文/許文鴻 編輯/白琳

新世紀以來，隨著“一超多強”的國際格局演化、大國間的博弈和地緣政治日趨復雜，金融制裁由于其制裁方式比較集中、低成本、見效快等特點逐漸成為大國在地緣沖突、大國博弈中優(yōu)先選擇的手段。由于環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）在國際經(jīng)濟生活和金融系統(tǒng)中的重要性，切斷與SWIFT系統(tǒng)的聯(lián)系是金融制裁中烈度最強的手段之一，因此，被稱作“金融核打擊”。近年來，先后有伊朗、朝鮮、委內瑞拉、伊拉克、利比亞等國都被實施了SWIFT制裁。2022年2月，俄烏沖突進一步升級，美歐等國為向俄羅斯施壓，對俄羅斯實施了史無前例的制裁，其中影響最大、最受人關注的制裁措施是最終切斷SWIFT系統(tǒng)與俄羅斯部分銀行的連接。美歐試圖用金融手段阻止以俄羅斯為中心的金融信息流通和資金流通，從而影響俄羅斯的資金融通能力，進而引發(fā)俄羅斯國內的金融動蕩乃至金融危機，甚至政權更替。

SWIFT系統(tǒng)在全球金融系統(tǒng)中的作用

SWIFT系統(tǒng)本質上是個金融信息交換系統(tǒng)，為滿足各國間金融交往需要而自發(fā)成立。第二次世界大戰(zhàn)后，隨著世界經(jīng)濟金融活動的繁榮和電子科學技術的發(fā)展，傳統(tǒng)的電傳（Telex）、電報（Cable）技術難以滿足全球范圍內日益發(fā)展的經(jīng)濟金融活動的需求，各國間日益密切的金融交往迫切需要與時俱進的資金融通技術與金融基礎設施。在此背景下，1973年5月，美國、加拿大等15個國家的239家銀行自發(fā)成立了環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）組織，并在比利時首都布魯塞爾以非營利組織的形式注冊，旨在為世界各國的金融機構提供準確、安全、高效的金融信息交換服務。該組織開發(fā)的SWIFT電文標準格式是國際銀行間數(shù)據(jù)交換的標準語言，傳遞金融專業(yè)的安全報文信息。憑借該組織提供的SWIFT Code，就可以實現(xiàn)全球范圍內任意銀行間“點對點”的資金匯兌。自投入使用以來，SWIFT系統(tǒng)以其高效、快捷、完善的服務極大地促進了世界范圍內的經(jīng)濟和金融活動的繁榮，為世界經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，贏得了國際金融機構的廣泛信任。截至2021年10月，來自全球207個國家和地區(qū)的11659家金融機構成為該組織的成員，分支機構遍布全球，業(yè)務幾乎覆蓋所有金融領域。每天處理約4200萬條金融信息，劃撥的資金以萬億美元計算，包括訂單處理、支付確認、資金匯兌等。各國的金融機構在日常業(yè)務中也越來越依賴該系統(tǒng)的服務，脫離該系統(tǒng)在很大程度上意味著與整個世界金融體系脫鉤。

SWIFT逐漸從中立立場成為西方主導的制裁工具。SWIFT組織成立后，其日常經(jīng)營活動按注冊地管轄原則接受比利時國家銀行（NBB）的監(jiān)管指導。由于比利時是歐盟成員，歐盟、歐洲央行的法律法規(guī)也是SWIFT組織開展經(jīng)營活動的法律基礎。總體上，歐盟國家對SWIFT組織擁有一定的主導權。冷戰(zhàn)結束后，隨著美國單邊主義傾向的日益增強，美國試圖讓SWIFT系統(tǒng)為其霸權利益服務，但一直沒能成功。直到2001年“9·11”事件后，美國才以“需要對恐怖主義資金進行監(jiān)控”為由，開始介入并逐漸加強對SWIFT系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的監(jiān)控。SWIFT系統(tǒng)由國際金融領域的公共產(chǎn)品逐漸武器化，變成美國主導下的金融制裁工具。比如，2012年、2018年伊朗先后兩次被剔除出SWIFT系統(tǒng)；2017年，朝鮮銀行被剔除；2019年，委內瑞拉銀行被剔除。此次俄羅斯的部分銀行被剔除是美歐等國借助SWIFT系統(tǒng)再次展現(xiàn)其霸權的延續(xù)。

