鄭東霞 福建省泉州市鯉城區(qū)審計(jì)局

為反映市轄區(qū)財(cái)政財(cái)力對(duì)基本公共服務(wù)支出、重點(diǎn)支出的保障水平，更好地推動(dòng)財(cái)政支出政策落實(shí)到位、實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金提質(zhì)增效，筆者以某市(地級(jí)市)4個(gè)市轄區(qū)(A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)、D區(qū))財(cái)政決算公開(kāi)的數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)，通過(guò)收集2017—2021年度4個(gè)市轄區(qū)一般公共預(yù)算收入等數(shù)據(jù)，從縱向和橫向2個(gè)維度重點(diǎn)對(duì)A區(qū)財(cái)力保障水平進(jìn)行分析。調(diào)研結(jié)果表明財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)急劇加大，需要采取措施，提高財(cái)力對(duì)支出保障水平，確保財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。

一、財(cái)力對(duì)支出保障水平分析

筆者調(diào)研分析了A區(qū)2017—2021年度一般公共預(yù)算收入及收入形成的財(cái)力對(duì)一般公共預(yù)算支出的保障水平，發(fā)現(xiàn)：

(一)財(cái)力保障水平低

2021年度A區(qū)一般公共預(yù)算收入、收入形成的財(cái)力(收入形成的財(cái)力=一般公共預(yù)算收入+返還性收入-上解上級(jí)支出-援助其他地區(qū)支出)對(duì)一般公共預(yù)算支出保障水平，在某市4個(gè)市轄區(qū)中均位于最低水平。

(二)財(cái)力保障水平降低

2017—2021年度A區(qū)一般公共預(yù)算收入、收入形成的財(cái)力對(duì)一般公共預(yù)算支出的保障水平呈波動(dòng)下降態(tài)勢(shì)，至2021年，收入形成的財(cái)力對(duì)一般公共預(yù)算支出的保障程度不足50%。

(三)對(duì)調(diào)入資金依賴(lài)程度較高

2017—2021年度A區(qū)調(diào)入資金(主要來(lái)源于政府性基金預(yù)算上級(jí)返還的土地出讓金等)占可支配財(cái)力的比例總體呈上升態(tài)勢(shì)，其中2019年度調(diào)入資金占可支配財(cái)力的比例達(dá)37.08%。

(四)支出增長(zhǎng)高于收入增長(zhǎng)

近5年來(lái)，除2020年外，A區(qū)其余年度一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)幅度均高于一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)幅度，其中2021年度一般公共預(yù)算收入較2020年度增長(zhǎng)10.38%，一般公共預(yù)算支出較2020年度增長(zhǎng)38.88%，由此可見(jiàn)，財(cái)力偏緊與不斷增長(zhǎng)的剛性支出的矛盾持續(xù)加劇。

(五)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)加大

2022年度財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合實(shí)施進(jìn)一步加大增值稅期末留抵退稅政策，將直接影響地方財(cái)政收入；在疫情防控常態(tài)化的背景下，相關(guān)支出將顯著增長(zhǎng)；受以上因素疊加影響，2022年度地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力凸顯，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)急劇加大。

二、一般公共預(yù)算收入分析

筆者調(diào)研分析了A區(qū)2017—2021年度一般公共預(yù)算收入結(jié)構(gòu)、變動(dòng)情況，發(fā)現(xiàn)：2017—2021年度稅性收入占一般公共預(yù)算收入的比重下滑比較明顯，2021年度稅性收入占比68.04%，較2017年度降低了21.78%，2021年度稅性收入規(guī)模與2017年度基本持平。

(一)稅性收入分析

筆者調(diào)研分析了A區(qū)2017—2021年度納稅大戶(hù)(以納稅額超過(guò)50萬(wàn)計(jì))納稅情況，發(fā)現(xiàn)：

1.地方稅收留成比例低

2017—2021年度A區(qū)納稅大戶(hù)區(qū)級(jí)貢獻(xiàn)/納稅貢獻(xiàn)的比值居于22%—23%之間，納稅大戶(hù)產(chǎn)生的稅收留存地方的比例不足25%，留存比例較低。

