譚 波 趙 智

(1.2.海南大學 法學院，海南 ?？?570228)

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，正式將“習近平法治思想”確立為全面依法治國實踐的根本遵循。習近平法治思想繼承和發(fā)展了我國改革開放以來尤其是黨的十八大以后在法治領(lǐng)域建設所取得的理論和實踐成就，成為馬克思主義法治理論應用在中國實踐中的最新成果。習近平法治思想的核心內(nèi)容集中體現(xiàn)在“十一個堅持”之中，關(guān)涉立法、執(zhí)法、司法、守法等法治領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)，并在此基礎(chǔ)上形成了具有鮮明特征的理論體系。在習近平法治思想豐富的理論體系中，立法理論是其重要組成部分。

“立法”作為一項制定規(guī)則的理性活動，在建設法治國家的過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。自亞里士多德提出“良法善治”以來，如何依靠經(jīng)驗和理性制定一部“良法”成為不同時期立法者的不懈追求。在這一點上，我國也不例外。在這個過程中，尋找一種科學的立法理論則無疑是預設前提。習近平法治思想中的立法理論正是在這種時代背景中孕育產(chǎn)生的，并成為新時期指引我國立法實踐的理論指南。黨的十八大以來，習近平總書記對我國的立法活動從理論到實踐作出了大量重要論述，構(gòu)成了習近平法治思想中立法理論的核心內(nèi)容，形成了邏輯嚴密、體系完整的立法理論。這一立法理論在全面依法治國的實踐中已經(jīng)得到廣泛運用并且取得了顯著成效。從學界現(xiàn)有研究來看，關(guān)于習近平法治思想中立法理論的研究多是集中于對某個立法論點進行論證，仍有從整體性視角出發(fā)進行系統(tǒng)歸納和建構(gòu)的空間。本文將以黨的十八大以來習近平總書記對立法領(lǐng)域所作出的重要論述以及黨和國家的重要會議、決議中有關(guān)立法的內(nèi)容作為主要梳理和研究對象，從而在整體上歸納出習近平法治思想中立法理論的立場定位，并針對這一理論在具體法治實踐中的應用思路予以分析和建構(gòu)。

一、習近平法治思想中立法理論的立場指向

立場，是人們觀察、認識和處理問題的立足點[1]。立法的立場指向決定了立法理論的實踐方向，其主要內(nèi)容是在回答以下三個問題的基礎(chǔ)上所形成的。這三個問題包括：第一，在立法活動中，首先面對的是由誰來領(lǐng)導的問題，即領(lǐng)導主體問題；第二，作為主要通過賦予權(quán)利和設定義務的形式來規(guī)范和調(diào)整人們的日常生活的立法，在立法內(nèi)容上，主要解決其權(quán)益指向問題；第三，立法活動應當依照何種路徑進行，即路徑選擇問題。習近平法治思想中的立法理論在上述三個問題上，都具有鮮明的立場回應。

(一)領(lǐng)導主體：堅持黨對立法活動的領(lǐng)導

黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是立法活動順利進行并實現(xiàn)立法目標的政治保證。習近平總書記指出：“黨和法治的關(guān)系是法治建設的核心問題。”[2]2014年在黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中明確提出要堅持黨領(lǐng)導立法。2016年《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》的頒布實施為新時期黨領(lǐng)導立法提供了明確的規(guī)范依據(jù)。在這一原則的指引下，我國在《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國監(jiān)察官法》等立法中都明確規(guī)定了“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導”這一原則。習近平法治思想中黨領(lǐng)導立法主要從立法的制定、立法的程序、立法的組織供給三個方面入手，具體如下。

1.將黨的政策作為立法的重要依據(jù)。政策和法律作為兩種不同的行為規(guī)范在我國法治理論和實踐中發(fā)揮著重要作用。從二者的發(fā)展軌跡來看，我國目前正在經(jīng)歷從改革開放前的“政策治國”向改革后“依法治國”的轉(zhuǎn)變。但這種轉(zhuǎn)變趨勢的結(jié)果并非完全用法律代替政策。質(zhì)言之，政策在我國的法治建設中仍將發(fā)揮重要作用。而問題的關(guān)鍵在于如何處理法律與政策之間的內(nèi)在耦合和外在邊界。對此習近平總書記指出：“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導?！盵3]這一論斷準確地概括了黨的政策在立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域的不同功能，深刻地揭示出我國法律與政策之間的內(nèi)在同質(zhì)性，從而使我國法治建設中既可以充分彰顯立法的規(guī)范作用，同時又能發(fā)揮黨的政策對立法的指引作用。

2.完善黨在立法決策中的程序保障。完善黨領(lǐng)導立法的程序是堅持黨領(lǐng)導立法的重要保障。黨的十八大以來，加強黨對立法的領(lǐng)導在立法決策的程序方面主要表現(xiàn)為：凡屬重大立法決策需要報黨中央批準。歷史經(jīng)驗告訴我們，一項立法，往往會牽涉對利益的重新分配或調(diào)整。自改革開放以來，市場經(jīng)濟的逐步確立和發(fā)展帶來了個體權(quán)利意識的覺醒，從而在社會上形成了利益主體的多元化態(tài)勢。因此，在立法的過程中，如何能夠平衡多元主體的利益訴求是立法是否具有正當性的關(guān)鍵所在。通過在立法前設置這一程序，使黨能夠?qū)α⒎ㄖ械睦婧饬窟M行及時把握，從而既可以提高立法內(nèi)容的正當性，也可以加強黨對立法活動的切實領(lǐng)導。從目前的立法實踐來看，如2017年12月修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》第四條(1)《行政法規(guī)制定程序條例》第四條：“制定政治方面法律的配套行政法規(guī)，應當按照有關(guān)規(guī)定及時報告黨中央。制定經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調(diào)整的重要行政法規(guī)，應當將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問題按照有關(guān)規(guī)定及時報告黨中央?！币呀?jīng)將這一程序充分落實。

3.健全黨對立法領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織供給。隨著全面依法治國的深入推進，在法治領(lǐng)域所遇到的主要矛盾也越來越集中，反映在立法領(lǐng)域就是立法部門利益傾向化突出、中央與地方立法權(quán)限之間爭端較大、立法質(zhì)量落后于時代需求等矛盾。面對這種局面，中央全面依法治國委員會的成立，為解決立法領(lǐng)域的矛盾打下了組織基礎(chǔ)。對此習近平總書記指出：“黨中央決定組建中央全面依法治國委員會，這是我們黨歷史上第一次設立這樣的機構(gòu)，目的是加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，統(tǒng)籌推進全面依法治國工作?！盵4]中央全面依法治國委員會的成立，使黨領(lǐng)導立法有了具體的組織載體，從而使黨領(lǐng)導立法的體制建設臻于完善。

