葉志君

福建省新國(guó)地土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，福建福州 350013

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，土地資源的有效供給是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障 ，各地建設(shè)用地需求旺盛，耕地保護(hù)任務(wù)嚴(yán)峻[1]。為緩解未來(lái)建設(shè)用地供需矛盾，同時(shí)保護(hù)耕地以確保糧食安全，國(guó)家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，提出對(duì)占用耕地實(shí)施“占補(bǔ)平衡”和年度“進(jìn)出平衡”。

福建省地處中國(guó)東南沿海，是海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展主體。霞浦縣依山面海，發(fā)展模式多樣化，是長(zhǎng)期實(shí)施山海協(xié)作的福建經(jīng)濟(jì)的典型代表。通過(guò)研究霞浦縣建設(shè)用地?cái)U(kuò)張及其對(duì)耕地的時(shí)空侵占過(guò)程，進(jìn)而分析城市規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)政策對(duì)糧食生產(chǎn)的影響，可以為福建省的國(guó)土空間規(guī)劃和糧食安全政策的制定提供參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況

霞浦縣位于福建省東北部，為沿海丘陵縣，西北峰巒聳峙，中部丘陵連綿，低山、盆谷、平原交錯(cuò)，東南沿海大小島嶼411個(gè)，與臺(tái)灣省一衣帶水，是福建最早開(kāi)放的對(duì)臺(tái)貿(mào)易口岸。全縣陸地面積1 716 km2，共轄有3個(gè)街道辦事處、12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中沿海鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）9個(gè)，山區(qū)鄉(xiāng)3個(gè)。2021年全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值310.22億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值5.6萬(wàn)元，年末常住人口47.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率61.9%。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究收集了霞浦縣2010年初至2020年末的建設(shè)用地面積、耕地面積、耕地質(zhì)量、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量，數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)、耕地質(zhì)量等別成果、《霞浦縣統(tǒng)計(jì)年鑒2020》《2020年霞浦縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《2021年霞浦縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

1.3 研究方法

1.3.1 空間自相關(guān)分析空間自相關(guān)性用以判斷空間單元之間是否具有相關(guān)聯(lián)。Moran’sI指數(shù)是衡量空間自相關(guān)的一個(gè)重要測(cè)度，Moran’sI＞0表示空間正相關(guān)性，其值越大，空間相關(guān)性越明顯；Moran’sI＜0表示空間負(fù)相關(guān)性，其值越小，空間差異越大；Moran’sI=0，空間呈隨機(jī)性[2]。

1.3.2 核密度估計(jì)核密度估計(jì)法是從數(shù)據(jù)樣本本身出發(fā)，研究數(shù)據(jù)分布特征的統(tǒng)計(jì)方法。該方法可以直觀地分析建設(shè)用地空間分布的聚集程度[3]，其計(jì)算公式為：

式（1）中，F(xiàn)n為建設(shè)用地地塊分布的核密度估計(jì)值，n為建設(shè)用地地塊數(shù)量，h為搜索半徑，k為核密度函數(shù)，x-xi為估計(jì)地塊x到樣本地塊xi的距離[3]。核密度估計(jì)數(shù)值越高，表示建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?jiān)矫芗?，建設(shè)用地聚集度越高[4]。

1.3.3 擴(kuò)張強(qiáng)度擴(kuò)張強(qiáng)度表示某一時(shí)間段內(nèi)建設(shè)用地的面積變化量相對(duì)于期初面積的擴(kuò)張比例[5]，其計(jì)算公式為：

式（2）中，Mi為建設(shè)用地的擴(kuò)張強(qiáng)度，△Si為i時(shí)刻建設(shè)用地面積，△Sj為j時(shí)刻建設(shè)用地面積，△Tij為i時(shí)刻到j(luò)時(shí)刻的時(shí)間跨度[5]。

