吉林省留學回國人員和專家服務中心（吉林省博士后公寓管理中心） 王小樂

一、引言

20世紀末，國外最先出現(xiàn)了績效管理的相關理論，而我國對績效管理的研究和應用是從21世紀初開始的。2005年，我國財政部選取了一些財政支出項目開展了績效管理的試點工作，并于2011年進一步明確了預算績效管理的定義。隨后，我國中央和地方的行政事業(yè)單位紛紛開始制定和實施預算績效管理制度措施，經(jīng)過持續(xù)深入的改革已經(jīng)取得了良好的成效。當前，我國正處于“十四五”規(guī)劃的初期階段，而進一步推進預算績效管理制度改革、加強各項支出的績效評價、提高預算管理體系的透明度是“十四五”時期的重點任務和發(fā)展方向。

基于此，探究行政事業(yè)單位預算績效管理的特點與問題、制定相應的優(yōu)化策略對優(yōu)化公共資源配置、切實改善行政事業(yè)單位服務質(zhì)量具有十分重要的意義。

二、文獻綜述

李琨（2014）從內(nèi)部控制的視角指出了行政事業(yè)單位在預算績效管理中的實際問題，包括績效評價指標不科學、缺少風險評估環(huán)節(jié)、信息技術的應用不到位等，并提出加強宣傳與培訓、細化評價指標、風險控制、信息化建設等方面的對策建議。郭海霞（2016）強調(diào)高效的預算管理是保證行政事業(yè)單位工作順利進行、合理分配內(nèi)部資金的重要條件，針對指標選擇、方案確定、溝通配合等環(huán)節(jié)的難點制定了解決措施。陳偉（2019）論證了行政事業(yè)單位通過預算績效管理進行內(nèi)部控制的重要性，并從提高重視程度、借助數(shù)據(jù)分析、加大監(jiān)督力度的角度，就如何推進全面預算績效管理這一問題提出了合理建議。

作為我國社會主義市場經(jīng)濟的重要主體，行政事業(yè)單位的預算績效管理水平高低直接關系到社會各項活動能否順利開展。行政事業(yè)單位主要是指教育、科技、體育、醫(yī)療、文化等領域的社會服務組織，主要處理與社會公共服務有關的行政事務，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的支撐力量。陳小潔（2020）認為實行全方位、全覆蓋、全過程的預算績效管理是行政事業(yè)單位提高公信力與執(zhí)行力的有效手段，實現(xiàn)財政預算資金配置效率與使用效益的最大化。陳曉謙（2020）研究發(fā)現(xiàn)，基層行政事業(yè)單位必須不斷拓展預算績效管理改革的深度與廣度，通過項目績效評價來實踐反饋資金使用效益，促進各部門積極承擔主體責任。楊帥（2021）強調(diào)行政事業(yè)單位必須緊密結(jié)合內(nèi)部控制的要求來完善預算績效管理體制，解決目前存在的諸多問題來優(yōu)化行政事業(yè)單位的預算管理工作質(zhì)量。

上述文獻表明，行政事業(yè)單位必須加強預算績效管理，梳理預算績效管理的特點，明確目前該領域面臨的問題并結(jié)合新時代財政制度改革的要求提出合理的對策建議。本文將從這些工作入手，致力于探索適應我國發(fā)展實際的行政事業(yè)單位預算績效管理體制。

三、行政事業(yè)單位加強預算績效管理的必要性與特點

（一）行政事業(yè)單位加強預算績效管理的必要性

行政事業(yè)單位實行預算績效管理的目的在于將公共項目、部門的收入和支出納入績效管理體系中，切實地實施國家和地方政策。預算績效管理能夠?qū)崿F(xiàn)對財政資金的事前績效評估、事中績效管理和事后績效評估。由于行政事業(yè)單位的資金大多來源于財政部門，行政事業(yè)單位必須結(jié)合自身的職能和業(yè)務特征來規(guī)劃資金的用途，實現(xiàn)優(yōu)化資源配置、提高行政效率的目的。

行政事業(yè)單位加強預算績效管理的意義在于：

第一，推動行政事業(yè)單位更加規(guī)范化，有利于單位的內(nèi)部控制。預算績效管理能夠把預算管理與績效管理緊密聯(lián)系在一起，使行政事業(yè)單位即有安排預算的自主空間，又要積極落實自身職責。預算績效管理可以在預算資金使用的全過程中實時監(jiān)控其效果，使行政人員重視約束自己的行為，真正意識到合理運用財政資金的重要性，構(gòu)建資金效益責任制，形成廉潔的良好風氣。

