趙華楊澎梁興海

(1.蘭州昌佳匯智科技有限公司，甘肅 蘭州 730000；2.甘谷縣職業(yè)中等專業(yè)學校，甘肅 天水 741000；3.蘭州市自然資源調查評價研究院，甘肅 蘭州 730000)

國土空間規(guī)劃是新時代國家為統(tǒng)籌山水林田湖草和實現治理體系現代化的重要戰(zhàn)略舉措[1]?？茖W合理的國土空間規(guī)劃不僅能夠有效地解決資源環(huán)境不平衡發(fā)展的突出問題[2]，而且對我國構建國土空間開發(fā)新格局和樹立人與自然生命共同體理念具有重要指導意義。目前，國土空間規(guī)劃已經成為國家、省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))推進規(guī)劃體制改革、優(yōu)化空間配置、調控區(qū)域社會經濟全面可持續(xù)發(fā)展和規(guī)范國土開發(fā)秩序的重要依據。作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的藍圖，學術界對國土空間規(guī)劃的內涵和外延仍然存在認識不明確、不統(tǒng)一的現狀。如何科學、規(guī)范、嚴謹地認識界定國土空間規(guī)劃的內涵和外延，成為國土空間規(guī)劃學術領域亟待解決的基礎問題。

1 國外對國土空間規(guī)劃概念的認識

國土空間規(guī)劃這一名詞的出現可以追溯到20世紀80年代，《歐洲空間規(guī)劃憲章》最早將其定義為“所有具有空間意義規(guī)劃活動的總稱”；《歐洲空間規(guī)劃制度概要》將其描述為“公共部門為創(chuàng)造更合理的土地利用關系、調節(jié)環(huán)境保護和開發(fā)利用而采用的影響未來空間分布的方法”；歐洲區(qū)域間計劃將國土空間規(guī)劃定義為“通過管理國土開發(fā)和調整產業(yè)政策等方法來協(xié)調空間結構的手段”[3]。

德國是世界上最早開始空間規(guī)劃并取得良好效果的國家[4]。在德國，國土空間規(guī)劃被稱為空間規(guī)劃，是指在國家全部空間或局部空間上通過采用綜合性、系統(tǒng)化的計劃和措施協(xié)調和規(guī)范空間秩序，使其更加合理有序的制度。其目的是對德國空間的不同功能劃分、國民經濟與社會發(fā)展、環(huán)境污染治理等作出計劃和調整。

在荷蘭，國土空間規(guī)劃也稱為國土空間戰(zhàn)略，是指為了統(tǒng)一和協(xié)調空間需求，平衡環(huán)境保護和社會發(fā)展矛盾而作出的空間計劃，其目的是分析國家社會和空間變化，指導國家未來的國土空間開發(fā)，并對未來的國土空間需求進行預測。

在日本，國土空間規(guī)劃也稱為國土綜合開發(fā)規(guī)劃，是指為了合理配置產業(yè)發(fā)展，提高社會福利，從自然、經濟、社會等角度出發(fā)對國土空間進行的開發(fā)、利用、保護，是層級最高的規(guī)劃，充分體現了全面協(xié)調、綜合利用、開發(fā)和保護國土空間資源的作用，對國內經濟建設、空間開發(fā)利用具有重要指導意義。

在韓國，國土空間規(guī)劃也稱為國土規(guī)劃，是指為均衡全國發(fā)展、調整空間布局，促進國民生產生活水平提高，對土地開發(fā)利用、產業(yè)結構布局、人口經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理等作出的國土開發(fā)整治規(guī)劃，對全國各類資源開發(fā)、利用、治理和保護進行了全面謀劃，為調整產業(yè)布局、提升環(huán)境質量和保障空間利用效率提供了“藍圖”。

以上4種僅是國外國土空間規(guī)劃起步較早、具有代表性的國家對國土空間規(guī)劃的認識。從稱謂看，各國不盡相同，德國稱“空間規(guī)劃”、日本稱“國土綜合開發(fā)規(guī)劃”、荷蘭稱“國土空間戰(zhàn)略”等；從內涵看，各國國土空間規(guī)劃表述中對國土空間規(guī)劃的定位存在較大差異，基本可概括為3種模式，即以空間問題為導向的規(guī)劃模式、以地方空間為主導的規(guī)劃模式和以統(tǒng)籌發(fā)展為主導的規(guī)劃模式；從外延來看，各國均從有利于自身國家發(fā)展和空間布局的視角出發(fā)界定國土空間規(guī)劃，側重體現國家發(fā)展戰(zhàn)略和目標，各國發(fā)展戰(zhàn)略和目標不同，定義的外延自然也不同。

2 我國國土空間規(guī)劃概念的幾種主要觀點

目前，國土空間規(guī)劃在我國已經全面展開，國內學者們從不同的立場和視角出發(fā)對國土空間規(guī)劃概念提出了自己的認識，具有代表性和影響較大的觀點主要有以下幾種。