SWIFT與美元清算系統(tǒng)在金融制裁中可聯(lián)合使用。SWIFT是國際支付系統(tǒng)中的金融信息傳輸系統(tǒng)，對銀行賬戶進行資金劃撥的是國際支付系統(tǒng)中的結算和清算系統(tǒng)。當前的國際金融體系中，美元仍是國際經(jīng)濟、貿易和投資往來中的最主要幣種，也是SWIFT系統(tǒng)主要處理的清算幣種（2022年3月，美元在SWIFT交易中的占比41.1%，其次為歐元35.4%）。美元的跨境支付清算主要通過CHIPS（紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)）完成。要限制具體銀行的資金交易活動，除了切斷其與SWIFT系統(tǒng)的連通實現(xiàn)對其資金往來活動的限制，還可通過CHIPS系統(tǒng)直接限制美元資金的流通。

俄烏沖突以來的對俄SWIFT制裁影響

1989年，俄羅斯外經(jīng)銀行（VEB）成為SWIFT系統(tǒng)的第一個俄羅斯成員。截至本輪制裁前，俄羅斯約有300多家金融機構（包括銀行、部分信貸機構和金融公司）使用SWIFT系統(tǒng)的服務，是SWIFT組織中僅次于美國的第二大成員。

自2014年3月克里米亞事件后，美國就開始提出要將俄羅斯剔除出SWIFT系統(tǒng)。由于俄羅斯與歐洲國家在能源供應上嚴重相互依賴，使得歐洲國家無法采取該措施，但俄羅斯被切斷SWIFT系統(tǒng)的威脅一直存在。

2022年2月，俄烏沖突爆發(fā)。在復雜的地緣政治沖突下，如美國總統(tǒng)拜登所說“美俄關系已完全破裂”。盡管歐美各國油價高企、天然氣價格飆升、通脹攀升，但仍然通過了迫使SWIFT協(xié)會對俄羅斯采取制裁措施的決定。2022年3月2日，美歐等國的制裁名單公布，自3月12日起切斷俄羅斯359家銀行中的7家銀行同SWIFT系統(tǒng)的聯(lián)系。同時，SWIFT禁令對這7家銀行所擁有的在俄羅斯注冊的超過50%的子公司也有效。7家銀行包括：（1）俄羅斯外貿銀行（VTB），俄羅斯第二大銀行，由俄羅斯政府控股，是專門從事對外貿易的銀行，其全球性的網(wǎng)絡在俄羅斯銀行中獨具特色，目前約有1400萬個人客戶，是俄羅斯普通民眾普遍使用的銀行；（2）俄羅斯外經(jīng)銀行（VEB），是俄羅斯專門從事項目融資和商業(yè)項目投資的政策性銀行，在俄羅斯銀行中第一個加入SWIFT組織，不從事個人客戶業(yè)務；（3）俄羅斯工業(yè)通訊銀行（Promsvyazbank） ，2017年該行是俄羅斯最大的私人銀行，目前完全歸國家所有，是俄羅斯軍工聯(lián)合體的業(yè)務銀行，私人客戶主要是與俄羅斯的國家公務員和國防工業(yè)的雇員合作，同時也為俄羅斯普通公民提供廣泛服務；（4）開放銀行（Otkritie Bank），是俄羅斯央行批準的一家私營全能銀行，唯一股東是俄羅斯央行，擁有100%的股本權益，是俄羅斯的十大銀行之一，目前約有300萬個人客戶；（5）俄羅斯銀行（Bank Russia），是俄羅斯最早的私人銀行之一（俄羅斯央行是Bank of Russia），主要在俄羅斯境內營業(yè)，自2014年以來一直受到制裁；（6）索夫科姆銀行（Sovkombank），在2020年12月31日的俄羅斯最大銀行名單中排名第9位，為個人客戶提供廣泛的金融服務，包括消費和抵押貸款，存款和汽車貸款；（7）新商業(yè)銀行（Novikombank），由國有公司俄羅斯國家技術集團（Rostec）擁有，主要為企業(yè)客戶提供服務，也為個人提供服務，重點在于為經(jīng)濟中的高科技部門提供財務支持，是俄羅斯30家最大的信貸和金融機構之一。

歐美多國聯(lián)合對俄羅斯7家銀行發(fā)起的SWIFT制裁實施后對俄羅斯立刻產(chǎn)生了多方面影響：

首先，被制裁的銀行遭擠兌。由于被從SWIFT系統(tǒng)剔除，7家俄羅斯銀行的客戶正常經(jīng)濟活動所需的資金往來不能通過匯兌進行，經(jīng)濟活動所需的資金融通只能使用現(xiàn)金。尤其是許多中小企業(yè)沒有足夠的流動資金做緩沖，導致俄羅斯普通民眾和中小企業(yè)的資金流中斷，生存艱難；俄羅斯社會對現(xiàn)金的需求在短期內大幅增加，受到制裁的7家俄羅斯銀行都出現(xiàn)不同程度的擠兌沖擊。

