謝琳燦

制定和實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和政策，確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康和可持續(xù)發(fā)展，一直是我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系的重要組成部分。開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略落地實(shí)施的主要抓手。本文對區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的概念、功能、程序、內(nèi)容等進(jìn)行了總結(jié)分析，強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌謀劃在區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中發(fā)揮的重要作用，并明確開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的關(guān)鍵注意點(diǎn)。

一、對區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的總體認(rèn)識

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的概念

區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃又稱區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是以政府作為編制或批準(zhǔn)主體，對特定區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化狀況的謀劃、部署和具體安排，是對未來發(fā)展時(shí)間與空間的綜合安排。其中，區(qū)域是一個(gè)彈性的概念，可大可小，通常根據(jù)規(guī)劃對象的具體情況來確定。最典型的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃包括國家、省、市的國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，各種經(jīng)濟(jì)帶、城市圈發(fā)展的綜合性規(guī)劃等。

在國家總體規(guī)劃體系中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃居于十分重要的地位。對應(yīng)國家行政體系的級別劃分，規(guī)劃通常分為國家級、省級、市縣級三個(gè)層級。按照對象區(qū)域的不同，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃可能歸于三個(gè)層級中的任意一個(gè)。在必要的情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃還可以跨越傳統(tǒng)層級和行政區(qū)劃的限制，立足特定區(qū)域的資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)，探索新的發(fā)展模式和政策思路。比如立足京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展大局，在有限范圍、有限空間上對雄安新區(qū)兩千平方公里的總體謀劃。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的功能

推動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃等制定和實(shí)施，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。國家宏觀調(diào)控需要規(guī)劃，這是提高宏觀調(diào)控水平的迫切需要；市場經(jīng)濟(jì)需要規(guī)劃，這是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求；區(qū)域發(fā)展需要規(guī)劃，這是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、協(xié)調(diào)不同區(qū)域發(fā)展的重要指引。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的出現(xiàn)和不斷發(fā)展，是我國經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃重點(diǎn)結(jié)合了國家對“市場失靈”的政策調(diào)控要求，相對集中地體現(xiàn)了政府服務(wù)全體人民、維護(hù)公平正義的職責(zé)要求，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃除了具有普通規(guī)劃的功能，還有其獨(dú)特的作用。它具有促進(jìn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，彌補(bǔ)市場失靈，公平配置公共資源，促進(jìn)全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的功能。無論是西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起和東部率先發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，還是當(dāng)前重點(diǎn)實(shí)施的京津冀協(xié)同發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略，都發(fā)揮著優(yōu)化國家生產(chǎn)力布局，優(yōu)化配置資源和提升宏觀效益的重要作用[1]。隨著對資源環(huán)境承載力的理解逐步深入，在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念的指引下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃預(yù)期將發(fā)揮更大的作用。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的理念

新形勢下，結(jié)合經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃從理念上發(fā)生一些變化。一是從傾斜式的重點(diǎn)發(fā)展到全面發(fā)展，按照“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局要求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明五位一體的全面發(fā)展。二是從注重產(chǎn)業(yè)均衡到空間均衡，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的總量均衡和結(jié)構(gòu)均衡基礎(chǔ)上，加入對一定空間資源環(huán)境承載能力和人口集聚規(guī)模等的考量，使得相關(guān)政策能夠真正有效落地[2]。三是從注重經(jīng)濟(jì)效率到生態(tài)效率，在尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)也要尊重自然規(guī)律，強(qiáng)調(diào)對生態(tài)脆弱地區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)，追求人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。四是從國內(nèi)均衡到全球視野，既要發(fā)揮本區(qū)域資源環(huán)境的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)在全國統(tǒng)一大市場下地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也要結(jié)合經(jīng)濟(jì)全球化的大勢，考慮全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈下的國家和區(qū)域分工，揚(yáng)長避短，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，力爭形成具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)體系。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的編制程序與要求

保證規(guī)劃編制程序和文本內(nèi)容的規(guī)范性和專業(yè)性，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃編制首先要注意的事項(xiàng)。過程中，需要在綜合考慮各方意見的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃本身的內(nèi)容完整和邏輯自洽。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃編制的規(guī)范程序

