生物鏈的完整性及物種之間的平衡。因此，建議將《野生動(dòng)物保護(hù)法》的保護(hù)范圍界定為“野外生長(zhǎng)、非人工繁育的陸生動(dòng)物和水生動(dòng)物。國(guó)家注重保護(hù)珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”。

依據(jù)野生動(dòng)物生態(tài)功能與種群現(xiàn)狀等科學(xué)分類，實(shí)行不同等級(jí)的保護(hù)制度。具體來(lái)說(shuō)：可以對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物予以重點(diǎn)保護(hù)，設(shè)置相對(duì)更為嚴(yán)厲的法律責(zé)任制度來(lái)加以保障；對(duì)其他普通野生動(dòng)物也應(yīng)基于行政資源和能力等因素分類設(shè)定必要的法律保護(hù)［5］。

（二）完善、動(dòng)態(tài)調(diào)整野生動(dòng)物名錄

首先，要規(guī)范梳理野生動(dòng)物名錄。將重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物和“三有”動(dòng)物名錄進(jìn)行梳理，列明哪些既屬于國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)，又屬于“三有”動(dòng)物；各省也將本省重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物進(jìn)行梳理，去掉與國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)相重疊的動(dòng)物，便于人們查詢及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。其次，對(duì)一般性保護(hù)的野生動(dòng)物，也可考慮擬定名錄。再次，對(duì)人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄予以嚴(yán)格限定，禁止出售和利用。最后，縮短動(dòng)態(tài)調(diào)整時(shí)間，根據(jù)野生動(dòng)物資源變動(dòng)情況和最新研究成果，及時(shí)更新和調(diào)整。

（三）規(guī)范野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用和馴養(yǎng)繁殖

對(duì)人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄予以嚴(yán)格限定，嚴(yán)格區(qū)分科學(xué)研究的人工繁育與生產(chǎn)性人工繁育。對(duì)科學(xué)研究性的，只能是由科研部門進(jìn)行人工繁育，待繁育技術(shù)成熟后，需要用于生產(chǎn)性繁育的，由國(guó)家發(fā)布白名單，才能由其他企業(yè)或個(gè)人去開展生產(chǎn)性人工繁育。對(duì)于生產(chǎn)性人工繁育，應(yīng)對(duì)技術(shù)成熟的物種進(jìn)行評(píng)估，發(fā)布人工繁育野生動(dòng)物名錄和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

（四）加強(qiáng)對(duì)“三有”動(dòng)物的保護(hù)

對(duì)于“三有”動(dòng)物，建議與國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物一樣納入法律規(guī)制的范疇，在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中，從獵捕、人工繁育、交易、運(yùn)輸?shù)确矫?，作出同?guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物一樣的規(guī)定。

（五）明確規(guī)定禁止食用野生動(dòng)物

當(dāng)今社會(huì)，全球?qū)?dòng)物福利的關(guān)注愈發(fā)強(qiáng)烈，禁食野生動(dòng)物、禁用動(dòng)物皮毛越來(lái)越獲得全世界的廣泛認(rèn)同。聯(lián)合國(guó)也將動(dòng)物保護(hù)作為全球可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃的重要一部分。中國(guó)正致力于生態(tài)文明建設(shè)。禁食野生動(dòng)物，是尊重自然、保護(hù)自然的題中之義?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定禁止食用野生動(dòng)物，以及食用的法律責(zé)任。

（六）加大對(duì)違法行為的處罰力度

為有效實(shí)現(xiàn)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，應(yīng)加大對(duì)違法行為的處罰力度，建議修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》中規(guī)定的罰款數(shù)額，提高罰款力度。

《刑法修正案（十一）》在《刑法》第三百四十一條增加了“以食用為目的”和“第一款規(guī)定以外的在野外環(huán)境自然生長(zhǎng)繁殖的陸生野生動(dòng)物”，對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)范圍加以擴(kuò)大，無(wú)疑是立法的一大進(jìn)步。但并未對(duì)“食用”野生動(dòng)物進(jìn)行規(guī)定，因此，建議在該條中增加對(duì)于食用野生動(dòng)物的責(zé)任規(guī)定。

總之，要實(shí)現(xiàn)人與動(dòng)物的和諧共生，就需要完善野生動(dòng)物保護(hù)的法律制度體系，也要考慮與公共衛(wèi)生安全法律制度相銜接，通過(guò)法律之間的溝通協(xié)調(diào)和配合協(xié)同建立相關(guān)機(jī)制，為政府各部門協(xié)同管理提供法律依據(jù)和制度保障，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)。