金偉宏 陳柳云 練天佑

（廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院 廣東 湛江 524088）

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確“治理有效”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要組成部分[1]。鄉(xiāng)村治理以有效為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村群眾、國家、社會(huì)的多元協(xié)同，堅(jiān)持自治、法治、德治統(tǒng)籌推進(jìn)，推動(dòng)建立具有多重目標(biāo)和功能，兼?zhèn)滢r(nóng)村治理、國家治理二重屬性的鄉(xiāng)村基層治理體系[2]。為適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的新形勢，全國各地紛紛在黨的指引下進(jìn)行有益探索，形成各種獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村治理新模式。惠州市龍門縣“兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理新模式就是龍門縣在治理有效、因地制宜的原則下對(duì)鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新，該模式在2018年惠州市共建共治共享社會(huì)治理創(chuàng)新十大項(xiàng)目評(píng)選活動(dòng)中獲評(píng)一等獎(jiǎng)[3]。本文主要通過對(duì)該模式探析，闡述其內(nèi)涵、具體分析其可推廣性以及發(fā)展經(jīng)驗(yàn)啟示，為類似地區(qū)鄉(xiāng)村治理提供參考借鑒。

1 “兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理新模式概述

惠州市龍門縣“兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理新模式是創(chuàng)新以“村規(guī)民約、家規(guī)族訓(xùn)”倡導(dǎo)“德治”新風(fēng)，以“黨員聯(lián)系困難戶、鄉(xiāng)賢聯(lián)系創(chuàng)業(yè)戶、律師聯(lián)系法律需求戶”踐行法治制度，以“四民主工作法”推動(dòng)村民自治，聚力打造“德治、法治、自治”三位一體的共建共治共享現(xiàn)代化新農(nóng)村的基層治理模式[4]。該模式是龍門縣基層治理的一次成功嘗試，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是以宗族、血緣關(guān)系為紐帶，本質(zhì)為成員核心意志集合體的村規(guī)和家規(guī)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序具有重要影響。科學(xué)規(guī)范的“兩規(guī)”實(shí)施后，群眾的素質(zhì)得到提升，減少了“干群矛盾”，降低了基層工作難度；“兩規(guī)”的實(shí)施，助推良好的“家風(fēng)”、“村風(fēng)”形成，集體凝聚力提升，村、社區(qū)各類矛盾明顯減少；“兩規(guī)”與當(dāng)?shù)亍耙黄痪敝贫鹊慕Y(jié)合，減少了當(dāng)?shù)胤缸锸录陌l(fā)生，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。

二是以扶貧、激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、法律援助為核心的“三聯(lián)”服務(wù)，極大地促進(jìn)了該縣鄉(xiāng)村的發(fā)展?！班l(xiāng)賢聯(lián)系創(chuàng)業(yè)戶”與“一村一品”戰(zhàn)略形成聯(lián)動(dòng)，該縣政府鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卮迕褚劳旋堥T蜂蜜、米餅、三黃胡須雞等當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，并通過召開創(chuàng)業(yè)座談會(huì)等方式，推動(dòng)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在解決群眾法律困難方面，促使“律師聯(lián)系法律需求戶”與縣、鎮(zhèn)(街)、村(居)三級(jí)實(shí)體平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和熱線平臺(tái)相結(jié)合，有效提高了法律援助案件質(zhì)量，通過“三聯(lián)”服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合也取得了顯著的效果。

三是基于“四民工作法”應(yīng)用廣泛，當(dāng)?shù)卮迕窬哂休^強(qiáng)權(quán)利意識(shí)和公共責(zé)任感，基層民主參選率連續(xù)多年維持較高水平，常年達(dá)到97.5%以上，同時(shí)當(dāng)?shù)卣邎?zhí)行效率十分高。龍門縣“兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理體系是建立在龍門縣原有的村小組制、村民自治委員會(huì)等鄉(xiāng)村自治體系基礎(chǔ)之上、堅(jiān)持治理有效要求下的結(jié)果。