區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃遵循一般規(guī)劃編制的規(guī)范性程序，以保證規(guī)劃內(nèi)容的深度和水平。程序規(guī)范是內(nèi)容科學(xué)的基本保證。一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的完整過程可拆分為“中期評估—前期研究—草案編制—規(guī)劃銜接—聽取意見—審議批準(zhǔn)—公開發(fā)布”七大步驟。將中期評估作為規(guī)劃編制環(huán)節(jié)的第一步，強(qiáng)調(diào)了新規(guī)劃編制過程對前期規(guī)劃的繼承性。通過評估發(fā)現(xiàn)問題，可為規(guī)劃的編制提供有效指導(dǎo)。規(guī)劃正式編制前，需要對有關(guān)重大問題進(jìn)行前期專項(xiàng)研究，可以廣泛動(dòng)員包括大學(xué)、科研院所等社會(huì)力量，有效增強(qiáng)規(guī)劃的深度。草案編制要特別注意表達(dá)方式的規(guī)范與創(chuàng)新，包括文字、數(shù)據(jù)、圖形等各個(gè)方面。規(guī)劃銜接則是保證各級各類規(guī)劃協(xié)調(diào)配合、避免矛盾、形成合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括重要規(guī)劃指標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、戰(zhàn)略性資源布局、政策手段等。聽取意見是第二次社會(huì)力量動(dòng)員，通過聽取專家、群眾與各級部門、地方意見，統(tǒng)一思想，凝聚共識，進(jìn)而保證規(guī)劃的有效實(shí)施。審議批準(zhǔn)和公開發(fā)布要遵循相關(guān)法律法規(guī)的要求，具體操作中可遵循一些慣例。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃文本的基本內(nèi)容

一個(gè)架構(gòu)完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃文本通常包含五大內(nèi)容板塊。一是透徹的環(huán)境分析，可以綜合運(yùn)用SWOT等分析工具，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段、體制背景、國內(nèi)外形勢以及其他重點(diǎn)問題進(jìn)行詳盡的分析。二是先進(jìn)的規(guī)劃理念，包括指導(dǎo)思想、發(fā)展方針、指導(dǎo)原則或思路等，決定著規(guī)劃的內(nèi)容方向。三是可行的規(guī)劃目標(biāo)，提出緊扣主題、積極可行、區(qū)分功能的目標(biāo)，是規(guī)劃的核心內(nèi)容，通常是定性和定量有機(jī)結(jié)合，并綜合考慮發(fā)展性和約束性、時(shí)間要求與空間要求等。四是明確的建設(shè)任務(wù)，它是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的具體抓手，包括重點(diǎn)任務(wù)和相關(guān)重大工程等，使得規(guī)劃實(shí)施中能夠指向明確，逐級落實(shí)。五是有效的保障措施，從財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等方面，以具體的政策工具為載體，并建立各有側(cè)重的績效評價(jià)和政績考核體系[3]。

（三）超越規(guī)劃文本的統(tǒng)籌謀劃要求

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)高水平的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的出臺，核心不在于規(guī)劃文本的撰寫，而在于文本之外對區(qū)域未來發(fā)展的務(wù)實(shí)把握、科學(xué)謀劃與運(yùn)籌帷幄。具體來說，規(guī)劃編制需要同時(shí)實(shí)現(xiàn)“從上而下”與“自下而上”的雙重統(tǒng)籌謀劃。所謂“從上而下”，具體路徑可以概括為“國家政策研究—宏觀大局研判—區(qū)域特色發(fā)展”，是指編制機(jī)構(gòu)通過參與國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定，準(zhǔn)確把握國家對區(qū)域發(fā)展大局和相關(guān)政策出臺的總體性思路，對地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向形成宏觀指導(dǎo)。所謂“自下而上”，具體路徑可概括為“區(qū)域特色稟賦—政策機(jī)制創(chuàng)新—政策研究支持”，是指編制機(jī)構(gòu)通過承接地方委托的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃項(xiàng)目，對地方情況進(jìn)行深入徹底的系統(tǒng)性調(diào)研，獲得地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一手素材，從而更加有效地支持相關(guān)國家特定政策的前期研究和制定工作。