由于SWIFT在國際經(jīng)濟生活和金融系統(tǒng)中的重要性，切斷與SWIFT系統(tǒng)的聯(lián)系是金融制裁中烈度最強的手段之一，被稱作“金融核打擊”。

其次，引發(fā)俄羅斯資本市場的動蕩。制裁措施宣布后，俄羅斯的資本市場受到嚴重打擊：對外匯需求量激增，盧布匯率暴跌；投資者集中拋售股票，莫斯科股市連續(xù)崩盤，被迫停止交易。這一方面是俄羅斯居民和企業(yè)擔心盧布匯率不穩(wěn)，對外匯的需求短時間內出現(xiàn)猛增；另一方面是西方金融機構借機對俄羅斯資本市場進行打壓。

再次，俄羅斯銀行的國內國際支付癱瘓，經(jīng)濟金融活動受到限制。被制裁的俄羅斯銀行的客戶（包括個人和法人實體）的資金流通受到限制，進而導致相關領域的供應鏈中斷。國內國際支付的放緩和交易費用的增加導致商品短缺、物價上漲，并進一步推升通脹預期，導致民眾收入和生活水平下降，從而對俄羅斯的經(jīng)濟和社會造成嚴重的影響。俄羅斯企業(yè)國際間貿易、投資、債務償還等的資金劃撥都受到影響，迫使俄羅斯出現(xiàn)債務違約，大批外企撤資離開。俄羅斯政府被迫采取了多種應急措施應對，其中包括將存款利率提高到20%，強制要求企業(yè)將80%的外匯出售給央行，禁止攜帶外幣出境，對海外支付實施控制等。

最后，俄羅斯各類金融機構的對外資金流通帶來困難，影響俄羅斯相關機構的正常國際交往。如俄羅斯向聯(lián)合國繳納會費、向國際貨幣基金組織還款、向國際紅十字會捐款、向國際奧委會匯款等都受到影響。

對俄SWIFT制裁效果未達預期

自2022年3月12日制裁生效起，7家俄羅斯銀行被SWIFT制裁已兩月有余。制裁之初，對俄羅斯的打擊的確很大。但經(jīng)過兩個月看制裁效果：俄羅斯盧布匯率回到甚至超過制裁前水平，銀行擠兌現(xiàn)象基本消失，俄羅斯資本市場表現(xiàn)基本趨于穩(wěn)定，俄羅斯各類機構對內對外的經(jīng)濟活動雖受到一定影響但仍正常進行，此次SWIFT制裁效果遠未達到美歐等國預期。

為何“金融核打擊”未能取得期望效果？筆者認為，具體有以下原因：

第一，俄對SWIFT制裁有所準備和應對。自2014年3月克里米亞事件起，美歐等國曾多次提出要將俄羅斯從SWIFT系統(tǒng)剔除，但由于多種原因最終都未能實施。在此8年多間，俄羅斯一直在準備相關的應對方案：俄羅斯先后建立了自己的金融信息交換系統(tǒng)（SPFS）和國家支付系統(tǒng)（MIR），并以政府之力大力推廣，所有政府財政支付的退休金、養(yǎng)老金、工資等，都通過俄羅斯自己的支付系統(tǒng)進行，使得俄羅斯的替代支付系統(tǒng)有了一定的基礎。從技術和功能上講，俄羅斯開發(fā)的SPFS系統(tǒng)已經(jīng)可以替代SWIFT系統(tǒng)。從推廣范圍來看，截至2022年2月3日，俄羅斯境內使用SPFS系統(tǒng)的金融機構大約是使用SWIFT的五分之一。此次，7家銀行被從SWIFT系統(tǒng)剔除后，俄羅斯的金融機構將進一步轉向SPFS系統(tǒng)。SWIFT系統(tǒng)對俄羅斯國內經(jīng)濟活動的影響進一步降低。國際上，已有來自12個國家的331家金融機構參加了俄羅斯的SPFS系統(tǒng)。目前SPFS系統(tǒng)的國際參與機構還比較少，被切斷SWIFT系統(tǒng)反而將促使俄羅斯積極加強與其他國家的金融信息傳輸系統(tǒng)的合作與聯(lián)系。

