唐聰聰

“十三五”時(shí)期，我國(guó)財(cái)稅體制建設(shè)成效顯著、金融改革有序進(jìn)行，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、引導(dǎo)市場(chǎng)資金結(jié)構(gòu)流向、支持國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提供了有力保障。目前，我國(guó)正處于向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新征程，進(jìn)一步總結(jié)財(cái)政、金融政策對(duì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的支撐情況，研判政策協(xié)同問(wèn)題，有力保障五年規(guī)劃（計(jì)劃）實(shí)施，對(duì)實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有重要意義。

一、財(cái)政金融政策對(duì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的支撐情況

（一）財(cái)政政策支撐力度持續(xù)加碼

一是預(yù)算管理制度持續(xù)完善。各級(jí)預(yù)算決算草案按照程序報(bào)本級(jí)黨委和政府審議，各部門預(yù)算草案報(bào)本部門黨組或黨委審議，將落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署作為首要任務(wù)，增強(qiáng)對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)、國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的財(cái)力保障。實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理，預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，未入庫(kù)項(xiàng)目一律不得安排預(yù)算。強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束，加強(qiáng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)重大政策、重大政府投資項(xiàng)目等財(cái)政承受能力評(píng)估[1]。

二是制度性減稅政策持續(xù)升級(jí)。繼續(xù)實(shí)施之前出臺(tái)的降低增值稅稅率、增值稅留抵退稅等制度性減稅降費(fèi)政策，讓政策疊加效應(yīng)持續(xù)釋放。適當(dāng)延長(zhǎng)小規(guī)模納稅人減征增值稅等政策的執(zhí)行期限，保持對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的必要支持力度。突出強(qiáng)化小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠，上調(diào)小規(guī)模納稅人增值稅的起征點(diǎn)，對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶年應(yīng)納稅所得額不到100萬(wàn)元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，再減半征收所得稅。

三是制造業(yè)企業(yè)獲得持續(xù)支持。加大對(duì)制造業(yè)和科技創(chuàng)新的支持力度，延續(xù)執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除75%政策，將制造業(yè)企業(yè)加計(jì)扣除的比例提高到100%，激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入。完善增值稅留抵退稅政策，所有先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)均可按月全額退還增值稅增量留抵稅額。改革研發(fā)費(fèi)用核算清繳，允許企業(yè)自主選擇按照半年享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除優(yōu)惠[2]。

（二）金融政策調(diào)控體系更加完善

一是繼續(xù)實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策，搞好跨周期政策設(shè)計(jì)。持續(xù)釋放貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR）改革潛力，落實(shí)好優(yōu)化存款利率監(jiān)管要求，推動(dòng)實(shí)際貸款利率進(jìn)一步降低。跟蹤調(diào)研降費(fèi)政策的效果以及市場(chǎng)影響，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署以及支付行業(yè)的發(fā)展情況，在實(shí)施過(guò)程中根據(jù)實(shí)際應(yīng)用情況對(duì)政策措施作出相應(yīng)的調(diào)整。

二是持續(xù)減稅降費(fèi)，助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在貸款方面，改革貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率，擬實(shí)行“兩軌合一軌”的改革方法。在存款方面，加強(qiáng)存款利率的監(jiān)管舉措，引導(dǎo)存款期限結(jié)構(gòu)合理化，降低銀行負(fù)債成本。央行推出“支小再貸款”這一專門支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小微企業(yè)貸款的貨幣政策工具，采取“先貸后借”模式以優(yōu)惠利率發(fā)放給符合條件的地方法人銀行，支持其增加小微企業(yè)和個(gè)體工商戶貸款，控制貸款平均利率，有效調(diào)動(dòng)了地方法人銀行的積極性，小微企業(yè)融資呈現(xiàn)“量增、面擴(kuò)、價(jià)降”的態(tài)勢(shì)[3]。