第二，行政事業(yè)單位進行預算績效管理能提高行政人員收集、整理、分析數(shù)據(jù)的能力，有利于政務信息公開制度的實施。行政事業(yè)單位根據(jù)預算績效管理的要求運行，可以改善它們的績效管理水平，保證政務公開信息的透明度與準確度，加強服務型政務系統(tǒng)的建設。

第三，行政事業(yè)單位實行預算績效管理將促進財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使行政事業(yè)單位合理規(guī)劃預算，避免出現(xiàn)申請資金過多而造成巨大財政壓力的情況。預算績效管理將幫助行政事業(yè)單位評估和監(jiān)督項目資金的運用情況進而發(fā)揮項目問責機制的作用，精準把控資金在各項用途上的分配合理性。

基于此，加強預算績效管理是當前我國行政事業(yè)單位管理預算的關鍵環(huán)節(jié)，必須高度重視并大力發(fā)揮其積極作用。

（二）行政事業(yè)單位預算績效管理的特點

1．戰(zhàn)略性

預算績效管理需要根據(jù)未來的戰(zhàn)略目標來制定資金配置計劃，并監(jiān)控資金使用的整個過程，所以，戰(zhàn)略性是預算績效管理的重要特征。行政事業(yè)單位在管理預算績效時必須充分考慮短期與長期的發(fā)展戰(zhàn)略，同時，也應該結(jié)合資金的收入與支出情況來不斷調(diào)整，以達到最優(yōu)的社會效益。

2．系統(tǒng)性

預算績效管理是一個集事前、事中和事后管理于一體的管理系統(tǒng)，行政事業(yè)單位對預算的管理和監(jiān)督過程是持續(xù)的，當前階段的預算績效評估結(jié)果可以作為下一階段制定預算計劃的參考。行政事業(yè)單位在進行預算績效管理時也必須遵循規(guī)定的程序，降低風險的同時也將促進內(nèi)部管理工作更加規(guī)范。

3．分配性

行政事業(yè)單位可以通過預算績效管理來有效整合內(nèi)部所有資源，再按照各項工作的重要程度進行資源分配，達到資源最優(yōu)分配的效果，在最大限度上減少資源的不合理配置。

四、部分行政事業(yè)單位在預算績效管理中面臨的問題

（一）預算績效管理意識薄弱，責任劃分不明確

預算是支出之前的戰(zhàn)略性環(huán)節(jié)，可能與實際支出存在一定的差異，需要行政事業(yè)單位收集各方面信息來及時跟蹤和調(diào)整預算。然而，一些行政事業(yè)單位并未意識到預算績效管理的重要性，編制預算的工作往往是上級領導進行主要決策，由財務部門來負責整個的預算編制和結(jié)果評價，部分的行政人員參與度低，結(jié)果導致落實工作的人員不能履職盡責。主要的原因在于，部分行政事業(yè)單位還未能形成先進的預算績效管理理念，單位內(nèi)部沒有做好對預算績效管理理念的宣傳工作，相關的專業(yè)培訓還不到位。一些行政人員不甚了解預算管理政策，單純以為預算績效管理是財務人員的工作，所以，他們落實預算績效管理工作的積極性較低?，F(xiàn)實中，每個行政人員都應承擔預算績效管理的對應職責，以利于預算執(zhí)行，保證預算績效管理取得良好的成效。