2 “兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理新模式的獨(dú)特性分析

2.1 國家治理的角度。龍門縣“兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理新模式較好的發(fā)揮了“承上啟下”的橋梁作用。村規(guī)、家規(guī)以政府提供的模板作為基礎(chǔ)，村規(guī)要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)備后才能在村里推廣實(shí)施，政府保證了國家意志對(duì)鄉(xiāng)村治理有效的持續(xù)影響，以一種潛移默化的方式強(qiáng)化了國家對(duì)鄉(xiāng)村的管理，從一種硬性管制轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N軟性管理?！叭?lián)”服務(wù)和“四民工作法”實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村力量與國家權(quán)力的良性互動(dòng)。“三聯(lián)”服務(wù)使村民自下而上向政府反映需求，也讓政府自上而下為村民提供了相關(guān)服務(wù)；“四民工作法”中政府通過對(duì)“村兩委”的日常工作監(jiān)督、村民會(huì)議記錄定期查閱等方式對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，同時(shí)也通過“四民工作法”了解鄉(xiāng)村基層的聲音。

2.2 社會(huì)力量的角度。龍門縣“兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理新模式通過為村民提供“三聯(lián)”服務(wù)，構(gòu)建了一個(gè)由政府、鄉(xiāng)賢、志愿者群體、企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)多元主體組成的服務(wù)平臺(tái)，促使多種社會(huì)力量能夠以為村民提供服務(wù)的方式加入到鄉(xiāng)村治理中，各社會(huì)主體只有提供服務(wù)的責(zé)任而沒有進(jìn)行鄉(xiāng)村事務(wù)管理的權(quán)力，在一定程度上避免了“鄉(xiāng)紳”治理模式的產(chǎn)生。

2.3 鄉(xiāng)村自治的角度。龍門縣“兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理新模式有效激發(fā)了村民參與鄉(xiāng)村自治的積極性。通過制定和實(shí)施村規(guī)、家規(guī)，增強(qiáng)村民對(duì)村集體的認(rèn)同感，有效提高了村民參與政治生活的積極性?！八拿窆ぷ鞣ā痹卩l(xiāng)村的廣泛實(shí)施，使得村民的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、提議權(quán)等政治權(quán)利得到更好的使用，在村規(guī)、家規(guī)的約束下，各方的利益在“四民工作法”中得到了表達(dá)和最大程度的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)達(dá)到約束了村民行為的目的。

3 惠州市龍門縣鄉(xiāng)村治理新模式的啟示

3.1 共同價(jià)值觀的建立與公共精神的培育是鄉(xiāng)村治理的前提。龍門縣倡導(dǎo)符合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗文化的村規(guī)、家規(guī)的設(shè)立，就是為了形成一種集體的共同價(jià)值觀，加強(qiáng)村集體的凝聚力。由于當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)、家規(guī)是在尊重村民意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)秀文化及實(shí)際設(shè)立的，村民的認(rèn)同度高，共同價(jià)值觀極易形成。并且，所有的村規(guī)、家規(guī)的設(shè)立都是以政府提供的模板為核心，都在當(dāng)?shù)赜羞^備案，可以最大程度地避免非法、落后的村規(guī)、家規(guī)的產(chǎn)生，杜絕不良價(jià)值觀和非法共同利益的產(chǎn)生，減少村民間矛盾的產(chǎn)生，有利于提高村集體內(nèi)部凝聚力，維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定。