三是出臺(tái)細(xì)化舉措，保證政策落實(shí)到位。第一，出臺(tái)一個(gè)規(guī)范，規(guī)范支付手續(xù)費(fèi)的收費(fèi)行為。要求銀行和支付機(jī)構(gòu)對(duì)收費(fèi)情況進(jìn)行自查和清理，不得采取先升后降、轉(zhuǎn)嫁成本的方式變相提高支付手續(xù)費(fèi)。第二，建立兩套機(jī)制，確保政策精準(zhǔn)傳導(dǎo)。建立“小微企業(yè)動(dòng)態(tài)識(shí)別機(jī)制”，合理界定小微企業(yè)身份，對(duì)于無(wú)法準(zhǔn)確界定小微企業(yè)身份的情形，秉持“應(yīng)降盡降”原則，最大化惠企利民；針對(duì)誤收費(fèi)等情況，健全“費(fèi)用退還機(jī)制”，簡(jiǎn)化退費(fèi)辦理的手續(xù)和流程，確保降費(fèi)政策應(yīng)享盡享。第三，協(xié)同加強(qiáng)三個(gè)方面，推動(dòng)政策紅利直達(dá)實(shí)體。加強(qiáng)政策解讀和宣傳引導(dǎo)，確保政策發(fā)揮實(shí)效；加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，發(fā)揮國(guó)有大行、清算機(jī)構(gòu)的示范帶頭作用，在支付行業(yè)形成了減費(fèi)讓利的良好氛圍；加強(qiáng)監(jiān)督管理，中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、發(fā)展改革委和市場(chǎng)監(jiān)管總局按照職責(zé)分工，對(duì)支付手續(xù)費(fèi)收費(fèi)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)政策執(zhí)行不到位的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)督導(dǎo)[4]。

二、財(cái)政金融政策在支撐發(fā)展規(guī)劃實(shí)施方面存在的問(wèn)題

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施需要多個(gè)部門協(xié)同發(fā)力，但是在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中仍然存在部門各自領(lǐng)任務(wù)、單打獨(dú)斗的現(xiàn)象，同時(shí)也存在部門規(guī)劃與國(guó)家級(jí)規(guī)劃不協(xié)同的問(wèn)題。

（一）部門層面對(duì)發(fā)展規(guī)劃的支撐政策尚不協(xié)同

一是財(cái)政政策與發(fā)展規(guī)劃的不協(xié)同。在目前預(yù)算體系執(zhí)行上，是由財(cái)政部門擬定預(yù)算計(jì)劃并報(bào)全國(guó)人大審議，不需要經(jīng)過(guò)發(fā)改部門，而發(fā)展規(guī)劃中的重大項(xiàng)目、重大工程投資是由發(fā)改部門推動(dòng)，囿于兩部門之間職能約束，發(fā)展規(guī)劃中項(xiàng)目實(shí)施與項(xiàng)目資金的匹配不能較好協(xié)同。

二是金融政策與發(fā)展規(guī)劃的不協(xié)同。金融體系仍然存在融資方式單一、期限結(jié)構(gòu)不匹配等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，制約金融政策充分發(fā)揮對(duì)發(fā)展規(guī)劃的支撐作用。在融資結(jié)構(gòu)方面，發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目的資金來(lái)源渠道相對(duì)單一，主要來(lái)自銀行信貸和財(cái)政資金，市場(chǎng)化資金來(lái)源相對(duì)不足，民間資本活躍度不高。在配置領(lǐng)域方面，發(fā)展規(guī)劃確定的重大項(xiàng)目具有前期投入規(guī)模大、項(xiàng)目建設(shè)周期和回收期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，長(zhǎng)期資金尤其是股權(quán)投資應(yīng)當(dāng)作為主要資金來(lái)源，但近年來(lái)存在短期負(fù)債占比不斷提升的趨勢(shì)。

三是財(cái)政政策與金融政策的不協(xié)同。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，比如支持制造業(yè)、減稅降費(fèi)、中小企業(yè)融資等，財(cái)政和金融政策協(xié)同度有所提升，但在公共服務(wù)領(lǐng)域仍存在著一些供需不匹配的問(wèn)題，亟待財(cái)政和金融兩大體系協(xié)同發(fā)力解決。另外，除了宏觀領(lǐng)域的“項(xiàng)目等錢”或者“錢等項(xiàng)目”問(wèn)題仍然存在之外，在微觀領(lǐng)域，服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)普惠金融、綠色金融和服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等方面的金融政策仍然缺乏財(cái)政的有效配合。

（二）部門之間在推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的日常工作協(xié)同機(jī)制尚不健全

目前，雖然不同部門之間的協(xié)商機(jī)制不斷建立，如國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行、財(cái)政部已經(jīng)建立三個(gè)月一次的會(huì)商機(jī)制，但是部門之間在推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中仍然存在溝通機(jī)制形式少和覆蓋面窄的問(wèn)題。比如，財(cái)政政策和金融政策在支撐發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)該在目標(biāo)和內(nèi)容上高度協(xié)同，但是目前二者之間的日常工作溝通形式有限，高層會(huì)議、共同調(diào)研活動(dòng)、日常討論等溝通形式次數(shù)較少，難以有效提升政策效率。此外，在重大政策、重大工程項(xiàng)目中缺乏與工程項(xiàng)目建設(shè)周期相匹配的部門會(huì)商機(jī)制。

（三）部門之間對(duì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的常態(tài)化監(jiān)測(cè)評(píng)估尚不完善

