曹單華

（東明縣國(guó)土資源局，山東 菏澤 274500）

我國(guó)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，國(guó)土資源的非法占用、土地工程的肆意開(kāi)發(fā)、耕地面積的急劇減少等問(wèn)題日益凸顯，使得我國(guó)部分城市郊區(qū)國(guó)土資源、生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)健康發(fā)展以及城市化進(jìn)程的持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)。為此，針對(duì)國(guó)土空間綜合功能分區(qū)與管制展開(kāi)系統(tǒng)分析，勢(shì)在必行。

1.開(kāi)展國(guó)土空間綜合功能分區(qū)與管制工作的現(xiàn)實(shí)意義

1.1 基本概念

國(guó)土空間綜合功能分區(qū)指的是：針對(duì)本國(guó)國(guó)土空間內(nèi)的三生——“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間格局進(jìn)行區(qū)域劃分與分區(qū)界定，以當(dāng)?shù)貐^(qū)域位置的生產(chǎn)、生活、生態(tài)的功能定位與未來(lái)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，根據(jù)不同區(qū)域位置的定位、現(xiàn)狀、發(fā)展及環(huán)境承載力嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土資源區(qū)域發(fā)展與國(guó)土資源用途管制的具體標(biāo)準(zhǔn)與要求，將不同區(qū)域位置劃分成為不同的功能區(qū)域、施行不同的管理策略，對(duì)其進(jìn)行差別化管理。

1.2 現(xiàn)實(shí)意義

國(guó)土空間綜合功能分區(qū)與管制工作的合理組織與順利開(kāi)展，對(duì)于優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)、提升國(guó)土資源的綜合利用率、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮著正向效用。針對(duì)國(guó)土空間合理組織、開(kāi)展綜合功能分區(qū)與管制工作，統(tǒng)籌規(guī)劃不同區(qū)域土地資源開(kāi)發(fā)、建設(shè)、規(guī)劃、整治與改革工作，整合利用國(guó)土資源，顯著提升土地資源的利用效率、生產(chǎn)效率以及綜合生產(chǎn)能力，極大程度地緩解了人地矛盾。與此同時(shí)，國(guó)土空間綜合功能分區(qū)需要匯總“三生”功能格局，并結(jié)合其功能定位、功能屬性的適宜度予以評(píng)價(jià)、定級(jí)，針對(duì)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、建設(shè)限制因子進(jìn)行強(qiáng)弱賦值計(jì)算；隨后，通過(guò)總結(jié)出該區(qū)域空間的主導(dǎo)功能，最終得出不同位置國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)限度，在一定程度上避免了國(guó)土資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，有效解決我國(guó)國(guó)土資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)建設(shè)問(wèn)題。

2.簡(jiǎn)析國(guó)土空間綜合功能分區(qū)的核心原則

在組織、開(kāi)展國(guó)土空間綜合功能分區(qū)及其管制過(guò)程中，應(yīng)該嚴(yán)格遵守分區(qū)原則，具體如下：

原則一：重視居民、農(nóng)民用地耕地的保護(hù)。國(guó)土空間綜合功能分區(qū)必須加大廣大城鄉(xiāng)居民、農(nóng)民保護(hù)力度，尤其是鄉(xiāng)村農(nóng)民的基礎(chǔ)農(nóng)田的用地、耕地保護(hù)，優(yōu)化傳統(tǒng)耕地保護(hù)模式，不僅要重視耕地外部性保護(hù)，更要強(qiáng)化耕地的內(nèi)部性保護(hù)，全面提升我國(guó)耕地資源的利用率。

原則二：維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展觀著力于生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期性與可持續(xù)性，在滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們生活水平日益提升的基礎(chǔ)上，為子子孫孫提供豐富的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然資源。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展以及人口數(shù)量的急劇增長(zhǎng)，我國(guó)國(guó)土資源遭到嚴(yán)重破壞，影響我國(guó)生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)健康發(fā)展。國(guó)土空間綜合功能分區(qū)及其管制工作的順利開(kāi)展必須立足于生態(tài)可持續(xù)發(fā)展理念，深入貫徹落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”，在此基礎(chǔ)上，牢牢把握“在建設(shè)過(guò)程中保護(hù)國(guó)土資源，在保護(hù)國(guó)土資源中合理開(kāi)發(fā)建設(shè)”的方針，保障國(guó)土資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)國(guó)土資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的和諧統(tǒng)一。