浙江大學吳次芳教授認為，國土空間規(guī)劃是在調查評價自然資源的基礎上，為優(yōu)化空間布局，提升空間利用效率，協(xié)調資源需求和經濟發(fā)展和諧共生，提高空間品質，對動態(tài)變化的國土空間布局、秩序、所涉及人類活動等要素所做的整體部署和戰(zhàn)略安排[5]。中國科學院大學董祚繼教授將國土空間規(guī)劃定義為在綜合考量區(qū)域人口、資源、經濟、社會、環(huán)境等全要素的基礎上，對提升國土空間質量、轉變國土開發(fā)利用保護模式而對區(qū)域空間格局進行的整體謀劃，是國家空間發(fā)展的行動指南，體現國家意志[6]。北京大學林堅教授認為，國土空間規(guī)劃是通過協(xié)調部署國土資源開發(fā)、利用、整治、保護等人類活動，達到資源環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展協(xié)同共生的目的，是一項指導和管控涉及國土空間各類活動的國家級政策，具有綜合性、戰(zhàn)略性、引領性的特征[7,8]。浙江大學岳文澤教授認為，國土空間規(guī)劃是一項具有明顯層級性的公共政策，以實現人口、經濟的高效空間集聚、保障國家糧食安全底線、實現國家生態(tài)安全為目標，以加強區(qū)域間的聯(lián)系互動、推進區(qū)域間資源流通為主線，以提高空間利用品質、提升空間利用效率為核心，對生產空間、生活空間、生態(tài)空間等所做的戰(zhàn)略性謀劃與安排[9]。中國土地勘測規(guī)劃院張曉玲、趙雲泰認為，所謂國土空間規(guī)劃其核心要義是將多個規(guī)劃協(xié)同在統(tǒng)一的二維空間上，以統(tǒng)一的技術標準、時序安排、空間功能為技術基礎，協(xié)調安排國土空間全要素，制訂管制規(guī)則，合理有序劃定生產、生活、生態(tài)空間，使得國土功能實現最大化的活動[10,11]。廣州大學謝錦鵬博士則認為，國土空間規(guī)劃是對國土空間開發(fā)、治理、保護進行的合理布局和戰(zhàn)略安排，其是國家調節(jié)空間秩序、優(yōu)化資源配置、管控空間活動的一種手段和措施[12]。

以上對國土空間規(guī)劃概念的理解和認識各有側重，基本代表了國內學者的主要看法，能夠一定程度上反映我國國土空間規(guī)劃概念的研究進展[13,14]，但對概念的內涵和外延并未達成統(tǒng)一認識和嚴謹界定。吳次芳教授從國土空間規(guī)劃的基礎、對象、主線、核心等方面出發(fā)對其概念進行了較為全面、具體的定義；董祚繼教授立足于國家空間發(fā)展層面對國土空間規(guī)劃概念做了宏觀性、概括性的界定；林堅教授認為,國土空間規(guī)劃是一項公共政策，其觀點著重突出了國土空間規(guī)劃的作用及定位；岳文澤教授認為，國土空間規(guī)劃是針對各級生產空間、生活空間、生態(tài)空間進行謀劃與安排的公共政策，概念突出了國土空間規(guī)劃的層級性特征；張曉玲、趙雲泰的觀點從技術層面出發(fā)定義了國土空間規(guī)劃的概念，重點揭示了國土空間規(guī)劃分級分類和國土綜合整治的特點；謝錦鵬的觀點側重于對國土空間規(guī)劃宏觀的定義，缺乏系統(tǒng)性；其他學者則將國土空間規(guī)劃等同于土地利用總體規(guī)劃，并未對國土空間規(guī)劃概念作出全面的實質性定義。

3 國土空間規(guī)劃內涵和外延的界定

綜合以上國內外學者對國土空間規(guī)劃的認識可以看出，基本詮釋了國土空間規(guī)劃的主要內容，雖然視角和表述各不相同，但概括其共性不難發(fā)現：基本都從宏觀戰(zhàn)略層面認識和理解國土空間規(guī)劃，針對性、具體性不強；對國土空間規(guī)劃概念內涵的理解大都立足于概念的某一組成部分或特征，沒有突出全面性、廣泛性；主流觀點對國土空間規(guī)劃的內涵和外延基本都有涉及，但尚未對內涵和外延作出嚴格意義上的界定。

隨著“生態(tài)文明新時代”到來，國土空間規(guī)劃工作已經深入開展，迫切需要學術界必須完善、明確、統(tǒng)一國土空間規(guī)劃的內涵和外延，國土空間規(guī)劃的內涵究竟包含什么內容，其外延實質到什么范圍，筆者認為必須遵循2個原則：國土空間規(guī)劃內涵的闡述要能滿足一般性概念定義的要義和國土空間規(guī)劃特有的屬性總和，即需包括被定義項、定義項、定義聯(lián)項3個部分，是國土空間規(guī)劃主體、定位、職能、特點、任務等全部特征的總和；外延的界定必須客觀、全面地界定新時代國土空間規(guī)劃的客體、時空范圍、適用范圍。依據以上2條原則將國土空間規(guī)劃定義如下。