此外，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃對編制人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)也提出了更高的要求，不僅要具有出色地文字表達(dá)能力和扎實(shí)的專業(yè)知識基礎(chǔ)，還要具有長遠(yuǎn)眼光、戰(zhàn)略思維、全球視野和理想情懷。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的關(guān)鍵問題

（一）結(jié)合本地資源稟賦對接國家政策

如何有效結(jié)合本地資源稟賦，實(shí)現(xiàn)與國家宏觀政策的無縫對接，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的核心出發(fā)點(diǎn)，也是最終落腳點(diǎn)。換個(gè)說法，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，對規(guī)劃提出了“上頂天，下著地”的客觀要求?！吧享斕臁笔菑?qiáng)調(diào)規(guī)劃編制時(shí)對國家政策的深刻理解和精準(zhǔn)把握?！跋轮亍笔且私獾胤桨l(fā)展面臨的實(shí)際情況，綜合運(yùn)用資源環(huán)境分析方法，深入剖析地方特色，以確保規(guī)劃能夠有效落地。實(shí)踐中，基于國家的系列重大區(qū)域規(guī)劃和政策，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、碳排放權(quán)交易等體制性機(jī)制性探索至關(guān)重要。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主題的提煉總結(jié)在整個(gè)規(guī)劃中至關(guān)重要，需要進(jìn)行全方位的斟酌考量。一是站位要高，要從全局考量，盡量規(guī)避共性的問題，兼顧國家政策導(dǎo)向、區(qū)域發(fā)展大局與地方發(fā)展訴求[4]。二是要鼓勵(lì)思路創(chuàng)新，借鑒國際國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)特定區(qū)域揚(yáng)長避短，尋找發(fā)展新思路。三是要結(jié)合多方訴求確定規(guī)劃主題和內(nèi)容，能夠不偏不倚，超越部門利益，盡可能廣泛地考慮和吸納各方意見。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是長期總體指導(dǎo)理念

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃需要始終遵循的總體性指導(dǎo)理念之一。我國獨(dú)特的自然地理?xiàng)l件，形成了以“胡煥庸線”為人口地理分界線的人口地理學(xué)分布特征。改革開放以來，由于對外開放從沿海城市試點(diǎn)，再向內(nèi)陸緩慢推進(jìn)，導(dǎo)致沿海內(nèi)陸地區(qū)或者說東中西地區(qū)間發(fā)展水平存在差距，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提上政策討論日程。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略最初于1992年提出，其內(nèi)容與目標(biāo)隨著發(fā)展條件與環(huán)境的變化而不斷調(diào)整。進(jìn)入21世紀(jì)以后，國家相繼提出的西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起和東部率先發(fā)展四大戰(zhàn)略，明確將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為大國發(fā)展的基本國策之一。黨的十九大將“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為國家七大發(fā)展戰(zhàn)略之一。京津冀協(xié)同發(fā)展等系列國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的先后出臺，起到了重要的引領(lǐng)示范作用。“十四五”規(guī)劃中，突出強(qiáng)調(diào)了“四大板塊”和“五大戰(zhàn)略”，明確要深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略[5]。

所謂“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，即要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，采取多種措施，推動(dòng)形成清晰的主體功能定位，東中西良性互動(dòng)，使得不同區(qū)域間公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念的確立，屬于中國特色的大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論建構(gòu)——與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的均衡發(fā)展理論具有本質(zhì)差別。根據(jù)西方國家的市場競爭和產(chǎn)業(yè)集聚理論，發(fā)展基礎(chǔ)較好的區(qū)域在未來將獲得更佳的發(fā)展機(jī)會(huì)、更快的發(fā)展速度。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展則旨在貫徹“以先富帶動(dòng)后富”的理論構(gòu)想，主張實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、對口幫扶等政策，建立區(qū)域合作和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的發(fā)展格局。另一個(gè)角度看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是要爭取實(shí)現(xiàn)的最終狀態(tài)，可能通過均衡或非均衡的過程來實(shí)現(xiàn)[6]。