原則三：保障國(guó)土空間的集約化利用。在組織、開(kāi)展國(guó)土空間綜合功能分區(qū)及其管制工作的時(shí)候，必須改善土地利用模式，集合各種經(jīng)濟(jì)要素優(yōu)勢(shì)，提升各種經(jīng)營(yíng)要素質(zhì)量，推動(dòng)土地資源粗放開(kāi)發(fā)型朝著土地資源的集約利用型轉(zhuǎn)變，以達(dá)成節(jié)約國(guó)土空間，保障國(guó)土空間的集約化利用的最終目標(biāo)。

原則四：精準(zhǔn)把握區(qū)域內(nèi)相似性與差異性。實(shí)際上，不同國(guó)家、城市、區(qū)域所屬地理位置的自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，這在一定程度上直接或間接地影響著土地資源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)性與合理性。在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)該注重當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的空間特點(diǎn)與區(qū)域化特征，始終堅(jiān)持使用區(qū)域內(nèi)國(guó)土空間規(guī)劃方向、土地資源利用方式、國(guó)土空間實(shí)際特點(diǎn)的相同性、相似性來(lái)引導(dǎo)非主導(dǎo)功能朝著主導(dǎo)功能方面的轉(zhuǎn)變。面對(duì)不同城市、區(qū)域所屬地理位置的自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異性與不同點(diǎn)，則必須自始至終堅(jiān)守地區(qū)之間在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展實(shí)際條件的差異性，體現(xiàn)出不同地區(qū)位置在國(guó)土資源規(guī)劃與國(guó)土資源利用方面的不同主導(dǎo)方向，科學(xué)規(guī)劃國(guó)土資源，進(jìn)而維持經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)的協(xié)同發(fā)展，從而真正意義上實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙豐收，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的相統(tǒng)一。

3.國(guó)土空間綜合功能分區(qū)及其管制策略探析

3.1 國(guó)土空間綜合功能分區(qū)方法與流程

（1）分區(qū)步驟

①初分

針對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行綜合功能分區(qū)的時(shí)候，應(yīng)該嚴(yán)格遵守國(guó)土空間綜合功能分區(qū)原則，選取科學(xué)合理的分析分類方法，可把目標(biāo)地區(qū)初步劃分成三個(gè)大類：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地區(qū)域；第二，建設(shè)用地集約區(qū)域；第三，生態(tài)環(huán)保用地區(qū)域。

②聚類分區(qū)

在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)該采用適宜的國(guó)土空間綜合功能分區(qū)指標(biāo)，通過(guò)聚類分析法對(duì)目標(biāo)區(qū)域進(jìn)行分區(qū)劃分，得到相應(yīng)的分區(qū)結(jié)果，并對(duì)分區(qū)結(jié)果按照不同的功能定位及功能屬性予以合理調(diào)整、歸并，最終形成國(guó)土空間綜合功能分區(qū)。國(guó)土空間綜合功能分區(qū)過(guò)程中，首要步驟便是構(gòu)建國(guó)土空間綜合功能分區(qū)指標(biāo)體系。國(guó)土空間綜合功能分區(qū)指標(biāo)體系必須結(jié)合區(qū)域的實(shí)際情況，將影響區(qū)域內(nèi)國(guó)土資源利用的社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、自然生態(tài)條件等多個(gè)因素考慮在內(nèi)，影響因素具體涵蓋了平原占比、山丘占比、耕地面積、人均國(guó)土資源占比、國(guó)土資源利用空間結(jié)構(gòu)(農(nóng)民用地、園地工程、林區(qū)規(guī)劃、居民耕地、工程建設(shè)占地、工廠及公共交通占地......)、土地環(huán)境因素(綠林覆蓋面積、水域占比、綠化面積......)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)代化進(jìn)程、人口數(shù)量規(guī)模、農(nóng)業(yè)占比、其它產(chǎn)業(yè)占比等。第二步，明確國(guó)土空間綜合功能分區(qū)指標(biāo)體系之后，緊接著應(yīng)該在遵守保持城鎮(zhèn)行政區(qū)域完整性原則的基礎(chǔ)上，確定好國(guó)土空間綜合功能分區(qū)單元，并針對(duì)目標(biāo)區(qū)域進(jìn)行資料查詢、搜集、整理、總結(jié)、劃分。最后，合理運(yùn)用聚類軟件，如：商業(yè)軟件MATLAB、SPSS，抑或是基于地理位置標(biāo)記的空間聚類分析軟件python 3，根據(jù)國(guó)土空間綜合功能分區(qū)指標(biāo)體系進(jìn)行數(shù)據(jù)采集與分析，以重慶市九龍坡區(qū)為例，全區(qū)下轄9 個(gè)街道、10 個(gè)鎮(zhèn)（黃桷坪街道、石橋鋪街道、中梁山街道、華巖鎮(zhèn)、白市驛鎮(zhèn)、陶家鎮(zhèn)、銅罐驛鎮(zhèn)......）的數(shù)據(jù)信息，由數(shù)據(jù)信息聚類分析得出國(guó)土空間綜合功能分區(qū)的聚類圖。