國土空間規(guī)劃是指國家為優(yōu)化空間格局，提升區(qū)域空間利用效率和品質，解決各項規(guī)劃之間的矛盾，統(tǒng)籌資源調配與社會發(fā)展，根據某一時期社會經濟發(fā)展總的戰(zhàn)略方針和目標，依據一定的自然、社會、經濟、科學、技術條件，對某一行政轄區(qū)內海、陸、空國土空間全要素進行調查評價，從國家、省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))五級層面和總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃3種類型對生產空間、生活空間、生態(tài)空間格局的開發(fā)、利用、治理、保護、修復在時間和空間上因地制宜進行的統(tǒng)籌部署和戰(zhàn)略謀劃。

這一定義中明確了國土空間規(guī)劃的內涵和外延，其內涵包含5方面內容。國土空間規(guī)劃的主體是國家，體現國家意志，國家委派省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級國家行政機關進行國土空間規(guī)劃的具體編制和實施；國土空間規(guī)劃的定位是一種全新的綱領性規(guī)劃，指導和管控涉及國土空間要素的各項人類活動，引領和協(xié)調各專項規(guī)劃，是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖和各類開發(fā)、建設、保護活動的基本依據；國土空間規(guī)劃的職能是優(yōu)化空間格局，提升區(qū)域空間利用效率和品質，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，加強政府治理，推動生態(tài)文明建設，協(xié)調社會經濟發(fā)展與資源環(huán)境保護；國土空間規(guī)劃的特點是作為全新的綱領性規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎性、權威性、嚴肅性、約束性、統(tǒng)一性、融合性、全面性、前瞻性的特點；國土空間規(guī)劃的基本任務是根據一定時期國家經濟和社會發(fā)展目標以及區(qū)域自然、經濟、社會、技術等條件，確定規(guī)劃區(qū)產業(yè)結構布局，協(xié)調資源配置、經濟發(fā)展、環(huán)境保護之間關系，明確空間戰(zhàn)略格局、空間結構優(yōu)化方向以及重大生產力布局安排，提升國土空間利用效率和品質，為各類戰(zhàn)略發(fā)展實施提供空間保障，對基礎建設、資源能源、生態(tài)環(huán)境等空間性活動提供指導和約束。

上述定義中國土空間規(guī)劃的外延界定包含3方面內容：國土空間規(guī)劃的客體狹義上是指某一區(qū)域內的全部陸域(地表和地下)、海域及空域國土，廣義上指包括土地、江河湖海、礦藏、巖石、植被、生物、氣候、水文等自然資源以及人口資源和社會經濟資源在內的全部國土空間要素，是時代(天)、空間(地)、社會(人)為一體的動態(tài)綜合巨系統(tǒng)；國土空間規(guī)劃的時空范圍是特定規(guī)劃期限內某區(qū)域內的海、陸、空全部國土要素，時間范圍始于規(guī)劃基期，止于規(guī)劃期末，空間范圍講求區(qū)域整體，是規(guī)劃地區(qū)的全部國土空間要素，上至“九天”，下到“五洋”，將時間和空間置于一個整體框架下進行統(tǒng)一謀劃的時空范圍構成了國土空間規(guī)劃的“宿命”；國土空間規(guī)劃的適用范圍是屬于不同尺度國土空間規(guī)劃各行政轄區(qū)內所有開發(fā)、利用、治理、保護、修復等在內的空間發(fā)展活動，約束行為是行政轄區(qū)內一切空間發(fā)展和各類開發(fā)、建設、保護活動，約束地域范圍為空間規(guī)劃區(qū)。

4 結語

國土空間規(guī)劃是新時代推進國家空間治理體系和治理能力現代化的重大戰(zhàn)略舉措，科學完善的國土空間規(guī)劃對空間格局優(yōu)化、資源要素合理調配、資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展等具有重要指導意義，而對其內涵和外延的科學認識則是國土空間規(guī)劃有序開展的前提和基礎。因此，本文主要針對目前學術界對國土空間規(guī)劃概念內涵和外延不明確、認識不統(tǒng)一的現狀，分析比較了國外典型國家對國土空間規(guī)劃概念的認識，并總結梳理了國內學術界專家學者對國土空間規(guī)劃概念的主流觀點，通過總結精華，規(guī)范表述，對國土空間規(guī)劃的內涵和外延認識進行了全面、規(guī)范的界定，使國土空間規(guī)劃的表述既滿足了一般性概念定義的要求，又突出了國土空間規(guī)劃的特性。