●馬麗敏 趙慧媛
持續(xù)深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求,是加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要內(nèi)容,是貫徹實(shí)施新《預(yù)算法實(shí)施條例》的重要環(huán)節(jié)。中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))明確要求,2018—2022年中央、省、市、縣四級(jí)政府預(yù)算部門要實(shí)現(xiàn)“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理的任務(wù)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)從重點(diǎn)項(xiàng)目到部門整體及政策調(diào)整,從事前評(píng)估、事中監(jiān)管到事后績(jī)效評(píng)價(jià),規(guī)模不斷擴(kuò)大、深度逐步精進(jìn)。從一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算到政府基金預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià),第三方機(jī)構(gòu)作為一方重要力量已廣泛參與其中,并發(fā)揮了積極作用。但在第三方績(jī)效管理中仍存在機(jī)制不夠健全、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不明確、機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平參差不齊等問(wèn)題,迫切需要從制度設(shè)計(jì)到現(xiàn)實(shí)應(yīng)用進(jìn)行自上而下的制度規(guī)范和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。
近年來(lái),受疫情影響,疊加減稅降費(fèi)政策等因素,財(cái)政收支矛盾不斷增大。在這種形勢(shì)下,落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院“過(guò)緊日子”的要求,全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)“利劍”作用,大力削減或取消低效、無(wú)效支出,就顯得更加緊迫和重要①。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)劉國(guó)永教授指出,第三方績(jī)效管理和服務(wù)平臺(tái)的開發(fā)可以依托省市績(jī)效協(xié)會(huì)多年的行業(yè)積累,著眼于績(jī)效服務(wù)管理與應(yīng)用研發(fā)、績(jī)效知識(shí)體系學(xué)習(xí)等層面,幫助第三方機(jī)構(gòu)解決績(jī)效評(píng)價(jià)的難題,助力第三方及專家開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作,同時(shí)構(gòu)建績(jī)效行業(yè)的人才標(biāo)準(zhǔn)體系,助推政府預(yù)算績(jī)效管理改革②?!兜谌綑C(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》的實(shí)施和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)上線運(yùn)行,是著力推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作提質(zhì)增效的重要契機(jī)。
2021年8月,財(cái)政部下發(fā)了《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》),明確建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制,強(qiáng)化信息支撐,并同步上線運(yùn)行“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)”(以下簡(jiǎn)稱“信用管理平臺(tái)”)。信用管理平臺(tái)作為《暫行辦法》的一項(xiàng)重要配套措施,既是財(cái)政部門對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)管的重要載體,也是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)委托方擇優(yōu)選擇第三方機(jī)構(gòu)的重要信息支撐。
1、信息管理對(duì)象范圍。第三方機(jī)構(gòu)主要包括專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、科研院所、高等院校等,是依法設(shè)立并向財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位等管理和使用財(cái)政資金的主體(即委托方)提供預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù),獨(dú)立于委托方和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的組織。
2、第三方機(jī)構(gòu)填報(bào)信息的內(nèi)容及原則。要按照《暫行辦法》相關(guān)規(guī)定,對(duì)信用管理平臺(tái)錄入信息的真實(shí)性和合規(guī)性負(fù)責(zé)。第三方機(jī)構(gòu)本著自愿原則,統(tǒng)一在門戶網(wǎng)站填報(bào),填報(bào)前需自行完成用戶注冊(cè),經(jīng)財(cái)政部門審核通過(guò)后登陸填報(bào)。內(nèi)容分為基本信息和信用信息,主要包括:機(jī)構(gòu)信息、法定代表人信息、主評(píng)人信息、分支機(jī)構(gòu)信息、合作專家信息、其他績(jī)效評(píng)價(jià)從業(yè)人員信息等。根據(jù)信用管理平臺(tái)要求,還需上傳相關(guān)證明材料。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將相關(guān)信息錄入信用管理平臺(tái),并根據(jù)實(shí)際情況予以更新。
3、財(cái)政部門審核權(quán)限的設(shè)置。各級(jí)財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)審核對(duì)本地預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)填報(bào)信息的完整性,主要包括信息要素是否齊全,信息是否含有敏感字眼或涉密內(nèi)容,是否屬于填報(bào)對(duì)象范圍等。同時(shí),將信用管理平臺(tái)作為日常重要抓手,不斷提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。
