賈楠，石晨

（交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院，北京 100088）

1 西北航道的現(xiàn)狀及法律地位

西北航道全長(zhǎng)約1450 海里，東起巴芬灣（Baffin Bay)，由東向西，經(jīng)加拿大北極群島至美國(guó)阿拉斯加北的波弗特海(Beaufort Sea)。相較于途經(jīng)俄羅斯的東北航道，西北航道有著地形復(fù)雜、冰情嚴(yán)重、航行窗口期短的特點(diǎn)。

《北極海洋運(yùn)輸評(píng)估報(bào)告》將西北航道分為不同航路的五條航線，其中巴羅海峽、富蘭克林海峽、維多利亞海峽以及阿蒙森灣進(jìn)入波弗特海的航線冰情最輕，每年7月下旬到10月中旬是最適合通航的窗口期。2013年丹麥籍散貨輪“Nordic Orion”號(hào)完成了西北航道首個(gè)商業(yè)通航，這表明在特定窗口期西北航道已經(jīng)完全具備通航條件。

2 加拿大關(guān)于西北航道航行的國(guó)內(nèi)立法和通行申請(qǐng)

現(xiàn)階段，盡管其他國(guó)家認(rèn)為西北航道屬于用于國(guó)際航行的海峽，顧及到國(guó)際社會(huì)可能的反應(yīng)，加拿大并未將西北航道的法律地位明確寫在任何法律文本中，但其根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234 條“冰封條款”，通過(guò)國(guó)內(nèi)法建立了一系列通航管理制度，規(guī)制了其他國(guó)家在西北航道的一般通行權(quán)。為了未來(lái)在西北航道的商業(yè)航行，從法律實(shí)證主義出發(fā)，研究加拿大國(guó)內(nèi)法關(guān)于西北航道通航管理制度有其必然性。

2.1 加拿大北極航運(yùn)現(xiàn)有法規(guī)政策

1970年，加拿大政府出臺(tái)了《加拿大防止北極水域污染法》，1972年開始生效。該法律規(guī)定，北緯60度以北的加拿大水域?qū)偌幽么蟊Ｗo(hù)范圍，200 海里之內(nèi)劃為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，沿海100 海里范圍內(nèi)禁止船舶污染，雖然該水域允許通行，但如果加拿大政府認(rèn)為通行船只不符合該法中的法律規(guī)范，可以禁止其通行。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》里載入了“冰封區(qū)域”環(huán)境保護(hù)的條款，允許北極沿岸國(guó)家合法地對(duì)航運(yùn)進(jìn)行立法管轄，從而使加拿大的國(guó)內(nèi)立法合法化。

《加拿大防止北極水域污染法》包含兩項(xiàng)主要規(guī)定，一是《加拿大防止北極水域污染法規(guī)》，該法規(guī)適用于加拿大北極水域的生活、工業(yè)以及船舶廢物存放問(wèn)題，并規(guī)定了相應(yīng)的賠償責(zé)任制度。二是《加拿大北冰洋船舶防污染規(guī)則》，該法規(guī)對(duì)船只建造標(biāo)準(zhǔn)、極地防污染證書以及冰區(qū)航行人員的資歷和配備要求進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

《加拿大北冰洋船舶防污染規(guī)則》下設(shè)兩條主要條令，其一是《船舶安全航行控制區(qū)域條令》，該條令在海岸線外100 海里的范圍設(shè)立了16 個(gè)“航行安全控制區(qū)”，如圖2 所示，并對(duì)各區(qū)進(jìn)出時(shí)間及船舶航行污染控制和行為管理進(jìn)行了約束。其二是《北極冰情航運(yùn)制度標(biāo)準(zhǔn)》，在該標(biāo)準(zhǔn)下冰區(qū)領(lǐng)航員擁有在評(píng)估冰情、設(shè)計(jì)調(diào)整航線等方面的最高決定權(quán)。

2001年《加拿大航運(yùn)法》是規(guī)范加拿大北極航運(yùn)另一主要法律約束。該法律在1894年《英國(guó)商船法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行多次修訂，從船舶登記、航運(yùn)安全、船上人員、導(dǎo)航服務(wù)、油污責(zé)任和賠償?shù)榷鄠€(gè)方面對(duì)加拿大北極地區(qū)的航運(yùn)活動(dòng)作出了規(guī)定。

2.2 西北航道非加籍船舶過(guò)境通行申請(qǐng)

2022年1月，加拿大發(fā)布了《2022年海上航行無(wú)線電助航設(shè)備手冊(cè)》，其中重點(diǎn)了介紹了船舶在或打算進(jìn)入船舶交通服務(wù)區(qū)（Vessel Traffic Services Zone，VTS）時(shí)應(yīng)遵循的船舶報(bào)告程序，同時(shí)列明了具體操作細(xì)則。

2.2.1 加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)領(lǐng)域

該手冊(cè)對(duì)加拿大各船舶交通服務(wù)區(qū)做了明確規(guī)定，其中西北航道航線屬于加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)（NORDREG）。加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)包括以下區(qū)域，如圖3 所示：

