楊考先

（青島市即墨區(qū)審計(jì)局，山東 青島 266200）

隨著我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來越大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來越頻繁，群眾對(duì)農(nóng)村干部為民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高，各種矛盾不斷積累，問題越來越突出和尖銳。村干部經(jīng)濟(jì)問題和財(cái)務(wù)不公開等問題引發(fā)的群眾上訪越來越多，群體性事件時(shí)有發(fā)生，性質(zhì)越來越嚴(yán)重。消除人民群眾心中的疑惑和不滿，化解干群矛盾，消弭社會(huì)沖突，構(gòu)建和諧社會(huì)，成為新形勢(shì)下村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作必須擔(dān)負(fù)的歷史使命。

一、當(dāng)前開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要意義

學(xué)習(xí)貫徹《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》精神，必須高度重視黨支部建設(shè)，切實(shí)把全面從嚴(yán)治黨落實(shí)到每個(gè)支部、每名黨員。當(dāng)前，基層農(nóng)村干部隊(duì)伍主流是好的，但在一些地方還存在雁過拔毛、虛報(bào)冒領(lǐng)、吃拿卡要等不正之風(fēng)和“微腐敗”問題，導(dǎo)致中央和地方的惠民政策、制度規(guī)定沒有真正落實(shí)到農(nóng)村一線，從嚴(yán)治黨向基層延伸的過程中出現(xiàn)了衰減甚至斷裂。出現(xiàn)這些問題的一個(gè)重要原因就是管理監(jiān)督不到位。當(dāng)前，迫切需要通過開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，把每個(gè)村的村務(wù)、財(cái)務(wù)查清楚，把每名村干部的履職行為查清楚，把發(fā)現(xiàn)的問題整改到位，督促基層干部樹立規(guī)矩意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是提升村級(jí)組織監(jiān)管水平的有效抓手。近年來，中央和地方著力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，不斷加大對(duì)村級(jí)的財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付力度，資金、資產(chǎn)、資源的管理難度和風(fēng)險(xiǎn)越來越大。因此，迫切需要以專業(yè)理念、專業(yè)力量開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督“防錯(cuò)糾弊”“促管增效”的優(yōu)勢(shì)，提高村級(jí)事務(wù)、財(cái)務(wù)、黨務(wù)的公信度，有效規(guī)范村干部行為，堵塞監(jiān)管漏洞。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開展扎實(shí)的地方，信訪量明顯下降，群眾滿意度明顯上升，“一升一降”“兩個(gè)明顯”充分說明了村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性。

開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是促進(jìn)農(nóng)村基層干部健康成長的客觀需要。從現(xiàn)實(shí)情況來看，培養(yǎng)一名優(yōu)秀的農(nóng)村基層干部非常不容易，他們是推動(dòng)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的“稀缺資源”。但從近年來查處的農(nóng)村基層干部來看，很多曾經(jīng)有激情、有能力、為村里作出重要貢獻(xiàn)的優(yōu)秀村干部最終走上了違紀(jì)甚至違法犯罪的道路，令人痛心和惋惜。開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是對(duì)村干部規(guī)范用權(quán)、約束行為的一種制度設(shè)計(jì)，既能用審計(jì)結(jié)果澄清事實(shí)，給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白，又能架起帶電的“高壓線”，構(gòu)建關(guān)心愛護(hù)的“預(yù)警器”，達(dá)到實(shí)實(shí)在在關(guān)心愛護(hù)農(nóng)村基層干部的目的。

在我國政治管理體系中，村干部職位雖小，但作用重大。村干部履職情況的好壞直接關(guān)系到群眾利益能否得到有效保障和維護(hù)，迫切需要從服務(wù)大局的高度出發(fā)，認(rèn)真研究當(dāng)前村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，從而促進(jìn)農(nóng)村的各項(xiàng)事業(yè)更快、更好地發(fā)展［1］。

二、開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法規(guī)依據(jù)

中央紀(jì)委機(jī)關(guān)等7個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，根據(jù)地方黨委、政府的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)村黨組織和村民委員會(huì)、社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)［2］。