目前對(duì)于發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估仍然以中期評(píng)估和年度評(píng)估為主，但是在常態(tài)化的監(jiān)測(cè)評(píng)估方面相關(guān)部門仍有缺位，其主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是評(píng)估監(jiān)測(cè)主體不完整。發(fā)展規(guī)劃實(shí)施涉及方方面面，需要多個(gè)部門、多方力量協(xié)同推進(jìn)，因此對(duì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施效果的全面評(píng)估需要多個(gè)部門協(xié)同參與，但是目前評(píng)估監(jiān)測(cè)的主體比較單一，難以準(zhǔn)確全面反映實(shí)施情況，無(wú)法體現(xiàn)其他參與部門政策的支撐情況。二是評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制不健全。雖然關(guān)于規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的方法和機(jī)制相關(guān)研究不斷深入、機(jī)制建立不斷推進(jìn)，如2017年建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，但是目前仍沒(méi)有對(duì)發(fā)展規(guī)劃的完整監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，包括評(píng)估監(jiān)測(cè)方法、評(píng)估監(jiān)測(cè)時(shí)間、評(píng)估監(jiān)測(cè)部門等。三是評(píng)估監(jiān)測(cè)內(nèi)容不全面。目前對(duì)發(fā)展規(guī)劃評(píng)估仍然聚焦于顯性評(píng)估，如對(duì)重大工程和重大項(xiàng)目等這種顯性易見(jiàn)的且實(shí)操性較強(qiáng)的評(píng)估，或者對(duì)規(guī)劃的具體指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)，而對(duì)規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)過(guò)程中一些苗頭性、傾向性、潛在性、風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題等隱性評(píng)估仍不足，對(duì)財(cái)政金融等政策的貢獻(xiàn)度評(píng)估分析仍然缺乏。

三、進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政金融政策與發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)配合的關(guān)鍵方面

強(qiáng)化政策協(xié)同保障，要堅(jiān)持規(guī)劃定方向、財(cái)政作保障、金融為支撐、其他政策相協(xié)調(diào)，著力構(gòu)建規(guī)劃與宏觀政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（一）推進(jìn)計(jì)劃協(xié)同

推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃與各類政策年度計(jì)劃協(xié)同，綜合考慮財(cái)政預(yù)算約束和發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，制定有利于發(fā)展規(guī)劃順利實(shí)施的中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算。統(tǒng)籌考慮發(fā)展規(guī)劃中涉及的產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等各個(gè)方面的重點(diǎn)內(nèi)容，按照有序推進(jìn)、比例協(xié)調(diào)的原則，在各項(xiàng)之間分配資金，保證中央財(cái)政性資金優(yōu)先投向發(fā)展規(guī)劃確定的重大任務(wù)和重大工程項(xiàng)目，形成合理的資金分配規(guī)劃和預(yù)算，確保實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理的發(fā)展目標(biāo)。

（二）推動(dòng)政策協(xié)同

推動(dòng)財(cái)政、金融政策與發(fā)展規(guī)劃中土地、產(chǎn)業(yè)、人才等政策的協(xié)同，形成各種政策方案組合。深入挖潛土地資源，加大閑置低效土地、零星用地整合力度，推進(jìn)節(jié)約集約用地，最大限度盤活存量用地，對(duì)納入發(fā)展規(guī)劃的重大工程項(xiàng)目，優(yōu)先保障規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)和重大工程項(xiàng)目的選址和土地供應(yīng)，并給予土地稅收優(yōu)惠等，協(xié)助優(yōu)化財(cái)政支出。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的有效促進(jìn)作用，針對(duì)發(fā)展規(guī)劃中選擇的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)給予低稅率、補(bǔ)貼、低貸款利率等一系列優(yōu)惠政策。做好制造業(yè)、三農(nóng)、民營(yíng)及綠色金融，使金融政策更好地服務(wù)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)化升級(jí)。實(shí)施更具活力的人才政策，培育發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目急需緊缺的專項(xiàng)人才、科研人才，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用引導(dǎo)各類資本向人才集聚。

■水天一色｜ 朱靜/攝

（三）促進(jìn)改革協(xié)同

推進(jìn)財(cái)政政策和金融政策的改革協(xié)同，形成改革方案的組合。一方面，在重新調(diào)整中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配的基礎(chǔ)上，逐漸改變現(xiàn)有地方政府融資模式，開(kāi)辟地方政府新財(cái)源，建立地方獨(dú)立稅種，增強(qiáng)地方政府對(duì)發(fā)展規(guī)劃的支撐能力。另一方面，通過(guò)利率市場(chǎng)化減少對(duì)金融體系和金融市場(chǎng)具體運(yùn)作的過(guò)度行政干預(yù)。同時(shí)，逐步放寬資本管制，促進(jìn)金融體系內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，向市場(chǎng)放權(quán)，培育高效和多樣化的金融市場(chǎng)體系，對(duì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施提供多元化的金融支撐。