(二)權(quán)益指向：以充分體現(xiàn)人民權(quán)益為立法核心

權(quán)益一般指受法律保護的權(quán)利和利益。一個國家的立法中所體現(xiàn)的權(quán)益決定于一個國家法律的性質(zhì)。依據(jù)馬克思主義經(jīng)典作家的描述，法律作為上層建筑，應當體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。我國現(xiàn)行憲法明文規(guī)定了國家的一切權(quán)力都屬于人民(2)《憲法》第二條第一款：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！?。從比較法視野來看，近代憲法的產(chǎn)生與公民基本權(quán)利的張揚之間的關(guān)系密不可分。通過限制和規(guī)范國家公權(quán)力，保護公民的基本權(quán)利也是近代立憲主義的核心精神。因此，立法體現(xiàn)人民權(quán)益構(gòu)成了立法者的憲法義務，成為立法活動的邏輯起點和旨歸。習近平總書記指出：“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到依法治國全過程，使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志。”[5]在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記又強調(diào)：“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益?！盵6]這些內(nèi)容將保障人民權(quán)益作為核心一以貫之，是對新時期我國立法工作的重要指引，構(gòu)成了習近平法治思想中立法理論的重要部分。概括來看，其特點分述如下。

其一，在立法規(guī)范的內(nèi)容上，保障人民享有權(quán)利的廣泛性。享有權(quán)利是個人在社會交往中實現(xiàn)自我目標的基礎(chǔ)和保障。從權(quán)利概念的發(fā)展史上來看，權(quán)利一詞對于中國而言是一個“回歸詞”[7]，作為法學核心的范疇，其在當下主要是通過法律規(guī)范明文規(guī)定的[8]。換言之，當下的權(quán)利都是實在法層面上的概念。正如學者所言：“具體的權(quán)利不僅從抽象的法中獲得生命和力量，它也還抽象的法以生命和力量?！盵9]因此，立法中彰顯個人權(quán)利的廣泛性是衡量一個社會法治文明和進步程度的重要指標。習近平總書記對此指出：“我們要依法保障全體公民享有廣泛的權(quán)利，保障公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保證公民的經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，努力維護最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求?！盵10]

其二，在立法結(jié)構(gòu)上，加大對人民權(quán)益的實質(zhì)保護?！稕Q定》中明確提出要完善公共服務和針對社會弱勢群體保護方面的立法[11]。在人權(quán)的發(fā)展史方面，晚近對人權(quán)的憲法保護經(jīng)過一個注重“自由權(quán)—社會權(quán)—集體權(quán)”的發(fā)展過程(3)學界將這三種權(quán)利稱為“三代人權(quán)”。參見《憲法學》編寫組《憲法學》，高等教育出版社2020年版，第186頁。。這種權(quán)利保護的變遷，究其根本是在立法理念上對人民權(quán)益的保護從注重形式平等到實質(zhì)平等的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，我國在民生保障和弱勢群體照顧領(lǐng)域相繼出臺和修改了大量相關(guān)法律，如《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》等法律。這些法律的實施，體現(xiàn)出我國的立法越來越關(guān)注對人民權(quán)益的實質(zhì)保護。

(三)路徑選擇：立法從中國實踐出發(fā)

一個國家的立法建立在何種實踐之上，是決定所立之法能否實現(xiàn)立法目的的關(guān)鍵。近代以來，在西學東漸的背景下，伴隨著西方文明的輸入，受西方立法理念和價值的影響，近代立法中的大量條文幾近西方立法的“中文版”，這種沒有建立在中國實踐之上的全盤照搬，曾導致大量的立法在中國的適用中產(chǎn)生嚴重的“水土不服”，法律權(quán)威在民眾心目中也喪失殆盡，成為導致近代以來社會動蕩交替的潛因之一(4)以憲法性文件的出臺為例，除中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地頒布的三部重要憲法性文件(即1931年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》、1941年的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》和1946年的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》)外，從1908年到1949年中華人民共和國成立之前，我國先后存在各類憲法性文件達10部之多，依次為：(1)1908年《欽定憲法大綱》；(2)1911年《重大信條十九條》；(3)1912年《中華民國臨時約法》；(4)1913年《天壇憲草》；(5)1914年《中華民國約法》；(6)1923年《中華民國憲法》；(7)1925年《中華民國憲法草案》；(8)1931年《中華民國訓政時期約法》；(9)1936年《中華民國憲法草案》；(10)1946年《中華民國憲法》。。改革開放后，我國再一次面臨西方文化尤其是法治文明大量輸入的局面，如何防止立法與本土實際相脫節(jié)，成為我國法治建設所面臨的現(xiàn)實圖景。此問題在習近平法治思想中的立法理論中也得到明確的回應。其內(nèi)容主要有以下兩點。

其一，立法應立足于本土實際，體現(xiàn)本土特色。習近平總書記對此強調(diào)：“全面推進依法治國，必須從我國的實際出發(fā)，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)?！盵12]當前，我國立法堅持本土面向可以細分為兩個部分。第一，立法應當傳承我國古代立法所沉淀的經(jīng)驗。習近平總書記指出：“要注意研究我國古代法制傳統(tǒng)和成敗得失，挖掘和傳承中華法律文化精華，汲取營養(yǎng)、擇善而用。”[13]我國有著兩千多年的法律文明，在漫長的歷史演變過程中，逐漸形成了特色顯著的中華法系。晚清變法以來，其部分內(nèi)容仍然以經(jīng)驗和習慣的方式存留在人們的集體記憶中，并對當今的社會交往產(chǎn)生著重要影響。立法作為面向當下的實踐活動，在立法的形成過程中，對于我國古代傳承下來的優(yōu)秀法制經(jīng)驗，應當予以積極吸收，以增強民眾對立法的認同，提升立法的實效性。第二，立法應當充分關(guān)注我國改革實踐，彰顯時代特色。改革是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的最大推動力，也是時下我國最為明顯的時代背景。改革的目的是將不適應社會發(fā)展的落后的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系予以祛除或改造，從而產(chǎn)生新的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在這個“祛舊生新”的過程中，法律作為上層建筑，必然伴隨著舊的生產(chǎn)力消失、新的生產(chǎn)力產(chǎn)生而不斷調(diào)整。因此，立法應當積極回應改革的發(fā)展，從而使立法與改革之間形成良性互動。