《村民委員會(huì)組織法》第三十五條村民委員會(huì)成員實(shí)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)包括下列事項(xiàng)：“（一）本村財(cái)務(wù)收支情況；（二）本村債權(quán)債務(wù)情況；（三）政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的資金、物資管理使用情況；（四）本村生產(chǎn)經(jīng)營和建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包管理以及公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)情況；（五）本村資金管理使用以及本村集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、擔(dān)保、出讓情況，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配情況；（六）本村五分之一以上的村民要求審計(jì)的其他事項(xiàng)。”［3］

三、村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的現(xiàn)狀及存在的主要問題

筆者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的整體情況進(jìn)行了調(diào)研與摸底，發(fā)現(xiàn)主要有以下問題。

（一）審計(jì)程序不規(guī)范，審計(jì)過程流于形式

當(dāng)前村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)管統(tǒng)計(jì)審計(jì)中心負(fù)責(zé)，由于經(jīng)管統(tǒng)計(jì)審計(jì)中心既受托為各村莊代理賬務(wù)，又負(fù)責(zé)對(duì)村莊財(cái)務(wù)情況實(shí)施審計(jì)，相當(dāng)于既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判，所以審計(jì)效果大打折扣。對(duì)村書記和村主任的離任審計(jì)，目前基本做到了逢離必審，但審計(jì)的操作程序不規(guī)范，大部分審計(jì)項(xiàng)目不下達(dá)審計(jì)通知書，不編制審計(jì)實(shí)施方案，不進(jìn)行審計(jì)取證，僅編制相關(guān)審計(jì)工作底稿，寫一份僅有收支情況的審計(jì)報(bào)告就結(jié)束了。檢查發(fā)現(xiàn)，村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作存在只看手續(xù)、不管內(nèi)容，只看記錄、不管實(shí)質(zhì)的問題。有的村莊吃喝與濫發(fā)獎(jiǎng)金補(bǔ)貼等開支高達(dá)幾十萬甚至上百萬，但賬上招待費(fèi)僅幾千元，不明事項(xiàng)發(fā)票動(dòng)輒幾萬元入賬報(bào)銷。

（二）職責(zé)劃分不明晰，組織指導(dǎo)關(guān)系未理順

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)管統(tǒng)計(jì)審計(jì)中心是由原農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理指導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站擴(kuò)充職能成立的，目前由于體制上的限制，業(yè)務(wù)方面對(duì)口歸區(qū)（市）農(nóng)業(yè)部門經(jīng)管總站管理，組織人事關(guān)系和經(jīng)費(fèi)開支歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，區(qū)（市）統(tǒng)計(jì)部門和審計(jì)部門根據(jù)《統(tǒng)計(jì)法》和《審計(jì)法》對(duì)其兼職的統(tǒng)計(jì)和審計(jì)工作開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這導(dǎo)致審計(jì)事項(xiàng)與其他職責(zé)事項(xiàng)混雜，內(nèi)部職責(zé)劃分模糊，審計(jì)的獨(dú)立性得不到保障。另外，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)村級(jí)審計(jì)工作不夠重視，人員配備存在不足，村級(jí)審計(jì)的監(jiān)督作用未得到有效發(fā)揮。

（三）只見審計(jì)，不見效果

村級(jí)審計(jì)工作有相當(dāng)部分是針對(duì)群眾上訪事件或村莊經(jīng)濟(jì)問題開展的，具有“救火”與“消炎”的作用。但是，針對(duì)審計(jì)查出的有關(guān)問題，出于“家丑不可外揚(yáng)”的心理，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他人一般都不知情，更不用說總結(jié)上報(bào)和對(duì)外公布真相。每年應(yīng)付審計(jì)機(jī)關(guān)檢查時(shí)，提交的都是一些規(guī)范村莊的審計(jì)案例，只有經(jīng)驗(yàn)、做法，沒有審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題。

（四）村級(jí)審計(jì)工作死角多，監(jiān)督工作不到位

第一，目前大部分城郊村莊和有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的鎮(zhèn)、辦事處的村莊，近年通過土地征用和轉(zhuǎn)讓積累了較多的土地補(bǔ)償金和土地轉(zhuǎn)讓收入。這部分資金雖然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管中心統(tǒng)一代賬管理，但是大部分村莊通過向鎮(zhèn)、辦事處打報(bào)告或口頭請(qǐng)示，每年以村街綠化、修路、砌溝及建文化大院等方式使用這部分資金，而這部分工程既無監(jiān)理又無工程預(yù)決算審計(jì)，開支的隨意性很強(qiáng)，甚至出現(xiàn)個(gè)別村莊利用上述名目套取資金、用于其他事項(xiàng)開支的現(xiàn)象。這造成了群眾的極大不滿，極易誘發(fā)群體性事件。