1.3.4 分形維度指數(shù)分形維度指數(shù)是用以判斷城市擴(kuò)張模式的指數(shù)。計(jì)算公式如下：

式（3）中，F(xiàn)i為i時(shí)期建設(shè)用地的分形維度指數(shù)，Pi為i時(shí)期建設(shè)用地地塊的周長(zhǎng)，Si為i時(shí)期建設(shè)用地地塊的面積。分形維度指數(shù)變大，說(shuō)明建設(shè)用地?cái)U(kuò)張以向外擴(kuò)張為主；分形維度指數(shù)變小，說(shuō)明建設(shè)用地?cái)U(kuò)張以內(nèi)部填充為主，分形維度指數(shù)不變，說(shuō)明建設(shè)用地?cái)U(kuò)張進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展階段[6]。

1.3.5 空間疊加分析分析研究階段期末新增建設(shè)用地中占用耕地的占比，將結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和空間可視化。

2 建設(shè)用地?cái)U(kuò)張分析

2.1 建設(shè)用地的空間分布

霞浦縣2010—2020年建設(shè)用地的Moran’I指數(shù)值處于0.71～0.03區(qū)間，均為正值，z檢驗(yàn)值大于3，P檢驗(yàn)值為0，說(shuō)明建設(shè)用地?cái)U(kuò)張為正相關(guān)，是聚類分布模式。根據(jù)建設(shè)用地核密度分析結(jié)果，霞浦縣建設(shè)用地空間分布呈現(xiàn)以中心城區(qū)為中心，中心城區(qū)向沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)、內(nèi)陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)依次減弱，多核心連片發(fā)展的趨勢(shì)。其中，以中心城區(qū)的松山街道、松港街道、松城街道為一級(jí)密度分布中心；沿海的牙城鎮(zhèn)、三沙鎮(zhèn)及水門鄉(xiāng)為二級(jí)密度分布中心；沿海的鹽田鄉(xiāng)、溪南鎮(zhèn)、長(zhǎng)春鎮(zhèn)、下滸鎮(zhèn)為三級(jí)密度分布中心；山區(qū)的柏洋鄉(xiāng)、崇儒鄉(xiāng)、北壁鄉(xiāng)及海島鄉(xiāng)為四級(jí)密度分布中心（圖1）。

圖1 霞浦縣2010—2020年建設(shè)用地核密度分布的對(duì)比

根據(jù)“十四五”規(guī)劃，霞浦縣規(guī)劃構(gòu)建“一主兩副三帶”的總體空間發(fā)展布局，其中，“一主”是指中心城區(qū)，“兩副”是指三沙鎮(zhèn)、下滸鎮(zhèn)2個(gè)副中心。根據(jù)核密度分析結(jié)果，中心城區(qū)的建設(shè)用地集聚度較高，但輻射帶動(dòng)能力較弱，“十四五”期間，應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)、功能、設(shè)施集聚，推動(dòng)“城市向東、產(chǎn)業(yè)南移”發(fā)展，打造大城關(guān)中心區(qū)。三沙鎮(zhèn)、下滸鎮(zhèn)的建設(shè)用地集聚度較低，三沙鎮(zhèn)應(yīng)充分利用三沙港國(guó)家一類口岸開(kāi)放帶來(lái)的對(duì)臺(tái)貿(mào)易優(yōu)勢(shì)，串聯(lián)牙城鎮(zhèn)一體化發(fā)展，形成縣域東部產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地；下滸鎮(zhèn)應(yīng)積極融入寧德四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，與溪南半島工業(yè)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，加快布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)，輻射帶動(dòng)海島鄉(xiāng)和北壁鄉(xiāng)發(fā)展。

2.2 建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的時(shí)序變化

2010—2020年霞浦縣建設(shè)用地持續(xù)擴(kuò)張，建設(shè)用地增長(zhǎng)了23.90%，結(jié)合分形維度指數(shù)，以2013年為界，其擴(kuò)張經(jīng)歷了從內(nèi)部填充為主到外延式擴(kuò)張的過(guò)程。2013年霞浦縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)用地規(guī)模同步增長(zhǎng)；至2020年，地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了234.28%，常住人口的城鎮(zhèn)化率由37.00%增加至60.85%。從數(shù)據(jù)的相關(guān)關(guān)系來(lái)看，建設(shè)用地的增加與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求總體基本吻合。

2.3 建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的空間差異

2010—2020年間，霞浦縣建設(shè)用地?cái)U(kuò)張空間差異顯著。新增建設(shè)用地以中心城區(qū)的松山街道為中心，向沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射蔓延，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的中心集鎮(zhèn)為次中心，向周邊擴(kuò)張，逐漸連綿成片。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初始規(guī)模差異，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張規(guī)模與擴(kuò)張強(qiáng)度差異明顯。