其二，立法應當積極學習和借鑒國外法治文明成果。習近平總書記指出：“堅持從我國實際出發(fā)，不等于關(guān)起門來搞法治?！盵14]立法堅持從本土實踐出發(fā)并非意味我國要自隔于世界其他國家之外，實際上，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，一個國家的經(jīng)濟、政治、社會等各個方面都勢必會受到其他國家不同程度的影響，立法自然也不例外。法治作為人類共同的文明成果，其所具有的原理和精神具有普遍性。我國作為一個發(fā)展中國家，在建設社會主義法治國家的進程中，在立法上應當兼容并包，對域外的優(yōu)秀立法理念應當及時吸收和借鑒，并逐漸內(nèi)化為切實可行的立法規(guī)范。

二、習近平法治思想中立法理論的方向性思路

1997年黨的十五大提出“到二〇一〇年形成中國特色社會主義法律體系”[15]。2011年3月，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布一個立足中國國情和實際的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成[16]。這個目標的實現(xiàn)，意味著我國自改革開放以來法治領(lǐng)域所存在的最大問題——無(足夠)法可依——的局面成為過去，同時也是我國法治建設中的一項具有里程碑式的突破。恰如學者所言，我國用了30多年的時間，走完了西方發(fā)達國家二三百年的法治歷程，堪稱人類法治文明的奇跡[17]。然而，法律體系的形成并不意味著我國立法工作已經(jīng)達致圓滿。正如習近平總書記所指出的那樣：“形勢在發(fā)展，時代在前進，法律體系必須隨著時代和實踐發(fā)展而不斷發(fā)展?！盵18]“實踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重?！盵19]立法要緊隨時代的發(fā)展，不斷解決實踐之問，這是立法的應然使命。然而這種發(fā)展必須是建立在科學的方向指引和立法觀點所支撐的基礎(chǔ)上，否則所立之法勢必盲目，無法發(fā)揮和承擔立法的應然功能。立場決定方向，如前所述，習近平法治思想中的立法理論具有鮮明的立場指向，這些立場又可以具體化為習近平法治思想中立法理論的核心方向，并成為新時期對立法活動的方向指引。概括來看，主要分為三個核心方向性思路，即科學立法、民主立法、依法立法。

(一)科學立法

科學立法是新時代法治建設“新十六字方針”(5)“新十六字方針”，即科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。的首要環(huán)節(jié)。如果說黨的十一屆三中全會所提出的“有法可依”體現(xiàn)出的是當時社會發(fā)展過程中對立法數(shù)量的需求，其所指向的是形式上的立法工作，那么“科學立法”則指的是立法的內(nèi)容應當與社會經(jīng)濟的發(fā)展相適應，所對應的則是實質(zhì)的立法質(zhì)量。黨的十八大以來，習近平總書記多次在各種重要會議上對科學立法作出了大量闡釋，逐漸形成了“科學立法”的這一核心觀點。在解釋科學立法的核心時，習近平總書記強調(diào)：“科學立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律?！盵20]法律作為一種社會基本規(guī)范，是對客觀事物和關(guān)系的理性反映。然而客觀事物在其自在發(fā)展過程中具有多變性和無限性，但是人的理性卻是有限的，因此法律不可能也不應該對客觀事物進行詳盡無遺的規(guī)定[21]。對于立法者而言，最好的方法就是通過觀察和歸納生活，運用自己的有限理性，從而發(fā)現(xiàn)和提煉出社會交往規(guī)則中暗含的因果關(guān)系，最后通過立法的形式予以表現(xiàn)。概括來看，習近平法治思想中關(guān)于科學立法的思路主要可以分為以下幾個方面。

1.契合立法發(fā)展的歷史規(guī)律。立法作為一種人類理性和社會現(xiàn)象的結(jié)合物，梳理其發(fā)展過程，會發(fā)現(xiàn)不同時期立法所展現(xiàn)出的固定特征，而這些特征的表象集合構(gòu)成了立法發(fā)展史背后所隱藏的歷史規(guī)律。在這一方面，梅因關(guān)于法律和立法一般發(fā)展方面的現(xiàn)象序列理論(theory of the sequence of phenomena)可以為我們提供一個頗有解釋力的理論視角。他認為人類立法的發(fā)展過程可以依次分為五個階段，分別為：法律是根據(jù)家長式的統(tǒng)治者個人的命令制定的，習慣法階段，由社會沖突引起的習慣法的法典化階段，借助于擬制、衡平和立法等手段而對古代嚴苛的法律進行修正的階段，最后一個是運用科學的方法進行系統(tǒng)立法的階段[22]。由此可見，追求立法的科學性是人類立法演變過程中的目的要求。習近平法治思想中的科學立法正契合了這一立法發(fā)展的歷史規(guī)律，從而推動我國的立法事業(yè)在保持自我特色的基礎(chǔ)上積極與世界的法治發(fā)展過程相融合。

2.協(xié)調(diào)改革與立法的雙向互動。自改革開放以降，法治尤其是立法與改革之間的關(guān)系引起了社會上廣泛的討論。究其原因就在于如何在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中平衡改革求“變”與立法求“穩(wěn)”之間的價值張力?；仡櫄v史，在改革初期，在“以經(jīng)濟建設為中心”的大背景下，我國社會經(jīng)濟取得了快速的發(fā)展。此時的立法主要是通過確認改革成果來發(fā)展，具有一定的被動性[23]。然而隨著改革的深入，我國的市場經(jīng)濟在發(fā)展過程中也逐漸暴露出了許多問題，市場的逐利性一旦缺乏立法的規(guī)范，勢必使改革的風險與日俱增。因此，如何處理好立法與改革之間的關(guān)系也成為一個迫切需要解決的問題。對此，習近平總書記強調(diào)：“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行?！盵24]“科學立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。”[25]由此，重大改革于法有據(jù)成為科學立法在改革領(lǐng)域的體現(xiàn)，是新時代立法與改革之間關(guān)系的準則。具體來說，分為以下幾個方面。