第二，村莊開支隨意性強(qiáng)，民主理財(cái)走過場(chǎng)。村級(jí)收入除村企業(yè)收入外，大部分是村莊通過出讓資源得到的賣家底錢，如拍賣沙場(chǎng)、村集體房產(chǎn)、池塘、林地、采石場(chǎng)等，這些資金是全體村民的公積金，按規(guī)定，其開支必須得到村民代表大會(huì)三分之二成員的同意。但實(shí)際上，村書記點(diǎn)頭、村主任簽字即可開支，最多由村委指定2至3個(gè)人作為村理財(cái)小組成員，事后補(bǔ)簽，就算是做到了“財(cái)務(wù)公開、民主理財(cái)”。

第三，巨額債務(wù)村過多，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督乏力。如青島市即墨區(qū)東部某貧困鎮(zhèn)債務(wù)金額高達(dá)8000萬元，其中村級(jí)債務(wù)金額達(dá)5000萬元，平均每村負(fù)債近80萬元。

第四，城區(qū)部分強(qiáng)村的村委會(huì)與村實(shí)業(yè)總公司是“兩塊牌子，一套人馬”，但設(shè)有平行的兩套賬，村委賬由經(jīng)管中心代賬統(tǒng)管，公司賬則游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處監(jiān)管之外，開支的隨意性很強(qiáng)，沒有人能說清楚。

（五）重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策實(shí)施環(huán)節(jié)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)往來、財(cái)務(wù)管理方面存在的問題尤為突出

主要有以下十類問題。一是部分村莊基建工程管理不規(guī)范。所實(shí)施的工程大都無規(guī)劃、無預(yù)決算、無監(jiān)理、無招標(biāo)，存在隨意變更工程合同、隨意改變建設(shè)內(nèi)容以及隨意追加工程量等問題，而且工程結(jié)算大都使用普通收據(jù)或自制憑證入賬。二是個(gè)別村干部隱匿資產(chǎn)和資源的租賃收入，村干部打白條收取租賃費(fèi)，賬外坐收坐支，逃避鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管中心的監(jiān)管。三是個(gè)別村莊亂集資、亂擔(dān)保，形成較大的債務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別村莊利用基建之名進(jìn)行民間高息融資，還有村莊為私營企業(yè)貸款作擔(dān)保，由于企業(yè)倒閉，每年須代企業(yè)償還銀行貸款利息。四是部分村莊土地、沙場(chǎng)、采石場(chǎng)、廠房和門頭房對(duì)外租賃等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的管理不規(guī)范，所簽合同、協(xié)議缺項(xiàng)較多，部分合同、協(xié)議涉嫌低價(jià)承包、租賃，甚至與業(yè)戶簽訂無期限的租賃合同。五是部分村莊存在大量不合規(guī)收支票據(jù)。六是部分村莊的招待費(fèi)、會(huì)務(wù)費(fèi)、養(yǎng)車費(fèi)和外出參觀費(fèi)等支出較多，缺少監(jiān)管。七是個(gè)別村莊部分入賬支出單據(jù)手續(xù)不全，缺乏證明力，既無發(fā)放金額，又無領(lǐng)取人簽字。八是個(gè)別村莊應(yīng)付村民的土地補(bǔ)償和地上附著物補(bǔ)償未按規(guī)定足額發(fā)放，存在截留、挪用現(xiàn)象。九是個(gè)別村莊章外有章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管中心留存一枚，村內(nèi)私下流通一枚，導(dǎo)致村莊合同管理和債務(wù)管理混亂。十是個(gè)別村莊超職數(shù)配置村干部，有的村莊發(fā)放工資的工作人員多達(dá)30人，而且存在濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼和加班費(fèi)的問題。

四、做好村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的建議

以服務(wù)黨的農(nóng)村政策為宗旨，以貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示為目標(biāo)，順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減員增效的改革趨勢(shì)，為做好村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提出以下建議。