（二）預算編制不合理，難以得到有效的執(zhí)行

預算編制是整個預算績效管理的基礎工作，也是后續(xù)預算執(zhí)行的重要依據(jù)，但部分行政事業(yè)單位在進行預算編制時經(jīng)常受時間所限而出現(xiàn)預算不合理、核算標準不符合實際的問題。一些單位只是簡單地將上一年類似項目的預算資金數(shù)額，作為本年度的預算申報，而并未結(jié)合單位的總體戰(zhàn)略、財務狀況和規(guī)劃項目評估結(jié)果來編制預算，最終導致預算難以得到有效的執(zhí)行。這種現(xiàn)象的原因是預算編制工作涉及行政業(yè)務、財務等多個領域的內(nèi)容，行政事業(yè)單位需要收集、整理和分析大量的數(shù)據(jù)，任務十分繁重，也要求預算編制人員具備較高的專業(yè)素養(yǎng)和綜合能力。一些單位的預算編制人員不能及時掌握專業(yè)知識，沒有親自調(diào)研各業(yè)務部門的實際情況，創(chuàng)新意識缺乏，使得行政事業(yè)單位的預算編制水平難以提升。在執(zhí)行預算時，單位無法嚴格遵循預算編制計劃，造成預算與執(zhí)行相脫節(jié)，無預算支出、隨意調(diào)整支出等問題頻發(fā)，阻礙了整個單位對預算績效管理計劃的執(zhí)行。

（三）預算績效評價指標不科學，評價體系不完善

部分行政事業(yè)單位缺少完善的績效評價體系和科學的評價指標，統(tǒng)一、粗略的評價指標不能體現(xiàn)各單位的特殊性，一些特殊行業(yè)的單位在實施預算績效評價時找不到適當?shù)臄?shù)據(jù)和指標，導致績效考核難以展開。此外，一些已經(jīng)確定了預算績效評價指標的單位也存在相應問題。例如，預算績效評價方式和標準單一、缺少靈活性。他們只根據(jù)量化的指標來判定單位是否達成了預算績效目標，而沒有真正地深入了解預算績效管理的全部執(zhí)行過程，下一階段的預算績效管理無據(jù)可依，不利于行政事業(yè)單位產(chǎn)生更高的社會效益。同時，許多行政事業(yè)單位的預算績效評價指標涵蓋的內(nèi)容及范圍有限，尚未建立一個系統(tǒng)化的預算績效管理體系。

（四）缺少預算績效管理的監(jiān)督機制，內(nèi)部控制不到位

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位對預算績效管理的監(jiān)督大多體現(xiàn)在預算績效評價層面，而沒有對其他預算管理環(huán)節(jié)進行持續(xù)跟進與監(jiān)督。單位內(nèi)部控制不到位，會計人員將工作重心放在了會計核算與資金支出方面，而不理解單位的具體政策及部門業(yè)務，在一定程度上削弱了內(nèi)部監(jiān)督的力度。一些行政事業(yè)單位的預算績效管理追責制度不健全，影響了監(jiān)督結(jié)果，各部門之間沒有形成互相監(jiān)督的機制，不利于實現(xiàn)預算績效目標。

五、行政事業(yè)單位優(yōu)化預算績效管理的措施

（一）強化預算績效管理意識，明確行政人員的管理職責

一方面，行政事業(yè)單位應該增強預算績效管理意識，重視此項工作，促進預算績效管理的規(guī)范化。單位可定期組織行政人員學習最新的政策和法律，學習財政部關于事業(yè)單位預算編制的相關指導意見。單位應鼓勵行政管理人員積極參與預算績效管理，通過專題培訓、業(yè)務學習、繼續(xù)教育和交流報告等途徑來加大宣傳力度，提高行政事業(yè)單位工作管理人員的專業(yè)素養(yǎng)與工作能力。

另一方面，行政事業(yè)單位需要明確部門和行政人員的管理職責和預算管理內(nèi)容，使財務部門與各業(yè)務部門在預算編制完成后、具體實施前實現(xiàn)關于項目內(nèi)容的精準對接，準確地把握資金支出的進展情況與項目落實情況，實現(xiàn)績效目標。同時，注重各部門之間的協(xié)作，并邀請相關的行業(yè)專家來指導預算績效管理工作。

（二）提高預算編制質(zhì)量，確保高效的預算執(zhí)行

行政事業(yè)單位可采取優(yōu)化預算編制流程和指標的方式，來提高預算編制質(zhì)量，根據(jù)法律規(guī)范來確立本單位的預算編制準則，設立單獨的預算管理部門并聘用專業(yè)的預算管理人員，確保預算執(zhí)行是高效的。行政事業(yè)單位在預算編制之前必須制定好發(fā)展戰(zhàn)略與財務收支計劃，結(jié)合單位的總體情況與實際工作要求分析各項目的可行性，使預算編制工作免受主觀性的影響。行政事業(yè)單位應將總體預算目標細分為各部門的預算績效目標，收集業(yè)務部門的預算數(shù)據(jù)資料來切實提高預算編制的質(zhì)量。

