劉素珠

（菏澤市自然資源和規(guī)劃局）

一、引言

不動產(chǎn)登記檔案是一種涉及不動產(chǎn)開發(fā)、交易等方面資料的總稱。2013年底，中央人民政府在全國人大常委會上正式批準(zhǔn)了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記；2014年11月《關(guān)于不動產(chǎn)登記的暫行規(guī)定》的頒布，標(biāo)志著我國不動產(chǎn)市場的發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段。在不動產(chǎn)登記系統(tǒng)的建設(shè)過程中，要大力推動有關(guān)的檔案管理，確保系統(tǒng)的有效運行。因此，則需要在全面理解和把握不動產(chǎn)登記檔案管理的必要性的前提下，根據(jù)這一新的形勢，探討一種切實可行的管理對策。

二、不動產(chǎn)登記檔案的內(nèi)容特點

（一）形成區(qū)域的唯一性

不動產(chǎn)登記檔案客觀、真實地記錄了具體物權(quán)的狀態(tài)和所有權(quán)情況，是物權(quán)公示的重要憑證。為充分體現(xiàn)不動產(chǎn)所有權(quán)的獨特性，某一地區(qū)的不動產(chǎn)登記檔案應(yīng)具備唯一的特征：只有國家不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一形成、積累、保管和使用。在同一行政范圍內(nèi)，為了全面、準(zhǔn)確、及時地反映某一特定的物權(quán)和有關(guān)的權(quán)利限制，在同一不動產(chǎn)登記檔案中進(jìn)行統(tǒng)一登記，從而能夠全面、準(zhǔn)確、及時地反映某一行政區(qū)域的物權(quán)流轉(zhuǎn)狀況，進(jìn)而為保障物權(quán)交換的安全性和便利性提供有效保障。

（二）制作主體的法定性

不動產(chǎn)登記檔案是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的專門機(jī)構(gòu)依照法律程序制作的有關(guān)不動產(chǎn)權(quán)屬的文件。雖然《物權(quán)法》至今尚未出臺（十屆人大常委會已經(jīng)審議了四次《物權(quán)法(草案)》，并將《物權(quán)法》的制訂和頒布納入了全國人大常委會的立法規(guī)劃），相關(guān)的不動產(chǎn)登記法律法規(guī)仍在不斷完善，但從《土地登記規(guī)則》《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》中可以看出，不動產(chǎn)登記檔案的制作主體是國家指定的、具有法律效力和社會公信力的機(jī)構(gòu)。

（三）記錄內(nèi)容的規(guī)范性

不動產(chǎn)登記檔案以登記簿的方式進(jìn)行，其格式要求十分嚴(yán)格。因此，對不動產(chǎn)登記檔案的記載，將需要切實落實具體、規(guī)范、翔實、詳細(xì)等原則，由此使其在根本上保證不動產(chǎn)登記檔案的合法性，并且維護(hù)國家的尊嚴(yán)和法律嚴(yán)肅性。

（四）查詢利用的公開性

不動產(chǎn)登記檔案是我國建立不動產(chǎn)登記體系的必然結(jié)果。它的一個重要目標(biāo)就是要達(dá)到“物權(quán)公示”的積極效果，維護(hù)物權(quán)的權(quán)利人和第三人的合法利益，保證物權(quán)交易的安全性。期間要將記錄內(nèi)容的公開化，就是對不動產(chǎn)登記檔案中所記載的一切都要公開。允許當(dāng)事人、利益相關(guān)者及有關(guān)部門合理使用、查閱、復(fù)制等，由此更好地凸顯不動產(chǎn)登記檔案的利用效果。

三、不動產(chǎn)登記檔案的作用效力

不動產(chǎn)登記檔案是不動產(chǎn)登記制度的必然產(chǎn)物，其作用效力具體表現(xiàn)在：

（一）不動產(chǎn)登記檔案是保證不動產(chǎn)物權(quán)登記社會公信力的根本途徑

不動產(chǎn)登記的宗旨就是要實現(xiàn)物權(quán)公示的原則，使其能夠真實、準(zhǔn)確地反映物權(quán)的所有權(quán)、變動狀況，并將其公之于眾，以便當(dāng)事人、利害關(guān)系人和有關(guān)業(yè)務(wù)部門查閱。所以，只有在“公示”的過程中，才能充分體現(xiàn)不動產(chǎn)登記檔案的功能。同時，我國法律對不動產(chǎn)登記檔案的公示方式也具有很高的社會可信度。如果不動產(chǎn)登記的權(quán)利狀態(tài)與實際的權(quán)利狀態(tài)不符，則國家法律也應(yīng)給予有關(guān)當(dāng)事人以保護(hù)，確認(rèn)并支持其交易行為的合法性和有效性。不動產(chǎn)登記檔案的這種功能，對維護(hù)社會長期穩(wěn)定和買賣雙方的權(quán)益都有著特殊的意義。

