王?，u，王崑聲，黃華津

(1. 中國航天系統(tǒng)科學與工程研究院，北京 100048；2. 中國傳媒大學，北京 100024)

1 引言

與傳統(tǒng)的城市治理相比，現(xiàn)代化背景下的城市治理日趨復雜，治理客體復雜、治理主體復雜和治理狀態(tài)復雜的特征日益明顯，把握好這些特征是更好推進城市現(xiàn)代化治理的重要前提。研究和把握城市治理的復雜性，有助于豐富對經(jīng)濟社會領域系統(tǒng)的認知，對城市系統(tǒng)功能的多樣性和復雜機理形成正確的認識，從而統(tǒng)籌把握城市治理的目標和路徑，避免簡單粗暴、“一刀切”地管理城市，提高城市治理的適應性和包容性。

2 城市治理客體的復雜性

城市本身是城市治理的對象和客體。城市作為一個自適應系統(tǒng)，其復雜性既體現(xiàn)在時空演變下的城市系統(tǒng)組成結構的復雜性上，也體現(xiàn)在城市演化發(fā)展邏輯的復雜性上。

2.1 城市系統(tǒng)的復雜性

“城市系統(tǒng)實質上是城市物質和精神存在的靜態(tài)結構和動態(tài)演化特征的表現(xiàn)”[1]，結構復雜、演變復雜、集成總系統(tǒng)復雜是城市系統(tǒng)的鮮明特征。

城市系統(tǒng)結構復雜主要體現(xiàn)在城市子系統(tǒng)數(shù)量眾多、相互影響、相互交織上。錢學森在提出開放的復雜巨系統(tǒng)理念時提出，社會系統(tǒng)的組成要素為作為個體的人，與馬克思提出的三種社會形態(tài)相對應，社會系統(tǒng)進一步可分為社會經(jīng)濟系統(tǒng)、社會意識系統(tǒng)和社會政治系統(tǒng)，并指出“社會系統(tǒng)工程是使這三個子系統(tǒng)之間以及社會系統(tǒng)與其環(huán)境之間協(xié)調發(fā)展的組織管理技術”[2]。宏觀上，按照系統(tǒng)要素的特征，城市系統(tǒng)可分為物質性要素組成的城市硬件系統(tǒng)和非物質要素組成的城市軟件系統(tǒng)，通過人與人之間或者借助技術性媒介的作用，物質性要素和非物質性要素實現(xiàn)了信息交換和行為互動，城市成為一個整體[3]。根據(jù)系統(tǒng)要素的物理屬性，城市系統(tǒng)包括建成系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)，相應的組成要素為物質實體、生物體以及人類[4]。在中觀層面，城市系統(tǒng)每一個子系統(tǒng)的功能還可以進一步分解為眾多下一層次的系統(tǒng)，由此形成了各子系統(tǒng)的下一層級系統(tǒng)層疊嵌套的現(xiàn)象。在微觀層面，當系統(tǒng)不可再分時，可以看到城市系統(tǒng)最基本的組成單位—城市要素，如城市設施、人口、資源、信息等等。要素的數(shù)量、性質以及要素作用關系組成了具有不同性質的系統(tǒng)?？偟膩碚f，城市巨系統(tǒng)的構件為“要素—子系統(tǒng)—更高一級子系統(tǒng)—巨系統(tǒng)”，同一級的構件具有相互影響的組織結構，不同級別的構件具有下級到上級的不同層次地位和上級層次構件變化后決定性影響下一層次構件以及低層次構件對高層次構件有反作用的特點。組成構件多樣和構件關聯(lián)復雜決定了城市整體靜態(tài)結構和演變規(guī)律分析的復雜性。

