伍先美

（巫溪縣委黨校，重慶 巫溪 405809）

1.明確“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系及功效

“三治”，即是自治、法治、德治的簡稱。黨的十九大報告提出“三治融合”是完善基層黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。

1.1 正確理解“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系

“三治融合”本質是對農村生產關示的調節(jié)，其處理的是農民和土地的關系。農民和集體的關系、農民和市民的關系。上級提倡、基層認可，大家齊心協(xié)力、合情合法地以老百姓為中心解決鄉(xiāng)村各種社會問題。

“三治融合”既是頂層設計，也是基層實踐。中央明確頂層設計，各地解決落地問題，因村制宣精準施策，通過總結基層的實踐創(chuàng)造繼續(xù)完善頂展設計；“三治融合”既是功能型的，也是系統(tǒng)型的。作為功能解決的是主要矛盾和次要矛盾之間的辯證關系，作為系統(tǒng)解決的是整體與部分之間的辯證關系。通過兩者結合實現(xiàn)的是鄉(xiāng)村“治理有效”目標；“三治融合”既是手段，也是目的。作為手段能夠有效提升鄉(xiāng)村社會政治文明水平，作為目的是在鄉(xiāng)村糧食生產和農民收入穩(wěn)步提升背景下，以治理提升農民獲得感的重要途徑。

1.2 “三治融合”能帶給鄉(xiāng)村治理的功效

一是發(fā)揮治理的功能。這里指的是化解鄉(xiāng)村主要矛盾和應對國家治理能力治理體系現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)，包括如何通過“三治融合”解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、提高治理效能降低制度交易成本、實現(xiàn)公共價值。即多主體參與協(xié)商對話的“參與式治理”和協(xié)商民主理論”，追求政策效用的“政策網(wǎng)絡分析”等。如村民調解委員會、百姓議事會、紅白理事會、流動法庭等，就是在發(fā)揮“三治”治理功能的具體舉措。

二是開展治理的系統(tǒng)。自治、法治、德治的結合方式不盡相同，各村可以措建起本村特色的治理系統(tǒng)，包括如何實現(xiàn)不同治理主體、治理規(guī)則、治理工具、運行機制的融合。自治為體、法治為底、德治為輔的“一體兩翼”；黨建與三治的“主輔結構”；三治之間不同搭配的“組合治理”等。如村書記（主任）“一肩挑”、成立鄉(xiāng)賢協(xié)會參與治理，治理信息化平臺等，都是把“三治”的不同治理內容，融合成為一個統(tǒng)一的體系系統(tǒng)。

1.3 現(xiàn)代社會鄉(xiāng)村治理需要“三治融合”

一是現(xiàn)代半熟人社會使然。一方面，人口流動加劇，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社區(qū)邊界變得模糊，道德權威難以繼續(xù)提供秩序、安全等公共物品;另一方面，農民生活市場化程度提高，對市場的依賴程度開始超過對農村社區(qū)的依賴程度，鄉(xiāng)村熟人社會逐步解體，群眾對民主法治的需求逐步提升。但由于血緣紐帶、集體利益聯(lián)結、相對穩(wěn)定的宅基地住所社區(qū)老齡化等原因，鄉(xiāng)村熟人社會短期不會完全解體，而是形成一種“半熟人社會”的狀態(tài)，德治依然發(fā)揮作用。

二是外向型農村與開放型農村使然。農民對外聯(lián)系擴大后，社區(qū)認同感下降，需要農村以外的更大的政治制度所提供的法院警察等公共物品來獲得秩序和安全。同時，農村內部管理組織的權威，也有賴于其是否能夠從更大的政治社區(qū)獲取到支持本村發(fā)展的市場、技術、資本等資源，其中最關鍵的是是否能夠有效承接國家和社會涉農資源進入鄉(xiāng)村。因此，農民對政治組織權力的承認，離不開該組織與外部社會體系的關聯(lián)程度，在開放型農村中任何治理的單一主體都無法獨立實現(xiàn)，因此需要多元治理主體實現(xiàn)融合。