4、預(yù)算部門和單位查詢權(quán)限的設(shè)置。預(yù)算部門和單位作為委托方,可通過(guò)信用管理平臺(tái)擇優(yōu)選擇第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
5、信用平臺(tái)管理方式。信用管理平臺(tái)按第三方機(jī)構(gòu)注冊(cè)所在地(含省、市、縣)實(shí)行屬地管理。第三方機(jī)構(gòu)具體填報(bào)信息由第三方機(jī)構(gòu)注冊(cè)所在地財(cái)政局進(jìn)行初審,由省級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行復(fù)審。各方不得將信用管理平臺(tái)作為第三方機(jī)構(gòu)參與政府采購(gòu)或政府購(gòu)買服務(wù)的前置條件和必要條件。
自財(cái)政部信用管理平臺(tái)正式運(yùn)行以來(lái),太原市財(cái)政部門按照上級(jí)財(cái)政部門部署依法履行職責(zé),積極開展工作。一是確定信用管理平臺(tái)聯(lián)絡(luò)員,設(shè)置賬號(hào)等信息管理權(quán)限,確保審核的及時(shí)性;二是為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)管,太原市財(cái)政局對(duì)第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)開展線上和線下培訓(xùn);三是建立第三方機(jī)構(gòu)答疑群,便于解決疑問(wèn),介紹經(jīng)驗(yàn)互相學(xué)習(xí)。通過(guò)以上行動(dòng)推動(dòng)政策落地見(jiàn)效,使第三方機(jī)構(gòu)充分認(rèn)識(shí)《暫行辦法》公布實(shí)施的意義、各項(xiàng)規(guī)定和要求,組織第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)登錄信用管理平臺(tái),錄入相關(guān)信息,并根據(jù)實(shí)際情況予以更新。截至目前,太原市通過(guò)框架協(xié)議入圍的第三方機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)了在線注冊(cè)并動(dòng)態(tài)上傳了績(jī)效評(píng)價(jià)信用和其他信息。目前,作為績(jī)效評(píng)價(jià)主體責(zé)任的預(yù)算部門和單位對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)知之甚少,使用和查詢方面更有欠缺。部分第三方機(jī)構(gòu)由于成立較晚、注冊(cè)地管理或其他原因尚未進(jìn)行注冊(cè)和登記。
目前,預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)還處于初期運(yùn)行階段,各方面仍在摸索和完善之中??陀^來(lái)講,當(dāng)前階段只具備了初步查詢功能,尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)管理、監(jiān)督及服務(wù)職能的覆蓋,因此仍有較大的改進(jìn)與完善空間。
預(yù)算部門(單位)作為預(yù)算績(jī)效管理主體,在委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí),要根據(jù)工作需要和業(yè)務(wù)特點(diǎn)擇優(yōu)選擇第三方機(jī)構(gòu),因而需要對(duì)開放的信息權(quán)限進(jìn)行查詢,但目前在查詢過(guò)程中還存在諸多限制。例如,政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)查詢,目前財(cái)政用戶在信用管理平臺(tái)只能看到本行政區(qū)劃內(nèi)的第三方機(jī)構(gòu)信息和動(dòng)態(tài)更新情況,如果要查詢外地機(jī)構(gòu)的情況,只能從社會(huì)公眾查詢路徑通過(guò)機(jī)構(gòu)名稱進(jìn)行單條查詢,不能在信用管理平臺(tái)中通過(guò)自主設(shè)定條件進(jìn)行篩選。以太原市為例,太原市(本級(jí))除審核功能以外僅有兩項(xiàng)管理功能,即屬地財(cái)政審核和處理處罰信息錄入功能。太原市管理平臺(tái)僅有地市財(cái)政查詢功能,可以查詢注冊(cè)地為市本級(jí)以及12個(gè)縣(市、區(qū))的147家機(jī)構(gòu)。2022年太原市通過(guò)框架協(xié)議的方式政府采購(gòu)了20家第三方機(jī)構(gòu),其中包括12家太原市本土機(jī)構(gòu),6家省內(nèi)其他地市機(jī)構(gòu),2家省外機(jī)構(gòu)。雖然20家機(jī)構(gòu)均已通過(guò)平臺(tái)認(rèn)證,但因有8家機(jī)構(gòu)注冊(cè)地不在太原,無(wú)法利用平臺(tái)對(duì)其進(jìn)行有效管理。對(duì)此,建議進(jìn)一步開放對(duì)信用管理平臺(tái)中查詢權(quán)限的限制,拓展用戶信息查詢功能,添加預(yù)算部門單位查詢權(quán)限功能設(shè)置,取消地域限制、分級(jí)審核授權(quán)等條件,進(jìn)一步擴(kuò)大共享資源,真正實(shí)現(xiàn)信息共享。
目前,《暫行辦法》及信用管理平臺(tái)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)約束機(jī)制不健全。當(dāng)前,第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)多為會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)或科研院所,對(duì)其執(zhí)業(yè)資格、業(yè)績(jī)水平、人員素質(zhì)等都沒(méi)有明確的限制性規(guī)定,第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)水平良莠不齊,加之管理機(jī)制不健全、懲戒和追責(zé)辦法缺乏法律約束,第三方機(jī)構(gòu)無(wú)評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn),無(wú)須對(duì)結(jié)果擔(dān)責(zé),極大影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效果。例如,山西某資產(chǎn)評(píng)估有限公司在平臺(tái)主評(píng)人信息中填報(bào)了15名符合條件的主評(píng)人,但實(shí)際績(jī)效評(píng)價(jià)工作中主評(píng)人并未在平臺(tái)中登記,也沒(méi)有參與績(jī)效評(píng)價(jià),甚至存在一個(gè)主評(píng)人在多個(gè)公司錄入信息的情況,對(duì)于主評(píng)人資格和業(yè)績(jī)難以考證,平臺(tái)未對(duì)此類行為明確監(jiān)管處罰措施。