（二）不動產(chǎn)登記檔案是落實不動產(chǎn)物權(quán)“公示原則”的有效載體

不動產(chǎn)登記檔案的效力可以通過公開的方式來實現(xiàn)。因此，建立不動產(chǎn)登記檔案，不僅是提高不動產(chǎn)物權(quán)登記的公信力，而且是實現(xiàn)物權(quán)公示制度的重要手段。不動產(chǎn)物權(quán)公示原則的實現(xiàn)方式是不動產(chǎn)登記，它將具體不動產(chǎn)的現(xiàn)狀、權(quán)利狀況和權(quán)利的變化情況進(jìn)行記錄，并將其公開，從而達(dá)到風(fēng)險警示的目的，使相關(guān)各方真正認(rèn)識到與之進(jìn)行交易的潛在風(fēng)險，從而在“意思自治”的基礎(chǔ)上作出決定，避免可預(yù)見的交易風(fēng)險。由此可見，不動產(chǎn)登記檔案實際上是實現(xiàn)不動產(chǎn)物權(quán)“公示原則”的有效載體。

（三）不動產(chǎn)登記檔案是體現(xiàn)不動產(chǎn)物權(quán)狀況的證明文件

由于物權(quán)具有強(qiáng)烈的排他性，因此，有關(guān)物權(quán)的立法大多遵循如下的基本原則：在一個具體的不動產(chǎn)中，不能存在多個相互排斥的權(quán)利。因此，在物權(quán)登記檔案中，法律本質(zhì)上賦予了物權(quán)文件的獨特性和最高的證明效力。同時，作為國家行為的登記結(jié)果與表現(xiàn)方式，不動產(chǎn)登記檔案也必然具有極高的權(quán)威：它可以成為買賣雙方對不動產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)的基本信息；同時，它也是最有效的物權(quán)爭議的證明。這個屬性不能與其他相關(guān)的文檔資料相比。例如，不動產(chǎn)的所有權(quán)證書雖然是一種證據(jù)，但是它的證明力很難和不動產(chǎn)登記檔案相比，因為它所記錄的內(nèi)容與文件中所記錄的內(nèi)容存在矛盾，而在沒有足夠的證據(jù)支持下，國家法律的制定和執(zhí)行都會受到不動產(chǎn)登記檔案的影響。

（四）不動產(chǎn)登記檔案是構(gòu)成國家全部檔案的重要成分之一

從社會實踐角度來看，不動產(chǎn)登記檔案是一種獨立的檔案類別，已不再是一個嶄新的課題。但在過去的實踐中，對不動產(chǎn)物權(quán)交易的安全性問題一直沒有得到充分的關(guān)注，各級檔案館和有關(guān)職能部門也沒有把它放在一個突出的地位。隨著物權(quán)流轉(zhuǎn)的日益頻繁，交易安全問題也日益凸顯，而在此時期，及時進(jìn)行不動產(chǎn)登記檔案工作，恰恰符合了這一社會的根本需要。可以預(yù)料，隨著《物權(quán)法》的出臺和頒布，不動產(chǎn)登記檔案將會成為檔案管理和有關(guān)業(yè)務(wù)單位的一項重要工作。

四、促進(jìn)不動產(chǎn)登記檔案管理水平提升的策略

（一）強(qiáng)化對不動產(chǎn)登記檔案管理工作的重視力度

鑒于不動產(chǎn)登記檔案工作的重要性和特殊性，需要在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中引起重視。要從思想上高度重視不動產(chǎn)登記檔案的工作，切實做好這方面的工作。要建立健全不動產(chǎn)登記檔案管理制度，堅持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級分類統(tǒng)籌，使每個環(huán)節(jié)、每個參與者的積極性都得到最大限度的發(fā)揮。要使所有人都參加到不動產(chǎn)登記檔案的管理中來，并將適用于住房保障的對象和宏觀調(diào)控的文件分開進(jìn)行。各類住房保障文件的歸檔、存檔要按照法定的程序進(jìn)行。確保檔案管理機(jī)關(guān)立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，為檔案工作創(chuàng)造有利的環(huán)境。根據(jù)設(shè)計要求，配備專門的檔案管理倉庫，配備辦公設(shè)備、防護(hù)設(shè)備和信息設(shè)備，以保證文件的安全。負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記檔案管理工作的資金統(tǒng)籌安排，以保證檔案工作的順利進(jìn)行。期間，還需要建設(shè)專業(yè)化的檔案管理環(huán)境，同時建設(shè)相應(yīng)的管理規(guī)章制度，可以保障整個檔案管理工作的順利開展以及推進(jìn)。針對當(dāng)前階段大管理的現(xiàn)狀較為混亂的情形，事業(yè)單位在今后的工作中就要重視對內(nèi)部管理情況的改善，在管理階層以及職工群體當(dāng)中，加強(qiáng)檔案管理工作重要性的宣傳力度，使工作人員意識到該項工作的重要性以及必要性，從而在規(guī)范相關(guān)流程的基礎(chǔ)上，提升職工對檔案管理工作的重視程度。