城市系統(tǒng)演變復雜性體現(xiàn)為城市子系統(tǒng)的組成要素通過傳輸網(wǎng)絡在系統(tǒng)內部之間和與外界環(huán)境相互協(xié)調、制約的作用關系中推動城市系統(tǒng)在演變中呈現(xiàn)涌現(xiàn)性、適應性的演變特點。從演化過程來看，城市既不是一直處于有序狀態(tài)，也不是一直處于無序之中，而是在有序中突現(xiàn)隨機性，在隨機中蘊含著有序性，是一個對一系列時間和空間尺度上運作的各種社會、經(jīng)濟和生態(tài)過程進行響應、整合、互動的復雜適應系統(tǒng)。城市系統(tǒng)的邊界是虛擬的、動態(tài)變化的、無勢的和可滲透的[5]。根據(jù)唯物辯證法的觀點，事物的根本特性是運動，城市文化、經(jīng)濟、社會發(fā)展都需要通過外界同自身系統(tǒng)進行互動，來進行取其精華、棄其糟粕的過程，這種互動往往是自發(fā)的、無意識和必然的。城市規(guī)模日益擴大引起了城市內部資源供給不足的問題，城市處于遠離平衡的狀態(tài)。涌現(xiàn)性表現(xiàn)為城市突發(fā)的各種問題。城市通過與外界信息流、物質流、能量流的輸入與交換，以協(xié)調城市發(fā)展中的不穩(wěn)定性問題。適應性體現(xiàn)為在交換過程中子系統(tǒng)的協(xié)同作用以及對外界環(huán)境影響的感知和學習，由此推動系統(tǒng)在動態(tài)演變中在功能上趨向更高一級的有序結構。涌現(xiàn)性帶來的不穩(wěn)定引起了城市的動態(tài)適應性變化，適應性造就了系統(tǒng)的復雜性，系統(tǒng)走向更高級別、更具復雜性的演變結果。

由眾多子系統(tǒng)集成的系統(tǒng)更加復雜。子系統(tǒng)之間作用關系的復雜性使得集成系統(tǒng)具有非線性的特征。集成系統(tǒng)不是子系統(tǒng)的簡單綜合，往往出現(xiàn)“1+1>2”的現(xiàn)象。當子系統(tǒng)協(xié)同有序演化使得集成系統(tǒng)呈現(xiàn)有序結構時，總系統(tǒng)往往會出現(xiàn)優(yōu)于子系統(tǒng)功能之和的結果，這是因為子系統(tǒng)之間的相互影響對子系統(tǒng)的要素和結構產生變化，從而形成集成系統(tǒng)功能優(yōu)化升級現(xiàn)象。在城市發(fā)展中體現(xiàn)為經(jīng)濟增長、生態(tài)改進、政治清明、文化實力、社會和諧。協(xié)調發(fā)展產生的效果是一個城市進入不斷增強高質量要素吸引力，促進城市影響力擴散的重要條件，這是單一系統(tǒng)快速發(fā)展以及各子系統(tǒng)分散割裂都無法快速達到的成效。

城市系統(tǒng)復雜性三維度的關系為，城市系統(tǒng)動態(tài)演變是城市系統(tǒng)靜態(tài)結構不斷升級的驅動力，城市系統(tǒng)靜態(tài)結構是城市系統(tǒng)動態(tài)演變的結果，城市系統(tǒng)集成是靜態(tài)結構復雜性的綜合體現(xiàn)。因此基于時空觀念進行城市系統(tǒng)的復雜性研究是進行城市系統(tǒng)改造升級的基礎出發(fā)點，需要具備歷史與現(xiàn)實結合、靜態(tài)與動態(tài)結合、局部與整體結合的系統(tǒng)觀念。

2.2 城市發(fā)展邏輯的復雜性

城市發(fā)展邏輯是人類對城市形成、演化和發(fā)展規(guī)律的理性認識，在實踐中主要包涵城市設計、城市規(guī)劃、城市建設、城市管理四個維度。城市發(fā)展邏輯是基于對城市復雜性認識基礎上實現(xiàn)城市優(yōu)化發(fā)展目標的重要橋梁，其復雜性包括對城市演化規(guī)律認識上的復雜性和城市邏輯實踐的復雜性。