2.2.2 船舶過(guò)境申請(qǐng)程序

根據(jù)《加拿大海上運(yùn)輸安全條例》規(guī)定，船舶進(jìn)入加拿大西北航道時(shí)，需提前96 小時(shí)向加拿大交通部通過(guò)郵件的方式提交“抵達(dá)前報(bào)告”（Pre-arrival Information），收到郵件回復(fù)后方可進(jìn)入西北航道。

若船舶從西海岸進(jìn)入西北航道，根據(jù)美國(guó)33 聯(lián)邦法規(guī)第160 條中的相關(guān)規(guī)定，任何300 總噸以上開往美國(guó)港口的船舶必須提前96 小時(shí)向美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)國(guó)家船舶動(dòng)態(tài)中心遞交“預(yù)抵達(dá)信息報(bào)告”（Notice of Arrival/e-NOA），并以收到回復(fù)為準(zhǔn)。

船舶在即將進(jìn)入加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)前還須向加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)指定的海上通信和交管服務(wù)中心（MCTS）提交航行計(jì)劃報(bào)告。北方船舶交通服務(wù)區(qū)的服務(wù)中心每年5月中旬至12月下旬為伊卡魯伊特中心，12月下旬至5月中旬為萊塞斯庫(kù)曼中心。報(bào)告中所有的時(shí)間均應(yīng)采用世界標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間。

完成上述三項(xiàng)報(bào)告流程后，船舶才能按原定計(jì)劃正常駛?cè)爰幽么笪鞅焙降馈?/p>

2.2.3 過(guò)境申請(qǐng)報(bào)告的內(nèi)容

向北方船舶交通服務(wù)區(qū)海上通信和交管服務(wù)中心提交的報(bào)告須以“NORDREG”字樣開頭以明確船舶服務(wù)區(qū)名稱，后接兩個(gè)字母代表報(bào)告類型，報(bào)告類型包括航行計(jì)劃報(bào)告（SP）、位置報(bào)告（PR）、最終報(bào)告（FR）和繞航報(bào)告（DR）。

報(bào)告內(nèi)容已A 至X 中的18 個(gè)字母作為編號(hào)，后接對(duì)應(yīng)信息，每個(gè)字母所代表的內(nèi)容包括船舶名稱；所懸掛國(guó)旗的國(guó)家名稱；日期和時(shí)間；船舶位置、航向、速度、計(jì)劃航線、最大靜吃水量；貨物描述；天氣和冰情描述以及船上人員信息等。

3 提升參與度的有效路徑

3.1 在國(guó)際上廣發(fā)聲打開參與西北航道開發(fā)的突破口

一方面，我國(guó)要積極參與北極航道治理規(guī)則的制定。作為國(guó)際海事組織的A 類成員，中國(guó)有權(quán)提出修改《極地規(guī)則》，作為北極理事會(huì)的官方觀察員，享有在北極議題上的合法權(quán)益。西北航道現(xiàn)階段對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度非常高，我們可以結(jié)合對(duì)極地運(yùn)營(yíng)船舶在環(huán)保方面的研究，在《極地規(guī)則》修訂中提出有關(guān)防污染條例切實(shí)可行的修訂意見。

3.2 通過(guò)航道沿線的開發(fā)活動(dòng)帶動(dòng)航道利用

現(xiàn)階段，西北航道商業(yè)通航數(shù)量長(zhǎng)期維持在較低水平，其未來(lái)發(fā)展將很大程度上取決于航道沿線資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。貨源短缺也是我國(guó)沒有開啟西北航道商業(yè)航行的原因之一。我國(guó)可以利用自身的投資意愿和技術(shù)優(yōu)勢(shì)在航道沿線礦產(chǎn)和油氣資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游等領(lǐng)域打開合作面。目前，以中遠(yuǎn)海運(yùn)特運(yùn)常態(tài)化運(yùn)營(yíng)東北航道，中石油和絲路基金參股亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目、保利集團(tuán)投資阿爾漢格爾斯克深水港建設(shè)為代表的項(xiàng)目已在俄羅斯北極地區(qū)投入生產(chǎn)，這些項(xiàng)目均可為我國(guó)參與西北航道利用提供借鑒。同時(shí)，加拿大政府也希望在確保生態(tài)環(huán)境安全的前提下通過(guò)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)資源開發(fā)和吸納經(jīng)貿(mào)合作來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)卦∶竦慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這種雙方需求的契合將更好地帶動(dòng)未來(lái)合作，從而帶動(dòng)航道的有效利用。

3.3 加強(qiáng)技術(shù)研究滿足西北航道航運(yùn)需求

因?yàn)楸睒O航行條件限制，對(duì)船舶和航行期間的通訊設(shè)備都有較高要求。一方面，可以利用我國(guó)在船舶建造、增材制造、無(wú)人機(jī)、人工智能等領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，培育形成在極地工程技術(shù)領(lǐng)域的非對(duì)稱技術(shù)優(yōu)勢(shì)，布局相關(guān)產(chǎn)業(yè)。另一方面，可以利用我國(guó)北極科研機(jī)構(gòu)和加拿大相關(guān)機(jī)構(gòu)，充分掌握西北航道的冰情資料，從冰級(jí)船設(shè)計(jì)、設(shè)備研發(fā)、準(zhǔn)入規(guī)則、冰區(qū)航行規(guī)劃等多方面入手，深入開展研究，培養(yǎng)極地航行人才，擴(kuò)大專業(yè)人才隊(duì)伍。