其一，在立法的保障下推動改革。習近平總書記指出：“要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革發(fā)展需要。”[26]實現(xiàn)立法與改革決策的結(jié)合，具有雙重功能。第一，使改革決策可以經(jīng)過合法性的檢驗，從而維護法律的權(quán)威和穩(wěn)定。第二，通過發(fā)揮法律的規(guī)范性和可預期性，在最大程度上降低改革決策所可能帶來的風險，從而使改革沿著法治的軌道穩(wěn)步前進。

其二，在改革實踐中完善立法。習近平總書記強調(diào)：“實踐證明行之有效的，要及時上升為法律?！盵27]實踐是理論之源，通過改革所取得的經(jīng)驗應當及時通過立法的形式予以鞏固，使立法與時代的發(fā)展相一致。通過對法律的立改廢釋的動態(tài)循環(huán)，使其應然效力與實然效力統(tǒng)一于改革的實踐中，促進法律體系內(nèi)部的完善，提升立法內(nèi)容的科學性。

(二)民主立法

民主以理性為前提[28]，通過程序作為保障，從而以實現(xiàn)大多數(shù)人的意志為目標。習近平總書記強調(diào)：“人民民主是社會主義的生命?！盵29]民主立法是我國人民民主在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)。雖然我國古代就有以民為核心的立法思想，但是真正具有現(xiàn)代民主立法的精神和價值的則是民主政治和民權(quán)政治確立以后所產(chǎn)生的[30]。一國立法作為人民意志的匯聚，體現(xiàn)一個國家中大多數(shù)人的利益是其應有之義。如學者所言：“反對國家中大多數(shù)人的法律在本質(zhì)上不是一種合理的法律，同理，它也不具有權(quán)威性。因為所有的政府形式中，只有人民才是真正的立法者。”[31]是故，民主是立法正當性的主要來源。習近平總書記對此談道：“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。”[32]概括來看，其民主立法的思路體現(xiàn)為以下幾個方面。

其一，堅持通過人民代表大會制度立法。習近平總書記指出：“健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！盵33]民主是一種為了達到立法決定而作出的制度安排[34]，因此，民主與立法之間存在天然的聯(lián)系。在我國，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，作為人的集合性的存在方式——人民代表大會是我國的國家權(quán)力機關(guān)，是實現(xiàn)民主立法的制度途徑。堅持通過人民代表大會制度立法，不但有利于在立法過程中實現(xiàn)廣泛民主，而且還關(guān)系到人民的自我實現(xiàn)[35]。我國憲法上的人民是一個被建構(gòu)出來的政治概念，它要進入國家的法秩序空間，需要通過選舉制度形成特定的代表者，進而借助代表者來落實其意圖[36]。因此，在民主立法過程中，存在著一個由“個體選民—選民代表—人民”的從具體到抽象的角色轉(zhuǎn)換過程?；诖耍瑘猿滞ㄟ^人民代表大會制度立法，一方面體現(xiàn)為通過健全人大主導重大法律草案的制定制度、增加有法治實踐的專職常委比例、建立立法專家顧問制度等具體措施發(fā)揮人大作為集合性概念存在時在立法中的主導作用；另一方面，通過在立法過程中積極加強與選民代表的聯(lián)系，擴大選民代表的立法參與，從而有效發(fā)揮“個體選民”代表在立法中的溝通作用。

其二，引導社會公眾參與立法。公眾參與是民主立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是評價立法是否民主的一項重要指標。公眾參與立法的前提是開門立法，如列寧所言：“廣泛民主原則，要包括兩個必要條件。第一，完全的公開性……沒有公開來談民主是很可笑的?！盵37]參與意味著每個人與其他人在涉及他們的利益、權(quán)利和義務的重要事務中，應當被作為平等的個體予以有尊嚴地對待[38]。從某種意義上來說，現(xiàn)代政治是民意政治，它要求“國事決于民意，政策歸本于民心”[39]。社會公眾參與立法可以使立法在最大程度上體現(xiàn)民意、匯聚民心，從而為立法的后續(xù)實施打下堅實的群眾基礎(chǔ)。2013年2月，習近平總書記在主持中共十八屆中央政治局第四次集體學習會議時強調(diào)：“要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。”[40]《決定》中也在多處提出要健全立法公開，拓寬公民參與立法的形式[41]。上述的這些論述和內(nèi)容，體現(xiàn)出習近平總書記對社會公眾參與立法的重視，成為習近平法治思想中民主立法的重要組成部分。在這一理論的指引下，我國立法實踐工作中的公眾參與程度也越來越高，以《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)為例，從2019年12月《民法典》草案全文公布開始，到2020年5月正式通過的這段時間，全國人大常委會先后10次向社會公開征求意見，共收到42.5萬人提出的102萬余條意見，這也成為新時代我國公眾參與立法的最佳注腳[42]。

(三)依法立法

依法立法是馬克思主義法治理論的核心觀點，“任何人，甚至最優(yōu)秀的立法者也不應該使他個人凌駕于他的法律之上?！盵43]依法立法的基本要求是一切立法權(quán)的存在、行使、程序都應當有法律作為依據(jù)，其實質(zhì)是任何人乃至是立法者都應當受到法律的約束[44]。在我國建設法治國家的過程中，依法立法是其應有之義，是深化依法治國實踐的必然要求[45]。習近平法治思想中依法立法的核心思路主要表現(xiàn)為依憲立法。

憲法是建設法治國家的根基，是治國安邦的總章程。雖然依憲立法在條文層面還未得以直接表述，但無論是憲法及憲法相關(guān)法中抑或在全面依法治國的實踐中，都可以發(fā)現(xiàn)依憲立法已經(jīng)是我國一切立法活動所要遵循的首要原則[46]。習近平總書記指出：“維護憲法權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威?！盵47]《決定》也明確提出立法應當與憲法的精神相一致。2014年12月，習近平總書記在首個國家憲法日到來之際指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！盵48]黨的十九大報告中提出要通過加強憲法實施和監(jiān)督，從而有效維護憲法的權(quán)威[49]。這些內(nèi)容，構(gòu)成了依憲立法的現(xiàn)實圖景，形塑了立法的實踐框架。依憲立法作為維護憲法權(quán)威，加強憲法實施的重要途徑，其主要內(nèi)容體現(xiàn)為以下幾個方面。首先，在宏觀層面，依據(jù)憲法精神立法。不管是近代憲法還是現(xiàn)代憲法，雖在規(guī)范內(nèi)容以及價值定位上有所不同，但是其核心精神均為限制公權(quán)和保護公民的基本權(quán)利。因此，立法內(nèi)容同樣不得與憲法精神相左。其次，在中觀層面，依憲立法體現(xiàn)在依據(jù)憲法規(guī)范立法。憲法規(guī)范主要表現(xiàn)為憲法規(guī)則和憲法原則：憲法規(guī)則構(gòu)成了立法活動的基礎(chǔ)和邊界，立法內(nèi)容不得超越這些邊界；憲法原則是憲法在調(diào)整社會關(guān)系時所堅持的立場和準則，具體如堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、一切權(quán)力屬于人民、社會主義法治等[50]，這些原則是對立法活動的指引，立法同樣不得違背這些原則。最后，在微觀層面，依憲立法表現(xiàn)為依據(jù)立法權(quán)限和法定程序立法。憲法是立法權(quán)限的來源，同樣憲法也是對立法權(quán)的規(guī)約。因此，立法權(quán)的行使和程序的運行都要遵循憲法。