同時，在執(zhí)行預算績效管理的過程中，應該及時反饋與調(diào)整績效管理方案，力求預算編制與執(zhí)行達成一致。

（三）建立完善的預算績效評價體系，優(yōu)化評價指標設置

行政事業(yè)單位應首先設定科學合理的預算績效目標，在此指導下展開具體工作，保證高水平的預算績效管理。設置具體、全面的績效評價指標，避免指標設置的不合理，建立完善的評價體系，個性化的指標可以更好地體現(xiàn)各項目的要求和效果。多層次的預算績效評價體系必須包含項目績效評價、政策績效評價與行政部門績效評價等內(nèi)容。配套的預算績效獎懲制度也是十分必要的，行政事業(yè)單位應該對績效良好的部門與員工進行獎勵，而要求績效較差的部門或員工及時整改。單位可利用先進的信息技術的支撐來評價預算績效，建立信息管理系統(tǒng)來評價預算績效，使部門的項目申報、論證與評價能夠通過系統(tǒng)實現(xiàn)，增強考核的實時性和科學性。

（四）監(jiān)督預算績效管理全過程，發(fā)揮內(nèi)部控制的作用

在實行預算績效管理實施的全部環(huán)節(jié)中，行政事業(yè)單位財務部門與預算部門要緊密合作，共同監(jiān)督預算的實施，形成系統(tǒng)性的預算績效監(jiān)測體系。具體而言，預算部門負責編制合理的預算并將方案及時向財務部門反饋，而財務部門則根據(jù)預算目標的實際完成情況來進行撥款。如果單位達成了績效目標，財務部門要確保預算資金能夠及時到位；而一旦單位偏離了績效目標，財務部門會立即停止支出，在查清偏差的來源并調(diào)整預算目標后再安排后續(xù)的撥款。參與預算績效管理的其他部門也要發(fā)揮各自職能，績效管理部門作為帶頭者，負責監(jiān)督預算目標確定、執(zhí)行和評價，協(xié)調(diào)各部門的工作。資金管理部門監(jiān)督預算目標申報、變更、與自評過程，保證實際的資金支出與預算目標相符，及時調(diào)整預算資金分配。

六、結(jié)論

推進行政事業(yè)單位的預算績效管理是我國完善財政制度的重要內(nèi)容，能夠提高財政預算資金的配置效率與社會效益，提高行政事業(yè)單位的公信力與執(zhí)行力。行政事業(yè)單位應該重視預算績效管理工作，提高預算編制質(zhì)量，構(gòu)建多層次的預算績效評價體系，實行對預算績效全過程的監(jiān)督，實現(xiàn)預算績效管理目標。

【相關鏈接】

績效預算必須以企業(yè)戰(zhàn)略為出發(fā)點，為戰(zhàn)略實現(xiàn)提供服務。因此績效預算必須考慮企業(yè)的生命周期，在關注企業(yè)短期經(jīng)營活動的同時，重視企業(yè)長期目標，使短期的預算指標及長期的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應，增強各期績效預算編制的銜接性，使績效預算管理成為企業(yè)長期發(fā)展目標的實現(xiàn)推進器。

績效預算管理是一種全員控制、全方位控制和全過程控制體系，在績效預算網(wǎng)絡下，企業(yè)全部資源都要納入預算管理的監(jiān)控中，有限的資源被重新組合分配，企業(yè)內(nèi)部職能的界限已經(jīng)在逐漸削弱，通過績效預算使之能相互融合在一起，以便于更好地進行綜合協(xié)調(diào)，減少資源閑置現(xiàn)象。

績效預算管理本身是一個機制化的系統(tǒng)控制過程，具有鮮明的程序性，使用納入績效預算管理的資源需要立項、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、差異分析和考評等，績效預算管理系統(tǒng)設立的目的是為了降低預算風險，是一種自我約束、自我管理的管理信息控制系統(tǒng)。績效預算管理為企業(yè)日常經(jīng)營業(yè)務、財務收支活動提供控制尺度和衡量標準，同時企業(yè)將績效預算作為一根“標桿”，使所有預算執(zhí)行主體都知道自己的行動目標和努力所能達到的結(jié)果。