2.稅性收入對(duì)納稅大戶(hù)依賴(lài)度較高

從分析結(jié)果來(lái)看，A區(qū)稅性收入對(duì)納稅大戶(hù)依賴(lài)程度較高，納稅大戶(hù)納稅額變動(dòng)對(duì)全區(qū)稅性收入變動(dòng)的影響較為顯著。

(二)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)力影響分析

筆者調(diào)研分析了2017—2021年A區(qū)上解支出、轉(zhuǎn)移支付收入(一般和專(zhuān)項(xiàng))占一般公共預(yù)算收入的比重，發(fā)現(xiàn)：

1.體制性上解支出方面

上解比例居于中等偏下水平。橫向來(lái)看，2021年度A區(qū)上解上級(jí)支出扣除返還性收入的金額占一般公共預(yù)算收入的比重為27.02%，在某市4個(gè)市轄區(qū)中屬于中等偏下水平。

2.一般轉(zhuǎn)移支付收入方面

⑴一般轉(zhuǎn)移支付收入居于中等偏上水平。橫向來(lái)看，2021年A區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付收入占一般公共預(yù)算收入比重為38.94%，在某市4個(gè)市轄區(qū)屬于中等偏上水平。

⑵一般轉(zhuǎn)移支付收入持續(xù)增長(zhǎng)?？v向來(lái)看，2017—2021年間A區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付收入規(guī)模持續(xù)增大，2021年較2017年增長(zhǎng)106.96%。

3.專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入方面

⑴專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入規(guī)模小

橫向來(lái)看，2017—2021年間，除2018、2020兩個(gè)年度A區(qū)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入高于B區(qū)的外，其余年度A區(qū)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入在某市4個(gè)市轄區(qū)中均是最少的。

⑵專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入下降

縱向來(lái)看，2017—2021年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入變動(dòng)較大，總體呈下降趨勢(shì)，5年內(nèi)變動(dòng)趨勢(shì)線向下的功能科目主要有科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、商業(yè)服務(wù)業(yè)等、教育、文化旅游體育與傳媒、農(nóng)林水等；5年內(nèi)變動(dòng)幅度(方差值)較大的功能科目主要有住房保障、資源勘探工業(yè)信息等、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康。

(三)非稅收入分析

非稅收入規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。自2017年起，A區(qū)非稅收入規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，2020—2021年非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重均超過(guò)30%。

(四)一般公共預(yù)算支出分析

A區(qū)2017—2021年一般公共預(yù)算支出總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中：

1.民生支出方面

民生支出總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2021年較2017年增長(zhǎng)54.10%。從功能分類(lèi)科目看，2017—2021年期間支出增幅較大的主要有農(nóng)林水支出增長(zhǎng)287.34%，科學(xué)技術(shù)支出增長(zhǎng)129.26%，社會(huì)保障和就業(yè)支出增長(zhǎng)113.63%，衛(wèi)生健康支出增長(zhǎng)67.86%(自然資源海洋氣象等支出因基數(shù)較小，變動(dòng)幅度較大)；同時(shí)，2017—2021年度民生支出占一般公共預(yù)算支出的比例較高，5年間民生支出占比均高于75%。

2.還本付息支出方面

還本壓力加大，付息支出逐年增長(zhǎng)。2017—2021年間，A區(qū)債券還本支出總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中2020年以本級(jí)財(cái)政自有資金還本付息支出陡增。2021新增債券規(guī)模逼近以前年度債券規(guī)?？偤停?022年度債券付息支出將顯著增長(zhǎng)，未來(lái)幾年間債券還本壓力將陡增。

3.一般公共預(yù)算支出總體分析

2021年度較2017年度，一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率59.85%，其中：2021年較2018年，按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，占一般公共預(yù)算支出比重較大的人員相關(guān)支出(事業(yè)單位工資福利支出、對(duì)社會(huì)保障基金補(bǔ)助、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、機(jī)關(guān)工資福利支出)增長(zhǎng)了29411萬(wàn)元，商品和服務(wù)支出增長(zhǎng)了22734萬(wàn)元；2021年較2017年，按功能分類(lèi)，占一般公共預(yù)算支出比重較大的教育支出增長(zhǎng)了17290萬(wàn)元，社會(huì)保障和就業(yè)支出增長(zhǎng)了22463萬(wàn)元了，一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)了8589萬(wàn)元，衛(wèi)生健康支出增長(zhǎng)了8305萬(wàn)元。