（四）加強(qiáng)工作協(xié)同

促進(jìn)政策協(xié)調(diào)支撐發(fā)展規(guī)劃，主要靠工作層面的協(xié)同。一是發(fā)揮更高層面部門協(xié)調(diào)機(jī)制的統(tǒng)籌作用，增強(qiáng)部門間的政策協(xié)同性。在發(fā)展規(guī)劃編制階段和規(guī)劃中期階段，可加強(qiáng)部門橫向聯(lián)席會(huì)商，圍繞規(guī)劃政策協(xié)調(diào)、資源配置等進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，在更高層面達(dá)成基本共識(shí)。二是建立更多類型的工作協(xié)同機(jī)制，保證部門間的操作聯(lián)動(dòng)性。在發(fā)展規(guī)劃具體實(shí)施階段，可建立多類型的日常工作協(xié)商機(jī)制，如圍繞規(guī)劃具體推進(jìn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題共同進(jìn)行調(diào)研，舉辦內(nèi)部研討會(huì)預(yù)判發(fā)展規(guī)劃實(shí)施中潛在的問(wèn)題，實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)辦公及時(shí)解決出現(xiàn)的問(wèn)題[5]。

四、完善財(cái)政金融政策協(xié)同保障發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的對(duì)策建議

（一）推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃立法，明確相關(guān)政策關(guān)系

推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃立法，賦予法律地位。目前，發(fā)展規(guī)劃作為國(guó)家最重要的公共政策，沒(méi)有專門針對(duì)發(fā)展規(guī)劃的法律，其地位沒(méi)有法律依據(jù)和支撐，難以協(xié)同各類政策。在依法治國(guó)背景下，發(fā)展規(guī)劃走上法制化軌道有著必要性。應(yīng)盡快出臺(tái)專門針對(duì)發(fā)展規(guī)劃編制和執(zhí)行的法律，明確相關(guān)政策的分工與作用，使得相關(guān)部門出臺(tái)支撐發(fā)展規(guī)劃的政策時(shí)有法理依據(jù)，從法律上保障發(fā)展規(guī)劃能夠獲得政策支撐和資源配置。

（二）增加財(cái)稅政策政績(jī)考核，健全規(guī)劃實(shí)施的年度和中期監(jiān)測(cè)評(píng)估體系

推動(dòng)健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。建立“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)—中期評(píng)估—績(jī)效考評(píng)”為主要環(huán)節(jié)的評(píng)估體系，對(duì)規(guī)劃中的重大工程項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決規(guī)劃執(zhí)行中出現(xiàn)的政策不協(xié)同問(wèn)題。以重大工程項(xiàng)目為抓手，對(duì)規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)情況進(jìn)行中期評(píng)估，完善退出機(jī)制或補(bǔ)充機(jī)制，推動(dòng)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。以財(cái)稅政策政績(jī)考核為導(dǎo)向，對(duì)各部門政策推進(jìn)和協(xié)同情況進(jìn)行年度和中期績(jī)效考評(píng)，實(shí)施責(zé)任部門末尾警告制，促進(jìn)部門提升政策協(xié)同度和投入度，保證規(guī)劃順利實(shí)施[6]。

（三）推動(dòng)政策和改革雙協(xié)同，共同加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)防范

通過(guò)財(cái)政和金融在政策和改革兩方面進(jìn)行協(xié)同，共同加強(qiáng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)防范的能力。一方面，財(cái)政的目標(biāo)不僅是平衡財(cái)政收支，還有平衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)，為財(cái)政目標(biāo)注入確定性。與此同時(shí)，對(duì)地方財(cái)政壟斷金融資源進(jìn)行有效治理，提高對(duì)地方政府融資信貸的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重和撥備要求，全面調(diào)查和清理地方融資平臺(tái)。另一方面，金融部門要改變運(yùn)作模式，強(qiáng)化后臺(tái)分析研究，防止經(jīng)濟(jì)體系中的資金鏈變異為風(fēng)險(xiǎn)鏈，穩(wěn)定資金流動(dòng)性。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，采用多種籌資方式為重大項(xiàng)目提供期限合理、穩(wěn)定、低成本的資金支持。通過(guò)政府與社會(huì)資本合作，提升資金使用效率，降低企業(yè)杠桿，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）健康發(fā)展，避免持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資積累大量地方政府債務(wù)，緩解地方政府債務(wù)壓力，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)金融普惠性，不斷完善金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制[7]。