三是從全面建成小康到全面推進鄉(xiāng)村振興的需要。全面建成小康社會后，鄉(xiāng)村治理發(fā)展所需的基礎條件得到提升。鄉(xiāng)村振興階段需要持續(xù)鞏固成果，以“治理有效”為目標推進鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化。脫貧攻堅中的精準施策，因戶施策，客觀上推動了黨員干部進村入戶，加深了與百姓的魚水深情，農民對治理主體的信任程度顯著提高。鄉(xiāng)村振興階段農民也有強烈意愿參與到鄉(xiāng)村治理中，以保住自身獲得的收益和實現(xiàn)繼續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興階段農村社會掌握的治理技術為因地制宜探索自身社會進步提供了能力。

2.厘清鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展歷史脈絡及特點

歷史上鄉(xiāng)村治理體系是一個動態(tài)調整的過程，圍繞中國社會主要矛盾去分析國家與鄉(xiāng)村的互構關系，是把握鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展脈絡的歷史視角。

2.1 鄉(xiāng)村治理體系是國家在鄉(xiāng)村解決主要矛盾所采取的具體方式方法

第一、新中國成立前∶鄉(xiāng)村從相對隔絕開始走進國家治理體系。在中國漫長的封建社會里，鄉(xiāng)村治理依靠宗族、鄉(xiāng)紳實現(xiàn)自治。近代化以來，中國社會主要矛盾是帝國主義與中華民族的矛盾。封建勢力與人民大眾的矛盾。在中國共產黨的領導下，中國歷史上第一次在農村建立政權，才使中國最廣大的農民階級進入國家政權體系。

第二、社會主義革命時期∶鄉(xiāng)村生產上保留小農制，政治生活上快速融入國家治理體系。從新中國成立到1956年三大改造完成前，國內主要矛盾為無產階級和資產階級矛盾，在全國消滅階級統(tǒng)治、建立社會主義基本經濟政治制度背景下，鄉(xiāng)村治理從解放農民階級開始向建立農民當家做主治理體系過渡。

第三、人民公社階段∶鄉(xiāng)村政治、經濟實現(xiàn)嵌入國家治理體系，文化領域開始雙向流動。這一時期我國主要矛盾是“人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，人民對于經濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”。這一階段鄉(xiāng)村治理主要依靠人民公社展開：鞏固公社集體生產的根基；集體生產、家庭消費；通過城鄉(xiāng)間流動打通文化領域交流。

第四、家庭聯(lián)產承包階段∶社會治理體系開始融入國家治理體系，多元主體自由流動。1981年黨的十一屆六中全會指出，在社會主義初級階段，“我國社會主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”。這一階段鄉(xiāng)村治理旨在進一步解放和發(fā)展生產力，在經濟領域實行家庭聯(lián)產承包責任制，鄉(xiāng)村治理通過村民自治調動生產者熱情和積極性，土地承包權公平配置，每個家戶都有直接支配土地的自主性，發(fā)揮市場調節(jié)功能的高效率。

第五、新時代新型農戶階段∶生態(tài)治理體系開始融入國家治理體系，“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局框架下鄉(xiāng)村全面融入。2017年黨的十九大報告明確指出，我國社會主要矛后已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一階段鄉(xiāng)村治理在全面建成小康社會的背景下加速實現(xiàn)現(xiàn)代化。

2.2 鄉(xiāng)村治理存在三方面融合趨勢

一是縱向融合，鄉(xiāng)村治理加速融入現(xiàn)代化國家治理體系當中。從“皇僅不下鄉(xiāng)里”到“打通最后一公里”。工作機制是中央統(tǒng)籌，省負總責，縣市抓落實。 例如在脫貧攻堅具體的工作過程中，實現(xiàn)五級書記抓扶貧，如五級書記抓扶貧、第三方評估調研、建檔立卡調研等。

二是橫向融合，鄉(xiāng)村治理參與者更加多元化。從“輸出農產品、輸入工業(yè)品”到納入“大循環(huán)、雙循環(huán)”，鄉(xiāng)村生產和消費成為國家產業(yè)體系市場體系的重要環(huán)節(jié)。如農業(yè)供合側改革、農產品上行通道建設、農村基礎設施補短板、城鄉(xiāng)要素自由流動，進城落戶宅基地有償退出等。