公共精神，在學(xué)術(shù)上指一種關(guān)懷公共事務(wù)和促進(jìn)社會(huì)公共利益的責(zé)任意識(shí)與態(tài)度[5]。公共精神強(qiáng)的公民更愿意行使自己的權(quán)利，這樣才會(huì)向政府部門發(fā)出自己的聲音，參與到多元治理體系中。只有公民擁有強(qiáng)大的公共精神，才能強(qiáng)化公民的權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我治理。龍門縣鄉(xiāng)村治理模式推行“四民工作法”，讓村民不斷參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理中去，很大一個(gè)目的就是為了不斷加強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任感，不斷促進(jìn)公民培育積極的公民精神，以促進(jìn)公民合理合法地使用自己的權(quán)利。龍門縣平陵街道路灘村的村干部交流時(shí)反映：“我國現(xiàn)在村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的積極性其實(shí)非常高，但也非?？粗刈约旱睦?，有些人總想從集體撈取個(gè)人好處，這就導(dǎo)致很多時(shí)候會(huì)利用人情讓村干部獲取一些本不屬于自己的利益，使得人情凌駕于集體利益之上”。筆者認(rèn)為，人情凌駕于集體利益之上這種現(xiàn)象是基層監(jiān)管缺失、村民素質(zhì)不高、公共精神缺失而共同導(dǎo)致的。為解決這個(gè)問題，鄉(xiāng)村各項(xiàng)事務(wù)和支出就必須做到公開透明。上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期對(duì)各村的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)、臺(tái)賬進(jìn)行審閱；村干部定期進(jìn)行公務(wù)員職業(yè)道德的學(xué)習(xí)、對(duì)大開人情特權(quán)的村干部依據(jù)事實(shí)進(jìn)行相應(yīng)的懲罰；對(duì)于村民，在平時(shí)加強(qiáng)法律知識(shí)教育的同時(shí)，也要結(jié)合村規(guī)、家規(guī)進(jìn)行道德教育，潛移默化地提高村民的公共精神。

3.2 提供專業(yè)化服務(wù)助推鄉(xiāng)村治理發(fā)展。龍門縣建立黨群志愿者服務(wù)隊(duì)伍、困難需求戶動(dòng)態(tài)信息庫，推行精準(zhǔn)服務(wù)[6]，同時(shí)，鄉(xiāng)賢和政府一同搭建互動(dòng)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，組織創(chuàng)業(yè)座談會(huì)、創(chuàng)業(yè)宣講會(huì)等，為自主創(chuàng)業(yè)的村民提供經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等支持。政府聘請(qǐng)律師作為駐村法律工作者，由其為村民提供法律咨詢服務(wù)，用法律解決問題，確保矛盾隱患消除在“萌芽”狀態(tài)。在“三聯(lián)”服務(wù)中，政府更多扮演一個(gè)為群眾提供針對(duì)性服務(wù)的角色，主要是整合村民的各種需求信息，并將這些信息傳遞給鄉(xiāng)賢、律師等專業(yè)人員，協(xié)助他們?yōu)榇迕裉峁┫鄳?yīng)的服務(wù)。這個(gè)舉措有效利用了社會(huì)資源，在為村民提供服務(wù)的同時(shí)將律師、鄉(xiāng)賢等具有一定能力的主體納入到鄉(xiāng)村治理體系中，村民、政府、社會(huì)專業(yè)團(tuán)體(人員)三者在這個(gè)體系下相互合作，相互監(jiān)督，極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展。

3.3 “四民工作法”是鄉(xiāng)村治理的保障。“四民工作法”受到了當(dāng)?shù)厝罕姷膹V泛認(rèn)可，是對(duì)村民自治制度的一種補(bǔ)充，促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗鶎幼灾喂ぷ鞯南到y(tǒng)化。在民主提事時(shí)，村民按程序進(jìn)行議題提出和審核，通過民主提事，村民可以很快地了解國家政策、上級(jí)文件精神，提高決議的質(zhì)量以及決策實(shí)施的效率；在進(jìn)行民主決議時(shí)，村民親身參與到了鄉(xiāng)村日常事務(wù)管理中，其訴求得到了充分的表達(dá)，實(shí)現(xiàn)了“村里大事，村民做主”，同時(shí)民主決事生成的決議成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了解村民民意的一個(gè)有效工具；在民主理事上，村“兩委”班子成員、民主理事小組、民主理財(cái)小組等把經(jīng)過民主決事通過的有關(guān)事項(xiàng)付諸實(shí)施[7]。同時(shí)，對(duì)決策實(shí)施情況進(jìn)行以定期召開理事會(huì)監(jiān)查為主、不定期突擊檢查為輔的監(jiān)督。對(duì)村委的財(cái)政收支進(jìn)行定期審議、不定期抽查，審議結(jié)果在3個(gè)工作日公示，并向上級(jí)政府提交審議報(bào)告；民主監(jiān)事則是鼓勵(lì)成年的村民合法地使用自己的監(jiān)督權(quán)，對(duì)民主提事、民主決事、民主理事的全過程進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)可向上級(jí)舉報(bào)。民主監(jiān)事和民主理事一同構(gòu)成了基層立體化的監(jiān)督體系?！八拿窆ぷ鞣ā币画h(huán)扣一環(huán)，每一環(huán)都有村民進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)了基層自治工作的系統(tǒng)化和法治化，為鄉(xiāng)村治理體系提供了民主和法治的保障。