（二）完善軟硬件設(shè)施提高不動產(chǎn)登記檔案管理信息水平

建立健全不動產(chǎn)登記檔案管理系統(tǒng)，需要從三個方面著手。一是提高住房保障信息化檔案管理系統(tǒng)硬件條件，提高系統(tǒng)性能。在此期間，要加大對不動產(chǎn)登記檔案管理的資金投入，配備數(shù)量充足、性能優(yōu)良的計算機(jī)、通訊設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施。二是建立健全的軟件系統(tǒng)，使不動產(chǎn)登記檔案管理部門的各項工作得到合理的細(xì)化，對不動產(chǎn)登記檔案整理進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，統(tǒng)一進(jìn)行不動產(chǎn)登記檔案的分類和歸藏，例如：不動產(chǎn)登記檔案的存儲方式、存儲格式等都要有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對不動產(chǎn)登記檔案整理進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，提高不動產(chǎn)登記檔案的管理效率。三是鑒于目前我國不動產(chǎn)登記檔案存在主體眾多、內(nèi)容復(fù)雜的狀況，需要在現(xiàn)有的不動產(chǎn)登記檔案管理體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善不動產(chǎn)登記檔案的管理。健全不動產(chǎn)登記檔案管理的操作規(guī)程，以保證其工作的順利進(jìn)行。對住房保障房的檔案進(jìn)行調(diào)查，對房屋的資料進(jìn)行調(diào)查和統(tǒng)計。依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，進(jìn)一步確定房屋資料的收集范圍。規(guī)范房屋檔案的歸集、整理工作，保證房屋安全檔案的完整性，執(zhí)行“一套一檔”制度。

（三）積極創(chuàng)新不動產(chǎn)登記檔案管理體系

推動不動產(chǎn)登記檔案服務(wù)質(zhì)量提高，需要順應(yīng)“大數(shù)據(jù)，大資源，大文化”的時代要求。積極探索新的發(fā)展思路、新觀念，充分挖掘和利用好不動產(chǎn)登記檔案的作用。要構(gòu)建符合新時代經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展要求的不動產(chǎn)登記檔案工作制度，以提高檔案管理、服務(wù)住房和社會保障制度的整體水平。一是要完善我國的檔案資料系統(tǒng)。其中，要構(gòu)建健全科學(xué)、完備的不動產(chǎn)登記檔案，做到“應(yīng)歸”。構(gòu)建包括文字、數(shù)據(jù)、音視頻、圖片等多種形式的檔案資料系統(tǒng)。二是要加強(qiáng)檔案的安全管理。保證檔案（室）的安全管理設(shè)施設(shè)置和正常運行，同時，要嚴(yán)格落實“九防”，建立健全人防、物防、技防“三位一體”的檔案安全保障制度，保障館藏檔案資料的安全。三是要全面梳理館藏檔案資料，進(jìn)一步挖掘館藏文獻(xiàn)，提高館藏文獻(xiàn)的使用價值，完善館藏文獻(xiàn)的使用機(jī)制。四是提升查詢和借閱便利性，實現(xiàn)檔案的利用價值，所以相關(guān)人員在進(jìn)行檔案管理時應(yīng)以提高檔案的服務(wù)質(zhì)量為根本，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行工作。首先，在信息技術(shù)的幫助下，為了方便檔案快速查找，需要對檔案進(jìn)行編目、檢索等工作，相關(guān)技術(shù)人員還可以設(shè)計一定的檢索工具，以此來完善檢索系統(tǒng)，提高檔案查找效率。其次，需要進(jìn)行檔案的備份，進(jìn)行有效的微縮，以此來減少儲存空間。并且相關(guān)工作人員還需要將檔案進(jìn)行有效的分類，并且可以及時對一些損壞的檔案進(jìn)行修復(fù)，以此來增加其保存時間。