3.2 國(guó)土空間綜合功能分區(qū)管制方法

通過(guò)合理組織、開(kāi)展國(guó)土空間綜合功能分區(qū)，并分析綜合功能分區(qū)結(jié)果，通常情況之下可以把我國(guó)國(guó)土資源劃分成四大功能區(qū)域：其一，農(nóng)田防護(hù)區(qū)；其二，土地整治復(fù)墾開(kāi)發(fā)區(qū)；其三，城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展區(qū)；其四，自然生態(tài)環(huán)保區(qū)。根據(jù)國(guó)土空間綜合功能分區(qū)功能定位的差異與特性，可為其有針對(duì)性地制定國(guó)土空間管制策略。

（1）城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展區(qū)

城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展區(qū)是該目標(biāo)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，針對(duì)該區(qū)域位置的空間管制具體內(nèi)容主要涵蓋三大方面：第一，作為城市化建設(shè)的關(guān)鍵地區(qū)，必須將當(dāng)?shù)貐^(qū)域內(nèi)的居民閑置用地、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與開(kāi)發(fā)用地予以最大化利用，保障國(guó)土空間的集約化利用，提高國(guó)土資源的集約化利用能力。第二，部分村民的農(nóng)業(yè)用地應(yīng)該隨著建設(shè)開(kāi)發(fā)而逐步退出，工程開(kāi)發(fā)與建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中不能破壞當(dāng)?shù)貒?guó)土資源與自然生態(tài)環(huán)境。第三，為保證國(guó)土規(guī)劃工作的順利推進(jìn)必須采取科學(xué)可行、行之有效的管制舉措對(duì)城郊、鄉(xiāng)村生活住所及周圍農(nóng)田及耕地方式予以保護(hù)，維護(hù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落居民的合法權(quán)益，以免給居民的日常生活帶來(lái)負(fù)面影響。工程開(kāi)發(fā)與建設(shè)項(xiàng)目的工業(yè)用地位置應(yīng)該適當(dāng)朝著工業(yè)園區(qū)靠攏，政府及相關(guān)部門對(duì)于污染企業(yè)必須責(zé)令其遷移。

（2）農(nóng)田防護(hù)區(qū)

農(nóng)田防護(hù)區(qū)作為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，針對(duì)農(nóng)田防護(hù)區(qū)的空間管制具體內(nèi)容包括三大方面：第一，保證農(nóng)田數(shù)量。在國(guó)土空間規(guī)劃、管制過(guò)程中，針對(duì)一些特殊的國(guó)土資源執(zhí)行生態(tài)退耕計(jì)劃，除土地工程開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目合法占用土地資源外，必須杜絕任何轉(zhuǎn)變農(nóng)田防護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地功能行為的出現(xiàn)，用地減量化，既要重視工業(yè)用地與農(nóng)民宅基地的合理分配與綜合整治；而且必須充分考慮土地資源開(kāi)發(fā)建設(shè)后期農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。第二，科學(xué)制定土地整治內(nèi)容，引入高新農(nóng)業(yè)技術(shù)、提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，不能強(qiáng)行對(duì)城郊、鄉(xiāng)村的居民住所進(jìn)行范圍圈定，切勿非法占用村民用地用于各類土地工程建筑施工。第三，重視農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作。嚴(yán)厲打擊農(nóng)田生態(tài)違法亂象，鼓勵(lì)農(nóng)戶合理播撒肥料、施用農(nóng)藥，這樣才能有效利用國(guó)土空間，有利于實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，促進(jìn)我國(guó)國(guó)土資源、國(guó)土空間的可持續(xù)利用與發(fā)展。