三、原因分析

(一)財(cái)力保障水平低原因分析

一是財(cái)力規(guī)模小，A區(qū)2021年度收入形成財(cái)力不足10億元，在某市所有縣區(qū)中為最低水平。二是支出剛性且持續(xù)增長(zhǎng)，A區(qū)的教育、社保等支出基數(shù)比較大，財(cái)力增長(zhǎng)跟不上支出增長(zhǎng)，保障水平持續(xù)下降。三是體制原因，市對(duì)區(qū)財(cái)政體制不盡合理，市轄區(qū)地方稅收留存比例較低，財(cái)權(quán)事權(quán)改革尚不到位，財(cái)權(quán)和事權(quán)沒(méi)有完全匹配。

(二)稅性收入下降原因分析

主要原因有：一是受疫情疊加其他宏觀經(jīng)濟(jì)因素影響，企業(yè)經(jīng)營(yíng)比較困難，營(yíng)業(yè)收入下降，繳納稅收減少。二是減稅降費(fèi)政策力度加大，自2019年全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施減稅降費(fèi)政策以來(lái)，稅性收入下降比較明顯，2019年稅性收入較2018年減少了14.31%。三是存量納稅大戶(hù)減少，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，部分企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉；江南新區(qū)城市更新提升，部分企業(yè)遷出A區(qū)；各地招商優(yōu)惠政策“內(nèi)卷”，部分企業(yè)選擇入駐其他地區(qū)。四是缺乏支柱產(chǎn)業(yè)支撐，A區(qū)沒(méi)有較為成熟的支柱產(chǎn)業(yè)，未能形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，稅收增長(zhǎng)缺乏較強(qiáng)且堅(jiān)實(shí)的支撐點(diǎn)。五是營(yíng)商環(huán)境還需優(yōu)化，主動(dòng)服務(wù)市場(chǎng)主體意識(shí)比較薄弱，市場(chǎng)要素缺乏向心力，無(wú)法吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)留駐。

(三)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入變動(dòng)原因分析

一是產(chǎn)業(yè)(項(xiàng)目)稟賦差異，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策傾向比較明顯，A區(qū)可能沒(méi)有符合政策的產(chǎn)業(yè)或者項(xiàng)目對(duì)接。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革，近年來(lái)財(cái)政體制改革，逐步提高一般轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比例，上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排總體規(guī)?？赡芟陆怠Ｈ侵饔^能動(dòng)性欠缺，近年來(lái)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查比較多，申請(qǐng)、使用專(zhuān)項(xiàng)資金需要編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)并進(jìn)行持續(xù)跟蹤，部分部門(mén)存在“多一事不如少一事”的心理，對(duì)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金主動(dòng)性不足。

(四)支出持續(xù)增長(zhǎng)原因分析

主要原因有：一是部分支出具有剛性，難以壓減，如機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資福利支出，受調(diào)資等政策影響，持續(xù)增長(zhǎng)。二是滿足公共服務(wù)需要，每年均需要從一般公共預(yù)算安排部分資金用于民生支出，教育、科技、農(nóng)業(yè)三項(xiàng)“法定”支出均需逐年增長(zhǎng)；同時(shí)受突發(fā)事件和疫情影響，相關(guān)支出顯著增加。三是過(guò)“緊日子”意識(shí)不強(qiáng)，部分干部職工對(duì)“過(guò)緊日子”的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義認(rèn)識(shí)不足，缺乏節(jié)約政府資金、資源的意識(shí)，沒(méi)有完全繃緊“過(guò)緊日子”這根弦。四是其他因素，主要是物價(jià)上漲導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)性支出“水漲船高”。

四、建議的對(duì)策

(一)加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

地方政府要轉(zhuǎn)變意識(shí)，深植服務(wù)理念，以高效、便捷的政府服務(wù)吸引企業(yè)入駐，以長(zhǎng)效、優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)吸引企業(yè)長(zhǎng)期留駐。建議地方政府成立服務(wù)企業(yè)專(zhuān)班，各相關(guān)職能部門(mén)對(duì)照職責(zé)范圍，梳理服務(wù)清單，主動(dòng)靠前服務(wù)，積極協(xié)助解決企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面存在的困難和問(wèn)題，提供全鏈條、全過(guò)程的跟蹤服務(wù)，以?xún)?yōu)越的政府服務(wù)吸引企業(yè)入駐，提高企業(yè)長(zhǎng)期留駐的“忠誠(chéng)度”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)，為財(cái)政增收提供綿綿不斷的“活”源泉。