第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)上的注冊(cè)信息,在政府采購(gòu)和招投標(biāo)過(guò)程中只是作為參考,并沒(méi)有硬性約束。各級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門對(duì)第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)在平臺(tái)注冊(cè)、信息反饋等方面有待加強(qiáng)督導(dǎo)。在政策信息庫(kù)的建立方面,對(duì)不同部門、行業(yè)財(cái)務(wù)制度管理缺乏政策引導(dǎo)支撐。從服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量,增進(jìn)業(yè)務(wù)交流角度考慮,缺乏將財(cái)政不同層級(jí)預(yù)算指標(biāo)體系建設(shè)、支出標(biāo)準(zhǔn)等績(jī)效評(píng)價(jià)政策工具分門別類建信息庫(kù)。
根據(jù)財(cái)政部《暫行辦法》管理要求,進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)各方主體責(zé)任,實(shí)現(xiàn)信息公開,完善功能、權(quán)限匹配,及時(shí)反饋相關(guān)意見(jiàn)和建議,推進(jìn)《暫行辦法》貫徹落實(shí)和信用管理平臺(tái)有效運(yùn)行,結(jié)合實(shí)際提出以下改進(jìn)和完善建議。
1、建議明確管理職責(zé),細(xì)化分工,完善主體責(zé)任。各級(jí)財(cái)政部門要自覺(jué)依法履行《暫行辦法》規(guī)定的職責(zé),結(jié)合當(dāng)?shù)仡A(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)際,統(tǒng)籌謀劃、細(xì)化分工、落實(shí)責(zé)任,抓緊研究制定具體、有針對(duì)性、可操作的實(shí)施細(xì)則,確?!稌盒修k法》各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。
2、探索適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的工作準(zhǔn)則、采購(gòu)限制、付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督考核等一般規(guī)則,進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范各相關(guān)主體的行為。對(duì)第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)明確機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻、人員資質(zhì)要求、通用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、付費(fèi)管理辦法、評(píng)價(jià)質(zhì)控體系建立等相關(guān)規(guī)范;財(cái)政部門應(yīng)明確審核監(jiān)督工作機(jī)制、確立獎(jiǎng)懲措施,定期抽查復(fù)核,提升管理質(zhì)量。
3、加強(qiáng)信用平臺(tái)建設(shè),推動(dòng)信息共享?!吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確,各部門和單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)本部門、本單位預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé),平臺(tái)管理應(yīng)逐漸引入預(yù)算部門和單位參與其中,在平臺(tái)開辟分行業(yè)交流專欄,相關(guān)管理部門及時(shí)更新行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)動(dòng)態(tài),第三方機(jī)構(gòu)分享評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn),形成平臺(tái)內(nèi)部有效溝通互動(dòng),增加交流。
預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)具有一定的專業(yè)性和特殊性,因此,對(duì)相關(guān)從業(yè)人員應(yīng)有相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)人員能力水平的要求。
1、建立統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)入門檻。缺少相應(yīng)的門檻制度規(guī)定,對(duì)第三方準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán),容易使績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式,反而不講求績(jī)效。從目前太原市績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際工作來(lái)看,評(píng)價(jià)范圍涉及鄉(xiāng)村振興、工業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護(hù)、民生保障、疫情防控、工程建設(shè)等社會(huì)生活方方面面,對(duì)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及相關(guān)評(píng)價(jià)人員能力提出了更高要求,因此,要明確主評(píng)人的資質(zhì)和綜合技能等資格條件,建立起行業(yè)準(zhǔn)入門檻制度。