2010—2020年，中心城區(qū)松山街道擴(kuò)張最顯著，占總增長(zhǎng)量的25.43%；交通不便、四面環(huán)海的海島鄉(xiāng)擴(kuò)張規(guī)模最少，占總增長(zhǎng)量的0.79%。霞浦縣中心城區(qū)所在的3個(gè)街道總擴(kuò)張面積占全縣總擴(kuò)張規(guī)模的43.88%，山區(qū)所在的柏洋鄉(xiāng)、崇儒鄉(xiāng)、水門鄉(xiāng)擴(kuò)張面積僅占全縣總擴(kuò)張規(guī)模的7.85%。按擴(kuò)張強(qiáng)度評(píng)價(jià)，中心城區(qū)松山街道擴(kuò)張強(qiáng)度8.9%，擴(kuò)張態(tài)勢(shì)最強(qiáng)；北部山區(qū)的北壁鄉(xiāng)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)最弱，擴(kuò)張強(qiáng)度值僅為0.59%。

霞浦縣建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的空間差異顯著反映了霞浦縣 “東擴(kuò)、南移、面?！钡某鞘邪l(fā)展戰(zhàn)略。松山街道承接新能源產(chǎn)業(yè)鏈和漁業(yè)加工貿(mào)易鏈，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中成為中心城區(qū)東擴(kuò)南移的主要擴(kuò)張區(qū)域；同時(shí)，沿海的溪南鎮(zhèn)、長(zhǎng)春鎮(zhèn)也隨著城市發(fā)展戰(zhàn)略中環(huán)三都澳規(guī)劃、核電等項(xiàng)目引進(jìn)成為建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的活躍區(qū)域；而未處在城市發(fā)展重心的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、海島鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張則較為緩慢低迷。

2.4 建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對(duì)耕地的依賴度

霞浦縣不同階段建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對(duì)耕地的依賴度有所不同，2010—2020年間霞浦縣新增建設(shè)用地對(duì)耕地的平均 依 賴 度 為47.02%，2010—2013年間，新增建設(shè)用地?cái)U(kuò)張中49.91%來(lái)源于耕地；2013—2016年間，新增建設(shè)用地?cái)U(kuò)張中61.71%來(lái)源于耕地；2016—2020年間，新增建設(shè)用地?cái)U(kuò)張中41.63%來(lái)源于耕地，耕地是霞浦縣前期建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的最主要來(lái)源。隨著中央耕地保護(hù)政策的加強(qiáng)，地方耕地保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，霞浦縣新增建設(shè)用地對(duì)耕地的依賴性逐漸降低，至2020年，耕地依賴度由峰值的68.01%降至27.82%。

2.5 建設(shè)占用耕地對(duì)糧食生產(chǎn)的影響

2010—2020年間，霞浦縣由建設(shè)用地?cái)U(kuò)張引起的耕地流失量占研究期內(nèi)流失耕地總面積的78.35%，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張是導(dǎo)致霞浦縣耕地資源流失的最主要原因。霞浦縣通過(guò)土地整理、土地開(kāi)發(fā)、舊村復(fù)墾、占補(bǔ)平衡等多種措施有效補(bǔ)充耕地面積，剔除因統(tǒng)計(jì)口徑不同造成2019年“三調(diào)”后耕地面積下降的異常數(shù)據(jù)。在耕地面積增加的背景下，霞浦縣糧食播種面積、糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，至2020年，糧食播種減少面積占2010年糧食播種面積的42.38%；糧食減產(chǎn)量占2010年糧食產(chǎn)量的37.52%，減產(chǎn)較為嚴(yán)重。因此，雖然建設(shè)占用耕地是耕地流失的主要原因，但不是糧食減產(chǎn)的主要原因。