第一，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)管統(tǒng)計(jì)審計(jì)中心實(shí)行職能剝離和精簡縮編，組建新的村級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)。以3至4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為一個(gè)管區(qū)，共設(shè)一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)辦公室，人員配備6人左右。為順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的要求，人員可從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有在編人員中選拔抽調(diào)，編制仍在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），工資由區(qū)（市）財(cái)政統(tǒng)發(fā)。同時(shí)，壓縮減編鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)管統(tǒng)計(jì)審計(jì)中心，將其審計(jì)職能剝離出來，并減少相應(yīng)人員編制，以實(shí)現(xiàn)精兵簡政的目標(biāo)。

就即墨區(qū)而言，全區(qū)目前有鎮(zhèn)、街道共24處，經(jīng)管統(tǒng)計(jì)審計(jì)中心人員總數(shù)為226人，其中主要負(fù)責(zé)村莊審計(jì)工作的有92人。按每3至4處鎮(zhèn)、辦事處設(shè)一個(gè)審計(jì)辦公室，可設(shè)7個(gè)審計(jì)辦公室，只需配備審計(jì)人員49人左右，設(shè)置后可精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制數(shù)43人，每年節(jié)約人員經(jīng)費(fèi)400萬元左右。

第二，理順組織、指導(dǎo)關(guān)系，保障其獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)工作的精髓，是開展審計(jì)工作的制度保障。新設(shè)審計(jì)辦公室必須在組織關(guān)系和人員經(jīng)費(fèi)上與所管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）切割開，作為區(qū)（市）審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上接受當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)，只對(duì)所在區(qū)（市）的審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。經(jīng)費(fèi)由區(qū)（市）財(cái)政提供足額保障［1］。

第三，明確審計(jì)辦公室的職責(zé)與權(quán)限。為切實(shí)做好村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，必須賦予審計(jì)辦公室一定的職責(zé)及權(quán)限。其職責(zé)應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是對(duì)所管轄范圍內(nèi)村莊的財(cái)務(wù)收支及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)；二是對(duì)村負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；三是接受當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)委托，辦理其他審計(jì)事項(xiàng)。其權(quán)限主要有四個(gè)：一是對(duì)會(huì)計(jì)資料及其他有關(guān)資料的要求報(bào)送權(quán)；二是對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的檢查調(diào)查權(quán)；三是審計(jì)取證上的證據(jù)保存權(quán)和違法行為的臨時(shí)制止權(quán)；四是審計(jì)公示權(quán)和提出追究責(zé)任的建議權(quán)。

第四，區(qū)（市）審計(jì)機(jī)關(guān)要依法加強(qiáng)對(duì)村級(jí)審計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。要積極支持村級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)及審計(jì)人員依法獨(dú)立實(shí)施審計(jì)，確保其能夠順利開展工作。要加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提升審計(jì)工作水平。當(dāng)下要緊緊圍繞國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大局，加強(qiáng)村級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)黨組織建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。要嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)“四嚴(yán)禁”工作要求和審計(jì)“八不準(zhǔn)”工作紀(jì)律。要引導(dǎo)審計(jì)人員加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村相關(guān)政策的學(xué)習(xí)研究，積極選拔和培養(yǎng)高素質(zhì)復(fù)合型農(nóng)村審計(jì)人才，通過定期輪訓(xùn)等多種方式加強(qiáng)農(nóng)村審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、提高培訓(xùn)質(zhì)量。以干促學(xué)，以學(xué)促審，切實(shí)提高審計(jì)人員依法審計(jì)、服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的能力素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平［4］。

第五，區(qū)（市）政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)配套措施，規(guī)范村級(jí)審計(jì)工作，使村級(jí)審計(jì)工作有章可循，不走過場(chǎng)。同時(shí)，逐步實(shí)行村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果張榜公示制度，提高村級(jí)財(cái)務(wù)管理的透明度，有效減少群體性上訪事件。

五、結(jié)語

重視和加強(qiáng)村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，努力實(shí)現(xiàn)“橫向到邊，縱向到底”的審計(jì)全覆蓋，是當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)和任務(wù)，是推動(dòng)國家農(nóng)村政策落實(shí)、維護(hù)農(nóng)民根本利益、推進(jìn)國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。對(duì)村級(jí)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，可以進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)村居干部更好地履職盡責(zé)，從而推進(jìn)治理有效的鄉(xiāng)村秩序的實(shí)現(xiàn)，為國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施保駕護(hù)航。