三、習近平法治思想中立法理論的方法性思路

習近平法治思想中的立法理論，不僅在立法立場和立法方向方面有著清晰的表述，而且在方法論層面也有明確的立論。如果說習近平法治思想中的立法立場、立法方向分別在法哲學層面回答了立法應該從哪里來、應該立什么樣的法的問題，那么其方法論就回答了應該怎樣立法的問題。概括來看，這些方法立論包括系統(tǒng)立法、專業(yè)立法和立法監(jiān)督。

(一)系統(tǒng)立法

“系統(tǒng)”一詞從語義上分析，兼具名詞和形容詞屬性。當其作為名詞使用時，意為同類事物按一定關(guān)系組成的整體，如組織系統(tǒng)、灌溉系統(tǒng)；而其作為形容詞使用時，意為有條理的、有系統(tǒng)的，如系統(tǒng)學習、系統(tǒng)研究[51]。無疑，系統(tǒng)立法中的“系統(tǒng)”一詞更貼近作形容詞使用。堅持系統(tǒng)觀念是習近平法治思想中貫穿始終的方法特征[52]。黨的十八大以來，習近平總書記從宏觀層面出發(fā)，堅持運用系統(tǒng)觀念謀劃全局，協(xié)調(diào)各方，推動全面依法治國的實踐不斷深入。他指出：“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命?！盵53]“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”[54]依據(jù)系統(tǒng)論觀點，社會作為一個整體系統(tǒng)，在其內(nèi)部由多個子系統(tǒng)組合而成。這些子系統(tǒng)以捍衛(wèi)和拓展其自身的功能自治范圍為追求目標[55]。在全面依法治國這個系統(tǒng)中，立法工作具有基礎(chǔ)性。而在立法系統(tǒng)領(lǐng)域內(nèi)，立法組織、立法程序、立法體制等元素通過共同作用，影響立法整個系統(tǒng)功能的發(fā)揮，并最終影響全面依法治國這個系統(tǒng)工程的建設。這個效力傳遞鏈條使立法系統(tǒng)內(nèi)各元素能夠有效組合，取長補短，最終發(fā)揮出“1+1>2”的制度合力，這也就是系統(tǒng)立法所要追求的目的。在習近平法治思想中的立法立論中，系統(tǒng)立法表現(xiàn)為以問題為立法導向，以提高立法質(zhì)量為核心，以完善立法體制和程序為保障。

首先，以問題為立法導向是系統(tǒng)立法的開端。2013年，習近平總書記強調(diào)包括法治改革在內(nèi)的重大改革，都要樹立問題意識，堅持問題導向[56]。以問題為導向，是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導人民治理國家的過程中所探索出的一條基本經(jīng)驗。對此有西方學者將中國共產(chǎn)黨能夠成功的原因解釋為其能夠依據(jù)問題意識、實踐導向而不斷“自我調(diào)適”，并且保持“彈性”[57]。堅持立法中的問題導向，能夠加深立法與實踐的互動，及時回應社會關(guān)切，提升立法的時效性。其次，以提高立法質(zhì)量為系統(tǒng)立法的核心。立法質(zhì)量問題指向的是立法的內(nèi)容，是我國從“形式法治”轉(zhuǎn)向“實質(zhì)法治”的關(guān)鍵。習近平總書記強調(diào)：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越要提高立法質(zhì)量?！盵58]由此可見，提高立法質(zhì)量與法治之間呈現(xiàn)一種正相關(guān)的發(fā)展形態(tài)。2015年《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)被修改時將“提高立法質(zhì)量”納入了第一條，從而成為我國所有立法工作所應當遵循的核心原則。最后，以完善立法體制和程序為保障。習近平總書記在對《決定》作出的說明中指出了我國立法中所存在的一些問題，如立法質(zhì)量、立法效率、部門利益等[59]。在我國社會主義法律體系已經(jīng)完成的情況下這些問題仍然存在，說明其原因不在于法律的不健全，而是立法體制和程序存在缺陷。在上述問題中，立法中的部門利益問題無疑是現(xiàn)階段立法工作中的“阿喀琉斯之踵”。習近平總書記曾針對此問題強調(diào)：“各方面都要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾?！盵60]在談到由于各部門之間對立法達不成一致意見而導致立法不能及時通過的原因時，他說：“意見不一致有認識問題，但更多是守著自己的‘一畝三分地’、抱著部門利益不放。這種狀況必須改變。”[61]因此，必須以完善立法體制和程序為切入點，如加強人大主導立法的體制建設、完善政府立法的相關(guān)程序、提升中央全面依法治國委員會在立法過程中的協(xié)調(diào)能力等方面，從而為逐漸減少和消除立法中的部門利益打下體制基礎(chǔ)。

綜上所述，在系統(tǒng)立法中，以問題為立法導向，以提升立法質(zhì)量為核心，以完善立法體制和程序為保障，三者必須同時兼顧，互相協(xié)同，才能在最大程度上發(fā)揮系統(tǒng)立法的集成效能，釋放立法規(guī)范的期待性，并最終推動立法活動與社會改革發(fā)展相適應。