（四）提高檔案從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平

加強(qiáng)檔案管理，需要提高檔案從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。定期舉辦不動產(chǎn)登記檔案管理培訓(xùn)班，宣傳《不動產(chǎn)登記檔案管理辦法》及有關(guān)文件的管理、使用方法，并在實際工作中不斷完善，加強(qiáng)溝通、強(qiáng)化責(zé)任、規(guī)范管理。對從事不動產(chǎn)登記檔案管理工作的工作人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)訓(xùn)練和業(yè)務(wù)操作培訓(xùn)，以保證他們能夠適應(yīng)和滿足工作需要。不動產(chǎn)登記檔案管理的訓(xùn)練與教育，從理論與實際兩個層面，對檔案管理人員進(jìn)行專業(yè)知識的培養(yǎng)，并使之具備對電腦操作能力的要求。在此期間，檔案管理員要進(jìn)行專門的模擬演練，并熟悉相關(guān)的程序。同時，還可以將培訓(xùn)成果與績效考核、年終考核有機(jī)地結(jié)合在一起，激發(fā)員工的工作熱情、責(zé)任心。在大數(shù)據(jù)和信息化背景下，檔案數(shù)字化、信息化是必然趨勢。新時期不動產(chǎn)登記檔案工作的工作人員要主動適應(yīng)新的形勢，掌握信息化技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等知識，掌握好專業(yè)、會技術(shù)、會操作并熟練運用。而在檔案管理中，以能力建設(shè)為先決條件，以社會和公民的力量為主導(dǎo)的管理體制，注重多方主體能力的提高。由于檔案管理工作的復(fù)雜性，需要具備多種功能，而檔案管理工作又缺少涵蓋多個方面的綜合管理，則很難達(dá)到檔案管理的根本目標(biāo)。

（五）不動產(chǎn)登記檔案實行專人專職管理

在工程施工中，檔案管理人員的變動是很常見的，其工作人員的不穩(wěn)定，會直接影響到資料的完整性和歸檔的正確性。尤其是在檔案管理中遇到問題時，往往以人事變動為由互相推諉，難以解決問題，從而影響到檔案的驗收和入館。所以，將不動產(chǎn)登記檔案的管理與其他檔案工作分離，并由專門的人員進(jìn)行管理。同時，還將需要繼續(xù)加強(qiáng)檔案管理隊伍的建設(shè)和管理工作。明確住房保障職業(yè)檔案的管理，及時組織學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高工作的責(zé)任感。不動產(chǎn)登記檔案具有政策性強(qiáng)、形成速度快、專業(yè)性強(qiáng)等特點，對其具體變化要進(jìn)行動態(tài)的把握，因此，需要配備專職的工作人員，以保證其工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，進(jìn)而改善不動產(chǎn)登記檔案的工作質(zhì)量。檔案的使用與服務(wù)是檔案工作的一個重要方面。擴(kuò)大檔案服務(wù)與使用范圍，可以有效地提高檔案管理的效率。要積極推進(jìn)不動產(chǎn)登記檔案的改革，需要在服務(wù)觀念、服務(wù)方法等方面進(jìn)行創(chuàng)新。要堅持以人為本、從消極到積極、從落后到超前的轉(zhuǎn)變。要大力推動智慧檔案館（室）的建設(shè)，以數(shù)字化、信息化的方式，運用現(xiàn)代科技，做到“讓科技多跑，讓群眾少跑腿”。

（六）推動不動產(chǎn)登記檔案工作向法治化轉(zhuǎn)型

不動產(chǎn)登記檔案是反映經(jīng)濟(jì)適用房公平分配的最基本的原始數(shù)據(jù)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、購置、建設(shè)等方面的不斷發(fā)展，保障房的數(shù)量不斷增加。作為不動產(chǎn)登記檔案資源的集中管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)順應(yīng)時代潮流，積極推動檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變，主動承擔(dān)起檔案治理的主體角色。在檔案管理機(jī)構(gòu)制訂的制度框架下，積極構(gòu)建檔案資源體系、檔案安全體系、檔案利用體系，為我國的住房和社會保障體系提供有力的支撐。檔案管理要以人民為中心，以群眾為中心，以群眾為本，以中國特色的社會主義事業(yè)為己任。要轉(zhuǎn)變以往陳舊的、不合時代的管理模式，主動適應(yīng)檔案管理的高要求，通過制度創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、人才培養(yǎng)等途徑，不斷提高檔案治理能力。同時在信息化管理中，還要及時對不動產(chǎn)登記檔案館進(jìn)行控制，檢查各時期不動產(chǎn)登記檔案館是否保存完好，是否及時歸檔，反復(fù)檢測是否能查閱到每位單位員工的不動產(chǎn)登記檔案館信息，避免在使用時出現(xiàn)問題。

五、結(jié)束語

總之，不動產(chǎn)登記檔案作為一種權(quán)威的文件，可以為解決物權(quán)人的利益糾紛提供法律依據(jù)，其證據(jù)的力量和說服力無可辯駁。因此，強(qiáng)化不動產(chǎn)登記檔案管理，是歷史發(fā)展的必然要求。在此基礎(chǔ)上，不動產(chǎn)登記檔案工作也要與時俱進(jìn)，加強(qiáng)責(zé)任和義務(wù)，并需要嚴(yán)格執(zhí)行各項工作程序，確保不動產(chǎn)權(quán)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，進(jìn)而為維護(hù)社會安定與和諧奠定良好基礎(chǔ)。