2、建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)管理規(guī)范。與注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師等行業(yè)一樣,績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)逐步完善行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)體系。近年來(lái),預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)涌現(xiàn)了一批經(jīng)驗(yàn)豐富的專家,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作提出了諸多建設(shè)性意見(jiàn),但由于受地域、政策差異等限制,尚未形成一套具有普遍參考價(jià)值的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和體系,因此,應(yīng)建立系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系,并制訂行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。
3、建立績(jī)效評(píng)價(jià)從業(yè)人員的處罰和問(wèn)責(zé)機(jī)制。積極探索建立年檢制度,逐步完善信用評(píng)級(jí)功能,通過(guò)年檢對(duì)其服務(wù)能力和績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)證,同時(shí)將考核結(jié)果納入誠(chéng)信記錄,建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。
4、健全激勵(lì)和淘汰機(jī)制,促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)有序競(jìng)爭(zhēng)、良性發(fā)展。第三方機(jī)構(gòu)管理可以實(shí)行積分制,建立一套第三方機(jī)構(gòu)積分評(píng)價(jià)體系,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)管理流程規(guī)范、從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)提升明顯、工作成果質(zhì)量高、委托方滿意度高的機(jī)構(gòu),根據(jù)提交相應(yīng)材料確認(rèn)完成度賦予相應(yīng)積分;對(duì)評(píng)價(jià)質(zhì)量較低、人員流失嚴(yán)重、專業(yè)素質(zhì)下降、委托方評(píng)價(jià)較低的機(jī)構(gòu),根據(jù)平臺(tái)業(yè)務(wù)量更新、委托方反饋等方式扣減積分。同時(shí),對(duì)積分高的機(jī)構(gòu)適當(dāng)予以評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)傾斜、平臺(tái)通報(bào)表?yè)P(yáng),對(duì)積分低的機(jī)構(gòu)尚未進(jìn)行相應(yīng)整改的應(yīng)予以清退,逐漸形成行業(yè)內(nèi)部?jī)?yōu)勝劣汰的良性循環(huán)。
財(cái)政部門作為第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)管主體,應(yīng)積極履行監(jiān)管和服務(wù)職責(zé),細(xì)化對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)規(guī)范、信息披露,使第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效管理工作有章可循、有法可依,不斷提高績(jī)效評(píng)價(jià)水平。建立功能篩查機(jī)制,加大對(duì)第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員的執(zhí)業(yè)情況、信息錄入、檔案管理、主評(píng)人評(píng)定管理、內(nèi)控制度執(zhí)行等情況的監(jiān)督檢查力度,并在第三方平臺(tái)上予以公開披露,逐步建立公正公開、規(guī)范透明、信息全面、影響力廣泛的第三方機(jī)構(gòu)平臺(tái)管理機(jī)制。通過(guò)多種渠道和方式,加強(qiáng)信用管理平臺(tái)的宣傳,提升信用管理平臺(tái)的社會(huì)關(guān)注度,確保信用管理平臺(tái)高效、持續(xù)運(yùn)行,成為各方提升全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理水平的管理陣地、學(xué)習(xí)園地和監(jiān)督利器,推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理不斷邁上新的臺(tái)階。
省市績(jī)效協(xié)會(huì)在貫徹國(guó)家關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理改革、實(shí)現(xiàn)公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范化建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用,同時(shí),它也是財(cái)政部門、高??蒲袑W(xué)者及中介機(jī)構(gòu)的對(duì)話平臺(tái),在政府和市場(chǎng)中發(fā)揮著重要的橋梁作用。目前,第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)中暫時(shí)沒(méi)有省市績(jī)效協(xié)會(huì)的管理模塊,其監(jiān)督作用尚未得到充分發(fā)揮,建議在第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)中授權(quán)省市績(jī)效評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)查詢端口,發(fā)揮省市績(jī)效評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)專家委員會(huì)和專家?guī)斓淖饔?,更好地提高第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)質(zhì)量,推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理更好發(fā)展。
注釋:
①財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局副局長(zhǎng)劉英在《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》實(shí)施暨“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)”上線工作布置(視頻)會(huì)上的講話。
②上海第三方績(jī)效管理和服務(wù)平臺(tái)上線儀式上劉國(guó)永教授的發(fā)言。