(二)專業(yè)立法

如本文開篇所述，成文法國家都將建構(gòu)一套“良法”作為不懈追求的目標[62]。然而，囿于時代的發(fā)展和理性的束縛，對于能否制定一部“良法”也許永遠無法給出一個肯定的回答，但這并不妨礙我們對實現(xiàn)這一立法目標的追求。而要實現(xiàn)這個目標，需要首先從提升立法者的專業(yè)化程度展開。尤其是在從“法律體系——法治體系”轉(zhuǎn)變的過程中，配備一支與法治實踐發(fā)展相適應的專業(yè)化工作隊伍是實現(xiàn)全面依法治國總目標的應有之義。在這支工作隊伍中，立法由于其固有的專業(yè)性、抽象性以及在成文法國家中執(zhí)法、司法等其他法治實踐對立法的高度依賴性，這些特征都對專業(yè)立法提出了更高的要求。專業(yè)立法的關(guān)鍵在于提高立法工作人員的專業(yè)化程度，為提高立法質(zhì)量提供人員保障。立法工作人員作為立法的實際操作者，在立法的規(guī)劃、立項、起草、審議等各個環(huán)節(jié)的重要性不言而喻。對此，習近平總書記指出：“立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質(zhì)，具備遵循規(guī)律、發(fā)揚民主、加強協(xié)調(diào)、凝聚共識的能力?！盵63]這是新時代對立法工作人員要求的集中體現(xiàn)。具體而言，堅持專業(yè)立法體現(xiàn)為以下幾個方面。其一，抓住立法工作隊伍中的“關(guān)鍵少數(shù)”?！稕Q定》中規(guī)定要抓住立法機關(guān)中領(lǐng)導班子建設這個關(guān)鍵。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)：“領(lǐng)導干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵?！盵64]在建設有立法權(quán)的人大主導立法的模式中，立法隊伍中的“關(guān)鍵少數(shù)”主要是人大及其常委會中的領(lǐng)導人員。因此，專業(yè)立法要求首先在人大及其常委會的領(lǐng)導隊伍中提高人員的專業(yè)化能力?！稕Q定》中也提出要增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例[65]，從實踐中來看，目前這些措施已經(jīng)得到積極反映。根據(jù)學者統(tǒng)計，在2018年十三屆全國人大常委會14位副委員長中，有3位是法學專業(yè)出身，在153位全國人大常委會委員中，有26位系法學專業(yè)出身或具有法治實踐經(jīng)驗背景[66]。與2013年十二屆全國人大常委會委員的統(tǒng)計數(shù)據(jù)相比(6)根據(jù)2013年十二屆全國人大常委會委員的統(tǒng)計，在全國人大常委會委員長和13位副委員長中，有2人具有法學專業(yè)或法治實踐經(jīng)驗背景；在152名全國人大常委會委員中，具有法學專業(yè)或法治實踐經(jīng)驗背景的為23人。參見譚波《論我國國家立法權(quán)的憲法回歸——兼及全國人大及其常委會立法權(quán)界限》，《行政科學論壇》2017年第6期。，有法律背景的人員數(shù)量有了明顯提高。其二，健全暢通立法工作隊伍建設的出入渠道。暢通法治隊伍的出入渠道是《決定》所規(guī)定的重要內(nèi)容，主要通過內(nèi)部之間的跨部門交流和外部招錄的方式進行。其三，加強對立法隊伍的專業(yè)知識培訓。習近平總書記強調(diào)：“要加強法治專門隊伍教育培訓，確保立法、執(zhí)法、司法工作者信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬?！盵67]專業(yè)化的培訓對于立法工作人員必不可少。立法形勢不斷發(fā)生變化，通過立法培訓，可以使立法人員在較短時間內(nèi)掌握各類立法的規(guī)律，從而快速提升立法的專業(yè)化能力。

(三)立法監(jiān)督

從結(jié)果主義來看，立法活動最終結(jié)果的載體就是成文法律。因此，立法監(jiān)督主要是對法律進行監(jiān)督。而對法律進行監(jiān)督的前提，則須以承認在法律體系內(nèi)部一定存在著效力、位階不一的法律，違反上位法的法律自然無效為前提?！澳撤N規(guī)范之所以為有效法律規(guī)范，皆因其產(chǎn)生途徑——依特定規(guī)則并循特定方法而制”[68]。在現(xiàn)代法律體系中，位階最高的無疑是憲法，申言之，憲法是其他法律的效力來源。因此，沿著違反憲法的法律自然無效的立法觀念出發(fā)，包括我國在內(nèi)的大多數(shù)國家都建立了通過憲法監(jiān)督其他法律的制度，此即憲法監(jiān)督(7)本文所討論的是作為制度形態(tài)和嚴格意義上的憲法監(jiān)督。。如果排除具體的憲法監(jiān)督機構(gòu)的設置理念、審查主體、審查程序等不同，從一般意義上來看，憲法監(jiān)督是指監(jiān)督實施憲法的行為是否符合憲法的制度[69]。早在2012年習近平總書記就指出：“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎(chǔ)性工作?！盵70]而在全面實施憲法進程中，憲法監(jiān)督對于保證憲法的全面有效實施是不可或缺的[71]?！稕Q定》又進一步提出完善我國的憲法監(jiān)督制度，這些論述使我國的憲法監(jiān)督制度無論是從組織設置上還是審查程序上都取得了快速的發(fā)展，構(gòu)成了習近平法治思想中立法監(jiān)督立論的鮮明表征。