(二)強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)城市理念，賦能產(chǎn)城融合

地方政府要強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)城市理念，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)城融合發(fā)展。根據(jù)區(qū)域稟賦條件差異，可以重點(diǎn)盤(pán)活老舊廠房土地，通過(guò)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，“騰籠換鳥(niǎo)”，騰出稅收效能較低的企業(yè)廠房土地，引進(jìn)符合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、稅收效能較高的企業(yè)，提高畝產(chǎn)稅收，形成新的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)集聚地，打造本土支柱產(chǎn)業(yè)和成熟產(chǎn)業(yè)鏈，以“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)”推動(dòng)“城市興”。

(三)構(gòu)建合理財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等

要繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件精神，以省以下財(cái)政體制改革為契機(jī)，梳理省、市、區(qū)各級(jí)財(cái)力與支出責(zé)任不匹配的情況，調(diào)整相關(guān)共同財(cái)政事權(quán)領(lǐng)域省、市、的分擔(dān)比例，積極向上級(jí)爭(zhēng)取更有利的體制結(jié)算支持，補(bǔ)充地方財(cái)力不足，保證各級(jí)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(四)協(xié)同推進(jìn)爭(zhēng)資跑項(xiàng)，增強(qiáng)要素保障

地方政府職能部門(mén)要深研國(guó)家政策，準(zhǔn)確把握上級(jí)資金投向和項(xiàng)目申報(bào)的機(jī)遇期和窗口期，做好項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備和上報(bào)工作，最大程度爭(zhēng)取上級(jí)資源要素支持；各職能部門(mén)要建立協(xié)同協(xié)作機(jī)制，做好項(xiàng)金申報(bào)、預(yù)算下達(dá)、資金調(diào)度等銜接協(xié)作，在高效率爭(zhēng)取項(xiàng)目資金支持以彌補(bǔ)地方財(cái)力短板的同時(shí)，做好資金調(diào)度和現(xiàn)場(chǎng)核查，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)，切實(shí)推動(dòng)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)、項(xiàng)目更新。

(五)建立節(jié)約型財(cái)政保障機(jī)制，推動(dòng)節(jié)用裕民

財(cái)政部自2017年起開(kāi)展實(shí)施一般性支出壓減政策，地方財(cái)政部門(mén)要按照上級(jí)文件精神，對(duì)一般性支出實(shí)施預(yù)算批復(fù)數(shù)和上年執(zhí)行數(shù)進(jìn)行“雙標(biāo)準(zhǔn)”控制，建立支出標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)定額實(shí)施浮動(dòng)管理，對(duì)一般性支出壓減到位的部門(mén)通過(guò)部門(mén)實(shí)績(jī)績(jī)效加分的方式，推動(dòng)在全區(qū)范圍內(nèi)營(yíng)造堅(jiān)持勤儉節(jié)約辦事業(yè)的良好氛圍，建立節(jié)約型財(cái)政保障機(jī)制。通過(guò)“節(jié)用”落實(shí)政府過(guò)“緊日子”精神，實(shí)現(xiàn)“裕民”讓群眾過(guò)上“好日子”。

(六)堅(jiān)持財(cái)政“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌，提升管理效能

地方財(cái)政收支運(yùn)行總體仍將處于緊平衡狀態(tài)，財(cái)政運(yùn)行壓力和風(fēng)險(xiǎn)較大，在預(yù)算管理中尚存在預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用有待提高等深層次問(wèn)題。地方財(cái)政部門(mén)要及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政收支管理方面存在的堵點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)，樹(shù)立中長(zhǎng)期意識(shí)和“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌管理意識(shí)，聚焦財(cái)政支出精準(zhǔn)性和效益性，努力挖掘財(cái)力財(cái)源、提升收入質(zhì)量，加大存量資金盤(pán)活力度，優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，精細(xì)化管理各項(xiàng)支出，重視財(cái)政承受能力評(píng)估工作，推行中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃管理，提高財(cái)政綜合管理效能，讓“積極財(cái)政”提質(zhì)增效更可持續(xù)。