城市演進規(guī)律的復雜性的重要體現(xiàn)是城市化階段城市擴張空間分布規(guī)律十分復雜。城市化是處在由農村到城市演變的過渡階段，與復雜處于秩序到混沌的過渡階段相類似，城市化的復雜性可以看作是位于混沌的邊緣，即處于有序狀態(tài)向無序狀態(tài)過度的臨界點，結合現(xiàn)實中的城市形態(tài)表現(xiàn)為在無序發(fā)展中涌現(xiàn)的有序結構。自組織理論認為城市化發(fā)展過程中由農村人口向城市人口轉變而帶來的城市空間擴張是一個復雜性問題，地理空間上表現(xiàn)為在有序和無序狀態(tài)間運動的中心地分形。從城市不同等級的規(guī)模分布結構來看，Madden[6]對1790～1950以10年為劃分間隔進行城市規(guī)模和城市位序的模擬發(fā)現(xiàn)，在跨越較長時間尺度情況下，美國城市的等級—規(guī)模分布呈現(xiàn)不隨時間變化的穩(wěn)定特點。帕·巴克[7]等進一步發(fā)現(xiàn)城市宏觀規(guī)律的有效區(qū)間具有城市規(guī)模尺度限制，當城市規(guī)模過大和過小時，規(guī)律失效。這體現(xiàn)了城市處于自組織臨界狀態(tài)時，盡管具有趨向混沌的復雜性變化特點，但等級—規(guī)模分布規(guī)律具有穩(wěn)定性，宏觀規(guī)律有效的城市地理規(guī)模區(qū)域即為“無標度區(qū)”，這驗證了以無標度作為重要特征的城市“分形”的存在。陳彥光[8]通過數(shù)學公式印證了中心地模型和城市等級—規(guī)模體系可以用相同的標度定律刻畫，由于城市等級體系實際上是能量分布結構，因此等級系統(tǒng)中的能量分布不存在地理規(guī)模尺度標度特點，應用于城市地理中則表明城市發(fā)展的尺度不存在標準化的規(guī)模。

基于自組織演化臨界角度對城市化中的空間復雜性進行研究，可以發(fā)現(xiàn)城市化過程中，同一等級的城市規(guī)模沒有規(guī)模特征尺度，但是具有特定規(guī)模尺度范圍下的穩(wěn)定的宏觀“等級—規(guī)?！币?guī)律。對城市演化過程中空間復雜性的分析表明在城市規(guī)劃過程中應當立足于城市規(guī)?？臻g分布的合理性，而不用過分關注城市具體規(guī)模大小的選擇，單個城市的規(guī)劃也應當立足于城市所處整個國家城市中的等級定位進行城市空間規(guī)模的合理范圍管控。

城市邏輯實踐層面的復雜性主要涉及城市規(guī)劃、建設、管理部門之間的協(xié)調問題。由于城市功能多樣性，城市治理的政府部門具有分散和分割特點。城市規(guī)模和復雜性的增加導致城市治理實踐中政府內部劃分多個專門部門實現(xiàn)城市治理子目標，城市的多部門具有不同責任、能力和優(yōu)先事項，每個部門致力于維護城市某個功能特征的穩(wěn)定，將出現(xiàn)沒有明確管理職責劃分下的職責相互重疊或真空情形。立足于城市治理的整體性特點，城市各部門之間業(yè)務在服務于城市整體優(yōu)化發(fā)展邏輯上是有機聯(lián)系的。城市規(guī)劃主要發(fā)揮城市發(fā)展方向和規(guī)模的戰(zhàn)略性部署作用，城市建設的物質改造實踐是實現(xiàn)城市規(guī)劃要求的關鍵環(huán)節(jié)，城市管理對于整個流程的順利進行發(fā)揮重要的組織和協(xié)調作用。城市邏輯實踐需要超越城市行政機構劃分的鮮明界限，通過機構之間的溝通合作來集中城市規(guī)劃、建設、管理的大智慧，實現(xiàn)整體管理最優(yōu)目標。