三是內部融合，鄉(xiāng)村日益成為一個統(tǒng)一整體。鄉(xiāng)村生產生活高度重合，人員密切關聯(lián)，鄉(xiāng)村多元主體和各種治理在融合過程中成為統(tǒng)一的治理主體和一致的治理行動，多樣的外部規(guī)則整合為內部村規(guī)民約。如“一肩挑”，成立各類鄉(xiāng)村理事會加入治理決策，加強黨建引領，公示公告制度等。

2.3 鄉(xiāng)村治理解決兩個問題

縱向進一步對接，最核心的是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中，鄉(xiāng)村作為主體如何有效承接國家鄉(xiāng)村振興對應的政策和資源，同時向下落實中央要求（如確保耕地紅線生態(tài)紅線）和向上傳遞需求。例如，群眾需求、減負需求、農產品銷售渠道（農產品的銷售要通過批發(fā)市場能夠直接進入到超市，與大型企業(yè)合作）等。

橫向進一步合作，在對接市場經營主體、參與縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、承擔區(qū)域生態(tài)保護等領域中，進一步通過機制設計保護鄉(xiāng)村平等參與和分享收益的權利。（如通過建立碳交易市場，提高生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)收入水平）

3.總結“三治融合”鄉(xiāng)村治理的實踐經驗

自從2019年農業(yè)農村部發(fā)布首批全國鄉(xiāng)村治理典型案例，并下發(fā)通知要求各地認真借鑒典型經驗做法，各地積極行動，因地制宜、探索實踐推進鄉(xiāng)村治理體系建設。

3.1 以村規(guī)民約為切入點，促進“三治融合”

經典做法如青海省貴南縣的“一攬子”方案，河南洛陽孟金區(qū)的“黨建+村規(guī)民約”，湖北省公安縣的“三支隊伍+村規(guī)民約”等，總結各地村規(guī)民約的經驗，認為在“三治融合”體系中制定村規(guī)民約要把握四點∶一是要內容全面。自治、法治、德治的內容都需要進村規(guī)民約當中，不能想到哪就制定到哪，不能誰的聲音大就聽誰的，慎重對待村規(guī)民約這個三治的基礎工作。二是表述要簡單，村規(guī)民約的每條內容要簡練、可操作性、易于理解。例如“外出打工要報告，有事方便跟你講”。三是要有落地機制。除了大喇叭，上墻宣傳外，還要把村規(guī)民約在紅白理事會、村務監(jiān)督委員會等三治治理主體的日常工作進行落地，并且與積分制等結合進行獎懲，真正發(fā)揮功能。四要有更新機制。即要每2至5年通過村民大會進行定期更新，也要有機制能夠進行臨時的專題更新。

3.2 提升鄉(xiāng)村事務法治水平，鞏固“三治融合”

經典做法如海南儋州的基層聯(lián)動機制，海南?？谑旋埲A區(qū)的小鎮(zhèn)法庭，山東東阿縣的法治帶頭人，云南雙柏縣的法治彝鄉(xiāng)建設，河南周口市淮陽區(qū)的巡察制度等?？偨Y各地法治建設經驗，尤其是民族地區(qū)通過法治建設鑄牢中華民族共同體意識。在“三治融合”體系中提升法治水平要把握四點∶一是要根據(jù)功能定位，確定法治重點。基于“保障農產品供給、保護生態(tài)屏障、傳承優(yōu)秀文化”三大任務，明確法治工作重點領域和工作。二是要用法要全面。鄉(xiāng)村法治是涵蓋執(zhí)法隊伍建設、執(zhí)法能力建設、執(zhí)法監(jiān)督、考核評價、權責管理等的完整機制。三是執(zhí)法要溫度。鄉(xiāng)村執(zhí)法要注重執(zhí)法方式的恰當性，通過勸導與懲戒相結合，尊重農民權益來促進鄉(xiāng)村社會和諧有序。四要以法治促精神文明。法治建設要與“扶智”“扶志”相結合，提高新時代農民的精氣神和整體素質。

3.3 充分發(fā)揮“德治”春風化雨功能，健全“三治融合”