第二，受各方利益掣肘，此次對俄SWIFT制裁范圍有限。將俄羅斯的銀行系統(tǒng)全部從SWIFT系統(tǒng)剔除，會使與俄羅斯有資金往來的國家直接或間接受到嚴重影響。歐盟是目前俄羅斯第一大貿易伙伴，歐盟各國通常使用SWIFT系統(tǒng)向俄羅斯支付貿易費用。如將俄羅斯的金融系統(tǒng)全部剔除出SWIFT系統(tǒng)，歐盟將是除俄羅斯以外的最大受害者。此輪制裁實施前，美國、英國、加拿大、波羅的海三國等起初堅決要求用SWIFT系統(tǒng)全面打擊俄羅斯，但德國、法國、意大利、匈牙利等國由于和俄羅斯經(jīng)貿關系密切而堅決反對。經(jīng)過磋商和施壓，意大利首先同意，匈牙利等國也隨后同意，最終采取了德國提出的折中方案，只將部分俄羅斯銀行剔除出SWIFT系統(tǒng)。起初只涉及俄羅斯的5家銀行，隨后增加到7家。因此，多方博弈下此次SWIFT制裁對俄羅斯的打擊范圍有限。

美歐等國將SWIFT系統(tǒng)武器化，濫用國際金融領域的公共產(chǎn)品對別國予以打擊，導致各國對SWIFT的信任降低，也促使更多SWIFT替代品出現(xiàn)。

第三，對俄羅斯能源的強烈需求制約了歐美制裁的效果。由于歐美各國與俄羅斯的貿易集中在能源領域，歐洲國家進口的三分之一的燃料來自俄羅斯，但此次SWIFT制裁未將歐洲國家支付俄羅斯能源貨款而往來密切的俄羅斯儲蓄銀行、俄羅斯天然氣股份公司銀行等金融機構包括在內。事實上，美歐等國仍在通過以上銀行繼續(xù)購買俄羅斯天然氣、原油和其他能源產(chǎn)品，從而使得制裁效果大打折扣。目前參與對俄制裁的僅有北約各成員國、澳大利亞、新西蘭等40多個國家，其余國家不僅沒有中止同俄羅斯的經(jīng)貿關系，反而加大了對俄打折天然氣、原油、化肥及其他產(chǎn)品的購買。

總結與思考

此次是SWIFT制裁手段首次被用于大型主要經(jīng)濟體，也是國際金融史上的一個重大事件。與伊朗、朝鮮等國不同，俄羅斯的經(jīng)濟規(guī)模更大，貿易結構更復雜，與歐美各國的金融聯(lián)系更密切，在全球金融體系中融入程度也更深。被SWIFT制裁后，俄羅斯自身抵抗力較強，但對其余各方影響也不小。

總體來看，SWIFT制裁是一柄“雙刃劍”，對俄羅斯影響雖嚴重，但俄羅斯經(jīng)受8年的威脅已經(jīng)有了免疫力并且做了一定的準備，因此，此次制裁對俄羅斯的打擊效果遠不及西方國家的預期。不僅如此，還對與俄羅斯有經(jīng)濟往來的西方國家造成一定的損失，如歐美投資者將收不到所持俄羅斯股票、債券的股息、紅利；維薩、萬事達公司將退出深耕多年的俄羅斯市場等。

鑒于此，美歐各國正在籌劃新一輪更強勁的SWIFT制裁，新的制裁名單中擬包括俄羅斯儲蓄銀行、莫斯科信貸銀行、俄羅斯農(nóng)業(yè)銀行等更多金融機構。此外，還計劃增加有關能源制裁的部分。這樣，對俄羅斯的制裁將出現(xiàn)多重疊加效應，進而對俄羅斯經(jīng)濟金融發(fā)展造成更嚴重的打擊。

俄羅斯很清楚所面臨的困境，正力圖通過打造自己的金融體系和金融基礎設施，并采取各種積極措施，以打破西方的制裁，擺脫對美國主導的國際金融體系的依賴，最終實現(xiàn)如俄羅斯外交部長拉夫羅夫所言“改變美國主導的世界秩序”的目的。

綜上，SWIFT組織原本是全球化背景下世界各國金融機構自發(fā)形成的組織，逐漸成為國際經(jīng)濟生活中的公共產(chǎn)品和重要金融基礎設施。世界各國金融機構在日常業(yè)務中普遍使用SWIFT系統(tǒng)，一定程度上是金融機構多年形成的使用習慣，其技術難度并不高。美歐等國借助其在國際金融體系中的主導地位，將SWIFT系統(tǒng)武器化，濫用國際金融領域的公共產(chǎn)品對別國予以打擊，導致各國對SWIFT的信任降低，也促使更多SWIFT替代品出現(xiàn)。目前，已有部分國家開發(fā)了多套類似SWIFT的替代系統(tǒng)。同時，隨著當前數(shù)字技術的發(fā)展，濫用SWIFT制裁也將驅動使用加密貨幣逃避可能的制裁。近年來，俄羅斯也加快了數(shù)字盧布的研發(fā)進程。未來在各種變量動態(tài)博弈下，國際支付體系可能出現(xiàn)多體系并存和區(qū)域化的局面，這也將加速全球范圍內“去美元化”的進程。