3 城市治理主體的復雜性

不僅作為特定時空存在的城市客體具有復雜性的特征，作為城市治理主體的“人”和相關機構也具有復雜性的特征。布萊恩[9]在分析20世紀各國城市化不同道路時指出，應當將“人類后果”作為城市規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點。20世紀四五十年代，各國工業(yè)化進程加快，帶來了城市污染、社會貧富差距擴大等一系列城市問題，改變了居民的生活環(huán)境。組織行為學率先關注到城市主體權利訴求，由此推動了城市地理學、生態(tài)學、行為學、地理學、規(guī)劃學從各自學科角度聚焦于城市治理主體權利訴求的研究。城市治理需要在深入把握城市多元主體利益訴求基礎上，采取合適的方式進行利益協(xié)調，在協(xié)調基礎上制定合理決策，從而增強決策的群體認同感、降低執(zhí)行阻礙，最終達到整體利益最優(yōu)化。

3.1 城市治理主體訴求的多元性

當今世界，許多國家尤其是發(fā)展中國家的城市仍然處于快速擴張期，城市化進程的加快與人口大規(guī)模流入相輔相成。城市經(jīng)濟機會以及居住福利不斷改善，吸引更多的流動人口進入城市，大規(guī)模的流動性成為大城市在演化發(fā)展過程中的重要推動力，外來人口相應產生了與城市生活環(huán)境、本地人口、城市社會互動和協(xié)同發(fā)展的需求。各種社會組織的快速發(fā)展也為公眾意愿的表達提供了有力的渠道，城市主體的地位越來越需要得到重視。人是城市中的重要能動性個體，作為城市系統(tǒng)網(wǎng)絡中的節(jié)點，掌握不同的城市經(jīng)濟、文化、環(huán)境、政治資源同時又被資源營造的環(huán)境所塑造，從而處于不同的地位，產生了不同利益訴求，影響城市個體在城市發(fā)展中采取的實際行動。在城市發(fā)展中個體利益的實現(xiàn)則體現(xiàn)為城市主體權利訴求的多元化，這些主要包括經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)四個維度。

城市經(jīng)濟發(fā)展帶來的生產力提升和生產關系的變化引起了城市主體的經(jīng)濟權利訴求變化?；舳鞑裾J為，工業(yè)革命一方面通過城市經(jīng)濟發(fā)展擴展了城市個體的發(fā)展空間，另一方面產生的負面效應帶來新的城市主體權利訴求。處于經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境中不同性質的經(jīng)濟主體既有提升生產效率的訴求又有共享發(fā)展成果的訴求[10]。從中國城市經(jīng)濟的主體來看，國有企業(yè)和事業(yè)單位由于早期國家資本和政策扶持，在經(jīng)濟中有更多的發(fā)展機會，但是也產生了人員冗余與生產效率低下的問題，國有企業(yè)的轉型涉及到了相關主體經(jīng)濟利益的變動問題。私營企業(yè)和外資企業(yè)往往更具有經(jīng)營活力，但是發(fā)展空間受國家政策約束影響大，產生了獲得平等市場主體地位的需求。政府作為市場經(jīng)濟的參與者和調控者，承擔著運用財政支出調節(jié)宏觀經(jīng)濟波動變化的責任，同時也是社會公共產品和服務的提供者，必須處理好效率和公平的關系。