（3）土地整治復(fù)墾開(kāi)發(fā)區(qū)

作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，其空間管制內(nèi)容涵蓋兩大方面：一方面，必須從待整治土地區(qū)域的地域特征、自然條件等實(shí)際情況入手，結(jié)合土地供需實(shí)際要求，科學(xué)制訂土地整治復(fù)墾開(kāi)發(fā)計(jì)劃，確定本次土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)規(guī)模、核心目標(biāo)與中心任務(wù)，合理設(shè)置土地整治復(fù)墾開(kāi)發(fā)內(nèi)容，保障耕地占補(bǔ)處于相對(duì)平衡狀態(tài)，以此來(lái)提升土地資源的利用程度，增強(qiáng)土地整治復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作的科學(xué)性及實(shí)效性。另一方面，我國(guó)地方政府及有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)待整治土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)區(qū)的地理環(huán)境、人文景觀、自然條件、社會(huì)風(fēng)貌等不同的地域文化特色，選擇合理的土地整改與環(huán)境保護(hù)思路，確定土地整治復(fù)墾開(kāi)發(fā)模式，開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的土地整治復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作。合理制定優(yōu)惠政策及清拆補(bǔ)貼方案，主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)各界踴躍參與土地整治復(fù)墾開(kāi)發(fā)活動(dòng)，施行土地開(kāi)發(fā)整治企業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式，進(jìn)一步完善并改良現(xiàn)行城市郊區(qū)土地整治、規(guī)劃與保障政策，進(jìn)而滿足資本下鄉(xiāng)的實(shí)際要求，加快城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，逐步形成城鄉(xiāng)要素均衡配置格局。

（4）生態(tài)環(huán)保區(qū)

生態(tài)環(huán)保區(qū)管制內(nèi)容涵蓋了四個(gè)方面，具體如下所示：第一，重點(diǎn)建設(shè)濕地保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)保護(hù)區(qū)域，采取合理手段保護(hù)生態(tài)環(huán)保區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境，不斷強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)區(qū)域的保護(hù)力度，減少與該地區(qū)自然生態(tài)功能維護(hù)無(wú)關(guān)的土地工程開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)，可以在某些特殊區(qū)域構(gòu)筑緩沖區(qū)，以此來(lái)涵養(yǎng)水源，增強(qiáng)該區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)的抵抗力和穩(wěn)定性。第二，針對(duì)一些特殊建筑制定相關(guān)的保護(hù)舉措，此外，任何單位或個(gè)人都不可在生態(tài)保護(hù)區(qū)、旅游保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)內(nèi)隨意、非法占用土地資源。在生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)旅游景點(diǎn)、設(shè)施，必須征得國(guó)土資源管理部門的同意和審批后才能執(zhí)行。第三，規(guī)范國(guó)土資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，協(xié)調(diào)不同地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)利用，禁止違規(guī)非法土地工程的建設(shè)，取締各類違法違規(guī)土地利用方式的使用，禁止在生態(tài)環(huán)保區(qū)域一切破壞當(dāng)?shù)鼐坝^資源、自然環(huán)境的行徑，如：修墳、亂砍濫伐、亂涂亂畫等，進(jìn)而有效調(diào)和人地關(guān)系，保障我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用。

結(jié)束語(yǔ)

正如習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)提出的“綠水青山就是金山銀山”那樣，隨著時(shí)代的不斷變更，我國(guó)自然資源、國(guó)土資源越來(lái)越稀缺，社會(huì)和國(guó)家層面對(duì)于國(guó)土資源、環(huán)境資源的科學(xué)開(kāi)發(fā)與合理運(yùn)用的關(guān)注度與日俱增。在國(guó)土資源開(kāi)發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)，我國(guó)應(yīng)該注重當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的空間特點(diǎn)與區(qū)域化特征，自始至終堅(jiān)守“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間的統(tǒng)籌規(guī)劃與合理調(diào)配的總方針不動(dòng)搖，針對(duì)土地資源、國(guó)土空間嚴(yán)格執(zhí)行綜合功能分區(qū)與管制策略，規(guī)范國(guó)土資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，協(xié)調(diào)不同城市、地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)利用關(guān)系，有效調(diào)和人地關(guān)系，推進(jìn)我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，全面保障我國(guó)人口資源、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境資源的和諧統(tǒng)一發(fā)展。