4 總結(jié)與建議

龍門縣“兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理模式，以龍門縣原有的村小組制、村民自治委員會(huì)等鄉(xiāng)村自治體系為基礎(chǔ)，堅(jiān)持治理有效、因地制宜促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，具有先進(jìn)性：一是通過村規(guī)、家規(guī)培育增強(qiáng)了村民集體的共同價(jià)值觀，增強(qiáng)了農(nóng)村集體的凝聚力，同時(shí)村規(guī)、家規(guī)以契約精神、社會(huì)道德約束村民的行為，形成村集體內(nèi)部的“德治”。二是“三聯(lián)”服務(wù)的推廣實(shí)施，在為群眾解決難題的同時(shí)促進(jìn)了干群關(guān)系的和諧發(fā)展，構(gòu)建了一個(gè)由政府、鄉(xiāng)賢、志愿者群體、企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)多元主體組成的服務(wù)平臺(tái)，使多種社會(huì)力量以為村民提供服務(wù)的方式加入到了鄉(xiāng)村治理中，各社會(huì)主體只有提供服務(wù)的責(zé)任而沒有進(jìn)行鄉(xiāng)村事務(wù)管理的權(quán)力，在一定程度上避免了“鄉(xiāng)紳”治理模式的產(chǎn)生。三是“四民工作法”在農(nóng)村等基層廣泛應(yīng)用，極大地激勵(lì)了村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理，促進(jìn)村民政治素質(zhì)的提升，基層“自治”正迅速發(fā)展，同時(shí)環(huán)環(huán)相扣的“四民工作法”在逐步將基層治理體系系統(tǒng)化的同時(shí)，也在潛移默化地影響村民、村干部，可以有效提升其法制意識(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。

總體而言，龍門縣“兩規(guī)三聯(lián)一法”很好地將“德治”“法治”“自治”結(jié)合，形成了較為完善的三位一體鄉(xiāng)村自治體系。實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)還存在一些問題，如：資金方面投入不足、服務(wù)覆蓋廣度深度有待拓展，基層服務(wù)人才缺乏、考核獎(jiǎng)勵(lì)制度不完善、缺乏專業(yè)社會(huì)組織的支持、基層專職法律服務(wù)工作者缺少等等。針對(duì)這些問題，建議通過以下措施加以改進(jìn)：加大財(cái)政支持、發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，確保有充足的資金支持“兩規(guī)三聯(lián)一法”鄉(xiāng)村治理模式常態(tài)化運(yùn)行；通過對(duì)外招聘人才，定期對(duì)“村兩委”成員、村民代表等基層工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，進(jìn)一步完善基層工作者的考核、獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制，加大獎(jiǎng)勵(lì)幅度，最大程度地發(fā)揮正向激勵(lì)機(jī)制的作用；同時(shí)加強(qiáng)信息交流平臺(tái)的建設(shè)，使其能夠支持更多的服務(wù)，提升服務(wù)的廣度和深度，進(jìn)一步推廣這一鄉(xiāng)村治理模式。通過引進(jìn)與扶持，鼓勵(lì)支持各類社會(huì)團(tuán)體專業(yè)化發(fā)展，進(jìn)一步引進(jìn)各專業(yè)領(lǐng)域急需人才，提高其待遇。