在政治訴求方面，城市居民的政治參與和民主訴求呈現(xiàn)分層特點。我國城市管理施行的是“市—區(qū)—基層街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))”的自上而下三級管理體制，群眾意見往往通過自下而上的路徑表達。不同群眾的利益訴求可能有一致之處，也有矛盾沖突的地方，對城市政府的期待和要求也不相同。城市政府作為行政決策的制定者和執(zhí)行者，作為城市服務提供者，具有政治業(yè)績和提高居民滿意度的利益訴求。但是，由于制度約束作用的不完善，基層群眾和基層政府在政治權力上不對等，由此出現(xiàn)許多損害群眾利益的行為，進一步激化和加劇了群眾政治訴求。

文化滲透和交叉提高了城市主體文化偏好的多元性。城市自然環(huán)境不同帶來了社會生產的物質基礎不同，在物質條件制約下形成各具特色的城市生產關系，人民群眾的物質生產實踐是城市精神文化的重要來源，因此不同城市的文化具有異質性。由于城市文化的傳承性，時間演變下文化的積累和沉淀形成了一個城市的主要文化形象。城市文化形象往往引導城市個體文化偏好的形成和演變。另一方面，現(xiàn)代信息技術的進步提升了知識和文化傳播的便捷度，增強了文化滲透力。在社會思想包容性的大背景下，城市主體形成的不同文化偏好引起了文化需求的多元化訴求，帶動了城市文化基礎設施、文化事業(yè)、文化產業(yè)的發(fā)展。

生態(tài)訴求是在取得一定經(jīng)濟發(fā)展基礎上，在生態(tài)建設落后于經(jīng)濟發(fā)展的情況下，人們重新認識與自然的關系，出于對美好生活感受的追求而產生的對城市生活環(huán)境改善的訴求。林奇指出，“只有市民感受到的城市，城市的存在才具有意義”[11]。城市生態(tài)是市民能夠感受到的最直觀的環(huán)境。市民生態(tài)訴求體現(xiàn)為更清潔的城市道路、增加城市綠化面積、改善空氣質量等等，這些訴求在居民生活水平和條件達到小康以后更加凸顯出來。

按照馬斯洛的需求層次理論，與底層的生存需求對應，經(jīng)濟訴求是城市主體最基本的訴求；與中間層的安全需求相對應，政治訴求能夠更好為經(jīng)濟訴求服務，體現(xiàn)了人類對經(jīng)濟環(huán)境改善的愿望和能動性；與中高層的社交和求知需求相對應，文化訴求是人類精神生活開始發(fā)展和豐富的需要；與最高層次審美和自我價值實現(xiàn)相對應，生態(tài)訴求體現(xiàn)了人類對高品質生活質量的追求，這與城市是提供良好的人居環(huán)境的定位一致，是城市存在的根本目的。

城市主體經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)需求體現(xiàn)了主體權利訴求的層次分布。根據(jù)系統(tǒng)論的時空觀思想，主體訴求的復雜性還體現(xiàn)在跨時間演變特點上。波頓[12]以生活街道為例指出，在城市設計中，應當包容市民不同生命周期階段追求生命質量的主體權利?？梢婋S著時間演變，同一主體具有處于不同生命周期的主體權利訴求，訴求的變化來源于受外部環(huán)境隨時間變化的影響，也有來源于生命體本身生命特征的變化。同時主體權利訴求進一步改變主體所處的環(huán)境，由此形成了城市主體訴求的時間空間動態(tài)變化的復雜性。