（三）合理空間格局是規(guī)劃落地的核心保障

按照國際通用的區(qū)域規(guī)劃理論，空間規(guī)劃是區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃必須格外關(guān)注的內(nèi)容。1997年發(fā)布的《歐盟空間規(guī)劃制度概要》就指出，空間規(guī)劃主要是由公共部門使用的影響未來活動(dòng)空間分布的方法，目的是形成一個(gè)更合理的土地利用及其關(guān)系的地域組織，平衡發(fā)展和保護(hù)環(huán)境兩個(gè)需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。空間規(guī)劃以空間資源的合理保護(hù)和有效利用為核心，從空間資源，包括土地、海洋甚至天空的保護(hù)與開發(fā)、空間要素統(tǒng)籌等入手，是協(xié)調(diào)不同部門規(guī)劃的有效切入點(diǎn)，也是當(dāng)前國家正在推行的“多規(guī)合一”的實(shí)施關(guān)鍵。在確保開發(fā)邊界、保護(hù)性空間、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致的情況下，在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，“一張藍(lán)圖”統(tǒng)一布局，是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等各類規(guī)劃有效銜接的現(xiàn)實(shí)路徑。

■綠林環(huán)繞｜朱靜/攝

在區(qū)域規(guī)劃編制的實(shí)踐中，空間規(guī)劃的核心注意點(diǎn)在于對空間發(fā)展的功能定位要明確，即“能發(fā)展什么，不能發(fā)展什么”，包含約束和導(dǎo)向兩個(gè)方面。所謂約束，是明確不希望發(fā)生的事情，有紅線，比如基本農(nóng)田不能變，是必須保證的。所謂導(dǎo)向，是希望推動(dòng)發(fā)展的事項(xiàng)，比如產(chǎn)業(yè)園區(qū)希望重點(diǎn)招商引資和集聚的產(chǎn)業(yè)類型，當(dāng)然成與不成規(guī)劃并不能保證。這種空間規(guī)劃的定位功能，在中央與地方各級政府編制的主體功能區(qū)規(guī)劃中體現(xiàn)最為充分。2011年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，就根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化布局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，明確功能定位與開發(fā)方向，力圖形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃是超前謀劃的重點(diǎn)內(nèi)容

產(chǎn)業(yè)是區(qū)域和城市發(fā)展的基礎(chǔ)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以看作一個(gè)新產(chǎn)業(yè)不斷出現(xiàn)而舊產(chǎn)業(yè)不斷消亡的過程。一個(gè)區(qū)域或城市到底適合發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，很大程度上是由其資源稟賦和市場決定的。通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃至少可以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)功能：一是對現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情勢進(jìn)行研判，明確區(qū)域在全球、國家和經(jīng)濟(jì)圈等各個(gè)層級的地位，區(qū)域或城市的發(fā)展類型，當(dāng)前的發(fā)展階段和發(fā)展速度等。二是適當(dāng)布局，探討未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域、各區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的分工與協(xié)作、主要支柱企業(yè)的區(qū)位選擇分布等，避免各區(qū)域間因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、缺乏配套等陷入惡性競爭的循環(huán)，同時(shí)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行超前謀劃。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要特別注意避免“一窩蜂”而上，比如不是所有的地方都適合高大上的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)事求是、因地制宜是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的首要原則。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃能夠發(fā)揮對區(qū)域和城市發(fā)展的引導(dǎo)作用。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心是解決好人的問題，只有建立在堅(jiān)實(shí)的以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)之上，創(chuàng)造充分的就業(yè)崗位，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的市民化。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要產(chǎn)業(yè)先行，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，進(jìn)而帶來人口集聚，避免各種“空城”的出現(xiàn)。從規(guī)劃層面看，需要通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局與城市功能的協(xié)調(diào)。在此情況下，“產(chǎn)城融合”的概念應(yīng)運(yùn)而生，其關(guān)鍵是通過產(chǎn)業(yè)與城市的功能融合、空間整合，以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動(dòng)城市更新和完善服務(wù)配套，實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)”。其中，合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃通過對城市資源的綜合分析，進(jìn)行近、中、遠(yuǎn)期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展謀劃，內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)的選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和規(guī)模的評估、產(chǎn)業(yè)布局合理化手段等的前瞻性設(shè)計(jì)，以提升產(chǎn)業(yè)總體競爭力。