概括來看，習近平法治思想中的立法監(jiān)督立論主要表現(xiàn)為以下幾個方面。其一，合憲性審查制度逐漸完善。合憲性審查是建設社會主義法治國家必不可少的制度根基。從比較法上來看，當今世界上但凡順利實現(xiàn)法治的國家，都建立有合乎本國國情的合憲性審查制度。因此，在高度強調(diào)維護憲法權(quán)威，加強憲法全面實施的法治主義實踐中，探索建立符合我國國情的合憲性審查制度也成為首要選擇。黨的十九大報告中首次明確提出推進我國合憲性審查工作[72]。這一內(nèi)容，為開展合憲性審查工作打下了政治基礎(chǔ)，我國合憲性審查的制度建設也迎來了一個新的歷史發(fā)展時期。2018年3月，現(xiàn)行憲法第五次修改時將全國人大的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”，這一名稱變化，其實是黨的十八大以來我國憲法監(jiān)督制度發(fā)展的必然結(jié)果，同時也為下一步積極穩(wěn)妥地展開合憲性審查工作打下了基礎(chǔ)。其二，備案審查制度穩(wěn)步發(fā)展。作為我國憲法監(jiān)督制度的重要組成部分——備案審查制度主要包括對規(guī)范性文件的合憲性審查、政治性審查、合法性審查及適當性審查，三者雖然在審查的程序、依據(jù)、基準、方式、組織等方面不盡相同，但是其在維持法律體系內(nèi)部的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的目的上是一致的。自黨的十八大以來，備案審查制度在審查目標、程序、審查依據(jù)上都日益完善。就目標來說，《決定》中提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的規(guī)定，從而將備案審查的客體從法律擴大到了所有的規(guī)范性文件，使所有規(guī)范性文件都接受合法性的審查，從而更好地保護不同社會主體的合法權(quán)益。在審查程序?qū)用妫?015年修改后的《立法法》在相關(guān)立法的備案審查程序方面作出了較為詳細的規(guī)定，從而使立法的備案審查程序更為完備(8)如《立法法》第九十八條中新增加了“自治條例、單行條例報送備案時，應當說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況”。。就備案審查的依據(jù)來說，我國先后頒布了針對軍事法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、司法解釋等領(lǐng)域的審查規(guī)范(9)如2017年頒布《軍事立法工作條例》，2019年修訂通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》。，使得備案審查制度在審查依據(jù)上有了重要依托，共同構(gòu)成了新時代的備案審查制度體系。其三，憲法解釋程序逐步展開。解釋的標的是“承載”意義的法律文字，解釋就是要探求這項意義[73]。憲法解釋程序是協(xié)調(diào)憲法穩(wěn)定性和適應性的關(guān)鍵舉措，對于明確憲法文本的規(guī)范內(nèi)涵、維護憲法權(quán)威、貫徹憲法實施具有不可替代的作用。習近平總書記強調(diào)：“解釋憲法，是憲法賦予全國人大及其常委會的重要職責?！盵74]2017年3月《中共全國人大常委會黨組關(guān)于健全憲法解釋工作程序的意見》中對憲法解釋的工作要求和規(guī)范作出了明確規(guī)定，對于未來我國憲法解釋程序立法的逐步完善起到了重要的指引性作用?？梢灶A見在不久的將來，憲法解釋程序機制將會真正落地生根，為憲法解釋制度的潛力釋放提供程序保障。

四、習近平法治思想中立法理論的技術(shù)性思路

一種理論除了具有解釋性、規(guī)范性、批判性和理想性功能之外，理論建設性的功能同樣重要。強調(diào)后者的特別意義在于其能夠引導實踐活動和對理論自身的自我超越[75]。前文所述主要涉及習近平法治思想中立法理論的解釋性和理想性功能，其所具有的建設性功能主要體現(xiàn)為以下幾個方面。

(一)推動黨內(nèi)法規(guī)體系的完善

傳統(tǒng)上的立法理論主要針對的是國家法律的制定，習近平法治思想中的立法理論是新時期指引國家立法的綱領(lǐng)，其在適用效力上也兼具“溢出”效應(10)“溢出”效應的依據(jù)主要有二。其一，自《決定》將完善黨內(nèi)法規(guī)涵括在中國特色社會主義法治體系中以后，黨內(nèi)法規(guī)體系遂成為我國社會主義法治體系中的一個重要組成部分。這是習近平法治思想中的立法理論在黨內(nèi)法規(guī)的適用前提。其二，從兩種規(guī)范的意志來看，國家法律是“人民意志”的外化，而黨內(nèi)法規(guī)則體現(xiàn)的是“黨的意志”。然而“黨的意志”與“人民意志”又高度統(tǒng)一，具有同質(zhì)性。此為意志基礎(chǔ)。。質(zhì)言之，如上所述，習近平法治思想中的立法理論是“以提高立法質(zhì)量為核心，以立法主體、立法行為、立法監(jiān)督為方式”進行建構(gòu)的。這種立法建構(gòu)模式對于促進黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，同樣發(fā)揮著重要的指引作用。

自1992年黨的十四大首次把“黨內(nèi)法規(guī)”寫入黨章以來，如何利用黨內(nèi)法規(guī)建設，提升黨的執(zhí)政能力，成為黨所面臨的一項重要任務。黨的十八大以后，隨著堅持全面從嚴治黨目標的提出，建設完善的黨內(nèi)法規(guī)體系也被提上日程。2014年習近平總書記提出：“全面依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！盵76]這段論述為學界對黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的深入研究起到了極大的推動作用。在此基礎(chǔ)上，近幾年來，無論是學界的研究成果，還是新的黨內(nèi)法規(guī)的制定實施已呈蔚然大觀之勢。2021年7月，習近平總書記在慶祝建黨一百周年大會上指出，我們已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[77]。回顧這段發(fā)展歷史，我國之所以能在短時間內(nèi)建構(gòu)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這與堅持習近平法治思想中的立法理論有著不可分割的聯(lián)系。依據(jù)《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》中的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的框架要“按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督’相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則”進行建構(gòu)，具體來說，就是以《中國共產(chǎn)黨章程》為核心，分別頒布黨的組織、領(lǐng)導、自身建設、監(jiān)督這四個方面的法規(guī)制度，從而建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系(11)學界通常將之稱為“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。。如學者所言，這個黨內(nèi)法規(guī)體系也是基于“規(guī)范主體、行為、監(jiān)督”的制度保障來建構(gòu)的[78]。對比前述習近平法治思想中立法理論的建構(gòu)框架，二者之間表現(xiàn)出高度的一致性。由此可見，推動黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，構(gòu)成了習近平法治思想中立法理論在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的一大鮮明實踐。

(二)以制定《民法典》為契機引領(lǐng)立法向法典化發(fā)展

法典，在現(xiàn)代漢語中意為“經(jīng)過整理的比較完備、系統(tǒng)的某一類法律的總稱”[79]。而法典化則是：“重新審定某一法律部門的全部現(xiàn)行法律規(guī)范，廢除已經(jīng)舊的，修改相互抵觸的部分，彌補其缺陷或空白，使之成為基于某些共同原則、內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機聯(lián)系的法律的活動?！盵80]從二者的釋義可看出，法典是法典化的結(jié)果，而法典化則是制定法典的一系列活動。長期以來，法典這一立法形式以其結(jié)構(gòu)完整、體系合理、邏輯嚴謹而著稱于成文法國家。歷史地看，一部成功法典的編纂，對于一個國家的法律體系甚至整個世界的法律進程都起到重要的助推作用。如《法國民法典》和《德國民法典》的制定，就深刻地影響了世界立法史的發(fā)展。