根據(jù)初步調(diào)查，霞浦縣糧食減產(chǎn)的原因主要有2個(gè)因素：一是農(nóng)村現(xiàn)存的農(nóng)民大多為老年人，年輕農(nóng)民大都進(jìn)城進(jìn)廠打工，存在土地拋荒閑置情形；二是受土地產(chǎn)出效益影響，農(nóng)戶種糧積極性受挫，許多農(nóng)戶改變耕地現(xiàn)狀種植結(jié)構(gòu)，改種蔬菜、果樹(shù)、茶葉、藥材等高效益作物；或者在沿海的耕地上種植相關(guān)飼料以滿足沿海養(yǎng)殖業(yè)需要造成糧食播種面積下降。

3 結(jié)論

利用核密度估計(jì)的方法，通過(guò)分析其建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系，為霞浦縣“十四五”國(guó)土空間規(guī)劃和糧食安全政策的實(shí)施提供一定的參考。

（1）霞浦縣建設(shè)用地分布呈現(xiàn)出以中心城區(qū)為中心，逐步向沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)、山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸蔓延的多核心連片分布格局。為實(shí)現(xiàn) “一主兩副三帶”的總體空間發(fā)展框架，鑒于中心城區(qū)目前產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力偏弱，未來(lái)應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資本向中心城區(qū)集聚，加快各產(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)鏈、擴(kuò)鏈、強(qiáng)鏈以及提升旅游品牌，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)培育成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副中心，著力實(shí)現(xiàn)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、深度融合、共同繁榮的城鄉(xiāng)融合局面。

（2）霞浦縣建設(shè)用地的擴(kuò)張受城市規(guī)劃和政策的影響較大。霞浦縣建設(shè)用地保持著持續(xù)擴(kuò)張的趨勢(shì)，為防范霞浦縣建設(shè)用地?cái)U(kuò)張由外延式擴(kuò)張演變?yōu)椤皵偞箫灐笔降臄U(kuò)張。宏觀上，必須嚴(yán)格論證縣域國(guó)土空間布局，增強(qiáng)空間規(guī)劃管制，引導(dǎo)城市按規(guī)劃發(fā)展，構(gòu)建集約、高效的高質(zhì)量發(fā)展格局；微觀上，通過(guò)成片開(kāi)發(fā)方案嚴(yán)格規(guī)劃管控新增建設(shè)用地，優(yōu)化控制性詳細(xì)規(guī)劃，落實(shí)建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，提高土地利用效率，推動(dòng)土地利用向集約型轉(zhuǎn)變，用更少的新增建設(shè)用地規(guī)模，支撐更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[7]。同時(shí)，必須普及節(jié)約、集約用地的意識(shí)，積極盤活存量土地，從源頭上避免產(chǎn)生新的閑置土地。

（3）耕地是霞浦縣建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的主要來(lái)源，隨著耕地保護(hù)意識(shí)的加強(qiáng)，建設(shè)用地對(duì)耕地的依賴度呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。為保護(hù)耕地，未來(lái)針對(duì)確需占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)在可行性研究、初步設(shè)計(jì)論證時(shí)，將建設(shè)占用耕地的必要性、合理性作為多方案比較的重要依據(jù)，降低建設(shè)用地對(duì)耕地的依賴；嚴(yán)厲查處違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)，遏制耕地“非農(nóng)化”。

（4）在霞浦縣耕地趨勢(shì)增加的背景下，霞浦縣仍出現(xiàn)糧食播種面積逐年縮小的現(xiàn)象，糧食減產(chǎn)較為嚴(yán)重。未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，應(yīng)探索制定更為合理的政策、措施，以保障農(nóng)民種糧收益，調(diào)動(dòng)種糧積極性，積極引導(dǎo)農(nóng)民在水稻生產(chǎn)功能區(qū)至少種植一季水稻，推進(jìn)拋荒耕地規(guī)模復(fù)耕，從各方面防止耕地“非糧化”，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保障糧食安全。

隨著“生態(tài)文明”建設(shè)要求的提高和對(duì)糧食安全的愈加關(guān)注，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張空間愈發(fā)受限[4]。如何布局新增建設(shè)用地、處理好新增建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)空間的關(guān)系顯得愈發(fā)重要。僅對(duì)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與糧食生產(chǎn)的關(guān)系進(jìn)行了粗略分析，未來(lái)需要對(duì)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行細(xì)致研究，以便更合理地配置土地資源，保障糧食生產(chǎn)安全。