（五）統(tǒng)籌國內(nèi)國際是面向未來的必然要求

統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局是順應(yīng)世界大勢和時(shí)代潮流、適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。“十四五”規(guī)劃綱要明確指出，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，辦好發(fā)展安全兩件大事，堅(jiān)持全國一盤棋，更好發(fā)揮中央、地方和各方面積極性。2021年，我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一制造大國、最大的貨物出口國、商品消費(fèi)第二大國、第二大外資流入國、第三大對外投資國（存量）和最大的外匯儲(chǔ)備國。從經(jīng)貿(mào)投資到人文交流，從官方到民間，我國以前所未有的速度、廣度和深度走向世界，開展全方位、寬領(lǐng)域、多層次的對外交流合作，我國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)深度融合。這種背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃必須以全球視野配置資源，促進(jìn)國內(nèi)國際要素有序流動(dòng)、資源高效配置、市場深度融合，助力形成雙循環(huán)新發(fā)展格局[7]。

統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，深入推進(jìn)國內(nèi)各區(qū)域主動(dòng)對接國際是重要抓手?！耙粠б宦贰背h提出以來，通過加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、國際大通道建設(shè)和能源領(lǐng)域大項(xiàng)目合作，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際的相互促進(jìn)，對加強(qiáng)內(nèi)陸沿邊地區(qū)口岸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化，培育參與全球競爭新優(yōu)勢，起到了重要的推動(dòng)作用。同時(shí)，主動(dòng)探索對接國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，倒逼國內(nèi)深化改革和擴(kuò)大開放，正在成為新形勢下統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，尋找區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的重要思路。

（六）重視并強(qiáng)化第三方規(guī)劃評估的功效

規(guī)劃評估既是保障規(guī)劃有效實(shí)施的必要環(huán)節(jié)，也是編制好規(guī)劃的重要前提條件。從國際來看，開展規(guī)劃評估是市場經(jīng)濟(jì)國家和國際組織的普遍做法，通常要求把握客觀性、分析性、可量化和對策性四個(gè)基本原則，有中期評估和終期評估、自評估和第三方評估等不同的分類。在我國現(xiàn)行規(guī)劃體系中，中期評估地位十分特殊，是規(guī)劃編制程序中的重要內(nèi)容和步驟。規(guī)劃實(shí)施存在的問題，有的是實(shí)施不利造成的，有的是由于規(guī)劃編制環(huán)境條件發(fā)生變化導(dǎo)致與實(shí)際不符造成的。通過中期評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并予以解決，有助于推動(dòng)規(guī)劃的落地實(shí)施。

現(xiàn)有的規(guī)劃評估類型中，第三方規(guī)劃評估以其高度的客觀性和專業(yè)性，在現(xiàn)行國內(nèi)規(guī)劃評估體系中能夠發(fā)揮突出作用。充分凝聚社會(huì)共識、吸納各方意見，是規(guī)劃評估首先要注意的問題。引入第三方評估屬于“開門編規(guī)劃”，通過引入外部專家，強(qiáng)調(diào)包容開放的理念和更宏大的思維格局，對規(guī)劃功效的發(fā)揮具有重要意義，能夠有效指導(dǎo)后續(xù)規(guī)劃的編制和落地實(shí)施。委托具有國際背景的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估還可以達(dá)到一些其他效果，比如國家“十一五”規(guī)劃首次進(jìn)行第三方評估，就是委托世界銀行提供的相關(guān)評估報(bào)告，有效促進(jìn)了我國與國際社會(huì)的平等對話。不斷建立和完善以第三方評估為代表的規(guī)劃評估工作體系，也是國內(nèi)規(guī)劃編制適應(yīng)新形勢發(fā)展需要，更好對接國際的客觀要求。