我國歷史上有著悠久的法典文明傳統(tǒng)，如習近平總書記所說：“從我國歷史上看，雖然幾千年來人治傳統(tǒng)根子很深，但春秋戰(zhàn)國時期就有了自成體系的成文法典，漢唐時期就形成了比較完備的法典?！盵81]改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民權(quán)利意識不斷提高，民事法律關(guān)系越來越紛繁復雜，傳統(tǒng)民事領(lǐng)域的單行立法模式已經(jīng)逐漸不能適應日新月異的實踐發(fā)展。因此，制定合乎時代發(fā)展和國情需要的民事法典，成為當代立法的一項重要使命。2014年《決定》中作出“編纂民法典”的政治決斷以后，民法典的編纂工作逐步展開。2020年5月《民法典》的通過，產(chǎn)生了現(xiàn)行法律體系中第一部以“典”命名的法律，標志著我國民事領(lǐng)域立法中類法典化階段的結(jié)束，法典化階段的開始[82]。

《民法典》的頒布實施是我國民事領(lǐng)域立法堅持科學立法、民主立法、依法立法的核心體現(xiàn)，構(gòu)成了習近平法治思想中立法理論的又一偉大實踐[83]。除此之外，《民法典》的編纂還有另外一層重要意涵，即如習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話中所談到的，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動其他條件成熟的立法領(lǐng)域的法典編纂工作[84]。這些論述表明，《民法典》的通過不僅不是我國法典化立法的結(jié)束，而是未來的立法要廣泛借鑒《民法典》的編纂經(jīng)驗，以促進其他部門法領(lǐng)域的法典化立法。目前，從立法動向上來看，這種意涵已經(jīng)開始逐漸顯現(xiàn)。以行政法為例，作為我國傳統(tǒng)的三大實體法之一，行政法是《民法典》頒布以后迄今為止仍然沒有統(tǒng)一的法典化立法形式的實體法(12)雖然我國1997年頒布實施的《刑法》在名稱上沒有以“典”命名，但是依據(jù)《刑法》中的規(guī)范內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，學界通說認為這部《刑法》在實質(zhì)上屬于刑事領(lǐng)域的法典化立法。參見高銘暄、呂華紅《論刑法修正案對刑法典的修訂》，《河南省政法管理干部學院學報》2009年第1期；張明楷《刑法修正案與刑法法典化》，《政法論壇》2021年第4期；周光權(quán)《法典化時代的刑法典修訂》，《中國法學》2021年第5期。。傳統(tǒng)上囿于法規(guī)范的多變、所涉及的領(lǐng)域之廣、法律規(guī)范形式之多等諸多因素，行政法長期被認為不可能制定統(tǒng)一法典。但自改革開放尤其是進入21世紀之后，我國的行政法基本理論和體系研究已經(jīng)得到深入發(fā)展，制定行政法典也成為學界和實務界共同期待和奮斗的目標。此次《民法典》的頒布實施，也為未來行政法法典化的制定起到了重要的推動作用(13)《民法典》對行政法領(lǐng)域法典化立法的影響，參見薛剛凌《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》，《現(xiàn)代法學》2020年第6期；楊登峰《從〈民法典〉的編纂看行政法典的編纂——對“單行法先行”模式的一種考察與展望》，《行政法學研究》2021年第3期；姜明安《關(guān)于編纂我國行政程序法典的構(gòu)想》，《廣東社會科學》2021年第4期。。2021年4月21日全國人大常委會公布2021年度立法工作計劃，提出將研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的法律領(lǐng)域的法典編纂工作。這實際上是法典化在我國未來立法工作中即將展開的有力明證。

(三)進一步促進重點領(lǐng)域的立法發(fā)展

加強重點領(lǐng)域立法是提升立法針對性、有效性的關(guān)鍵舉措，是習近平法治思想立法理論中堅持以問題為導向、加強科學立法的重要表征。隨著我國法律體系的建成，大規(guī)模的立法時代將成為過去，未來的立法工作將會以“重點領(lǐng)域”為導向。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)要“加強重點領(lǐng)域立法”?！稕Q定》中將“加強重點領(lǐng)域立法”作為第二部分的重要一節(jié)作出闡述，2020年在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記指出：“要積極推進國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風險、涉外法治等重要領(lǐng)域立法?！盵85]由此可見，加強重點領(lǐng)域立法是習近平法治思想中立法理論一以貫之的顯著特征。如果要給重點領(lǐng)域立法增加相應的具體指引方向，那新發(fā)展理念應該是這一方向的具體指針。這其中，創(chuàng)新注重的是解決發(fā)展動力問題，協(xié)調(diào)注重的是解決發(fā)展不平衡問題，綠色注重的是解決人與自然的和諧問題，開放注重的是解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動問題，共享注重的是解決社會公平正義問題[86]，而這五大指向的最終目標則是高質(zhì)量發(fā)展。

在這一理論的指引下，我國在重點領(lǐng)域方面的立法取得了快速的發(fā)展(14)立法機關(guān)在重點領(lǐng)域頒布的法律包括但不限于：《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》《生物安全法》《出口管制法》《退役軍人保障法》《長江保護法》。。使我國在諸多關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有法可依，從而不僅充分保障和維護了人民群眾的合法權(quán)益和國家安全，而且在法律規(guī)范層面，豐富了中國特色社會主義法治體系，將社會更多領(lǐng)域納入法治的軌道，有力助推社會主義法治國家的建設。

五、結(jié)語

習近平總書記強調(diào)：“全面依法治國，法治理論是重要引領(lǐng)。沒有正確的法治理論引領(lǐng)，就不可能有正確的法治實踐?！盵87]立法作為兼規(guī)范性和實踐性于一體的法治活動，通過法律程序，將黨的主張法律化，為實現(xiàn)良法善治提供最好的法律供給[88]。與其他環(huán)節(jié)如執(zhí)法、司法、守法相比，更需要有科學合理的立法理論作為指引。時下我國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，立法對于促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化仍然是一個不可或缺的環(huán)節(jié)。因此，在未來全面依法治國實踐不斷深入的過程中，一方面，在具體的立法實踐中，應當繼續(xù)堅持以習近平法治思想中的立法理論作為指引；另一方面，“理論是灰色的,而生命之樹常青”[89]，因此，應當在持續(xù)的立法實踐中，不斷發(fā)展和完善習近平法治思想中的立法理論，從而使其在保持適應性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，為中國特色社會主義法治建設發(fā)揮更大作用。