經典做法如：甘肅張掖的“四級七天工作法”、廣東佛山市南海區(qū)發(fā)動“外部鄉(xiāng)賢”、浙江建德的“走村不漏戶、戶戶見干部”行動等。總結各地德治工作經驗，在“三治融合”體系中提升德治水平要把握四點∶第一、德治宣傳是長期的，但德治工作具有時效性。通過宣傳語、院壩會、鄉(xiāng)賢協(xié)會等宣傳德治具有長期性，但及時調解鄉(xiāng)村出現(xiàn)的具體矛盾問題，注重調解的時效性對德治工作更為關鍵。宣傳一百遍不如讓老百姓看一遍，在具體調解過程中需要明確各級時限要求。第二、德治需要主動發(fā)掘，德治工作的范圍涉及較多的個人，家庭領域，問題具有隱蔽性，需要借助網(wǎng)格化管理、進村入戶走訪、村組會議等方式及時發(fā)現(xiàn)問題。第三、德治需要久久為功。從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡時，村兩委和駐村工作隊人員的變動使得德治工作開展存在中斷風險，各地德治工作需要盡早開展清單管理，持續(xù)發(fā)力形成風氣。第四、德治需要提防形式主義。德治缺少統(tǒng)一的標準尺度，存在“走訪變走秀”的現(xiàn)象，鞏固脫貧成果后評估把“群眾認可度”作為重要的考核指標，要求基層在工作中“用腳步丈量民情”，發(fā)揮基層黨組織與人民群眾的魚水情。

3.4 借助現(xiàn)代化治理方法，完善“三治融合”

2021年10 月29 日農業(yè)農村部發(fā)布全國第三批鄉(xiāng)村治理全國典刑案例，其中再次強調了積分制、清單制、不良風氣整治三項工作是鄉(xiāng)村治理的重要抓手。在與“三治融合”體系銜接中，需要堅持村民自治的基礎地位，以黨建為引領，以法治為保障，以德治為支撐，需要注意三個方面：

一是積分制。積分制分兩類進行。一類是在黨員干部管理中使用積分制。從中心工作、部門工作、常態(tài)管理、民主評議等方面對村干部進行積分制綜合考核，積分與干部的評先評優(yōu)、政治榮譽及績效工資直接掛鉤。另一類是在村民管理服務監(jiān)督中使用積分制。對村民采取積分考核管理形式，進行約束和引導。比如，廣泛應用村規(guī)民約落實、人居環(huán)境整治、精神文明創(chuàng)建、社會綜合治理等領域。

二是清單制。清單制分三類。一是權力清單∶是對村級組織及其工作人員履行管理服務監(jiān)督職能的內容進行規(guī)范的一種方式;發(fā)端于2014年浙江寧?？h《村級小微權力清單36條》。二是責任清單∶對村級組織及其工作人員在履職盡責的具體要求，要細化到人員、時間節(jié)點、措施和方式;如上海市金山區(qū)漕涇鎮(zhèn)的“網(wǎng)格化黨建+四張清單”中包括有118項內容。三是負面清單∶負面清單分兩種，一種是法律意義上的“法無授權即禁止”，為村級組織松綁減負;另一種是紀法規(guī)矩意義上的明令禁止，為村級組織工作人員劃出紅線。

三是不良風氣整治∶首批全國鄉(xiāng)村治理典型案例中河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)的“紅白喜事規(guī)范管理”、山東省臨沂市沂水縣的“殯葬改革破除喪葬陋習”，第二批全國鄉(xiāng)村治理典型案例中河北省河間市的“破除婚喪陋習建設文明鄉(xiāng)風”，第三批全國鄉(xiāng)村治理典型案例中青海省海南藏族自治州貴南縣的“做細落實村規(guī)民約，夯實完善村民自治”，杜絕高價彩禮、喝酒打架等陋習。進行不良風氣整治需要做到四點。一是整治執(zhí)行要一鼓作氣形成氛圍；二是整治范圍和領域不搞一刀切：三是引導性措施要接地氣，約束性措施要合規(guī)合法；四是風氣整治黨員干部要帶頭示范。