3.2 城市多主體協(xié)調的復雜性

城市主體之間的協(xié)調體現(xiàn)為主體之間交往和溝通關系。馬克斯·韋伯提出目的理性是人類四大社會行為之一。尤爾根·哈貝馬斯在此基礎上提出交往行為是人類最核心的行為，是兩個及以上主體在理解基礎上致力于達成一致意見的活動。城市治理中許多公共事務的管理都離不開多主體之間的協(xié)調。例如，公共產品和服務的提供，往往涉及到多個城市主體的利益，不同利益主體的訴求又是不一致的。從政治學視角看，需要考慮決策中的政治權力大小。從公共經(jīng)濟學中的供給方和需求方角度看，公共事務管理過程可以將相關利益主體分為具有行政決策和執(zhí)行權力的政府主體、承擔公共服務和產品生產的市場主體以及公共事務管理效用評估方的公眾主體。由于主體所承擔角色的不同，城市治理主體參與治理的強弱程度也不同。如在早期廣州城市改造活動中，改造模式經(jīng)歷了以下四個階段[13]：1980年開始的政府全權規(guī)劃和建設階段，1990年開始的政府主導、市場參與階段，2009年以來的市場主導、政府搭臺階段，2013年以來的房地產市場開發(fā)的階段，可見政府和市場形成了類似于西方提出的“城市增長聯(lián)盟”，這種模式由于缺少公眾的充分參與，在利益分配上，公眾也處于不利地位。因此，過于強調經(jīng)濟利益的增長聯(lián)盟帶來了公眾參與城市公共事務的阻礙。此外，公眾參與渠道不通暢也是協(xié)調困難性的重要原因。

隨著形勢發(fā)展變化而涌現(xiàn)出的許多新治理模式也面臨協(xié)調的復雜性問題。如最近興起的“精細化治理”模式，旨在提高社區(qū)公共事務全方位、多層次治理能力，“微治理”是其中一個重要方面，即在傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的基礎上進一步將公共事務治理權力下放到更低一級、更小范圍的自治性組織。微治理模式涉及地方政府、基層街道辦、社區(qū)、社會團體、物業(yè)公司、居民等。根據(jù)博弈論的分析方法，各組織根據(jù)“成本—收益”范式的權衡做出行動，從而形成合作趨向或者分散狀態(tài)。當多元主體對博弈行動的評估是“高收益—高成本”時，意味著公共事務的解決需要主體投入較高的成本但能獲得更大的收益，在這種情況下，多元主體傾向采取合作行為。當多元主體預期博弈過程的成本高、收益低時，主體花費更多經(jīng)濟但是不能達到目標，這時會導致主體間的不合作，甚至激化主體間的矛盾。因此，從“收益—成本”博弈過程來看，主體對公共事務參與的成本和收益的評估是影響協(xié)同結果的重要因素。政府放權但未及時下放資源、社區(qū)作為中介者承擔任務過于艱巨復雜而未及時獲得相應資源、多元主體公益精神不足引發(fā)的責任空地以及賦權規(guī)則和制度的缺失是導致在基層“微治理”格局中博弈協(xié)調性減弱的運行傳導機理[14]。

利益整合是城市治理體系功效發(fā)揮和治理有效性實現(xiàn)的關鍵。利益整合的過程與機制包含三個層面的內容，一是多元利益訴求的清晰表達與歸屬確認；二是多元利益主體之間利益沖突的調解，利益沖突可分為公共部門與私人部門之間、私人部門之間與公共部門之間的沖突；三是利益損害后的救助方案，包括硬性救濟和軟性救濟之間的搭配使用[15]。要實現(xiàn)城市多主體的利益整合，需要處理紛繁復雜的利益關系，在反復博弈中確定不同利益妥協(xié)的平衡點，這也是極其復雜的過程。

4 城市治理狀態(tài)的復雜性

城市治理從某種意義上講是城市治理主體在特定的治理環(huán)境和條件下、按照一定的目標方向對治理客體進行改造的活動。從外部來看，城市治理的目標以及城市治理的外部環(huán)境都是城市治理的狀態(tài)，分別代表著趨勢性狀態(tài)和現(xiàn)存性狀態(tài)。受城市治理主體多元訴求以及城市治理客體結構復雜等多重因素影響，城市治理的狀態(tài)往往呈現(xiàn)出異常復雜的特征，不僅城市治理目標結果存在優(yōu)劣高下的巨大差異，而且外部環(huán)境和風險也面臨諸多復雜變化，給城市發(fā)展帶來了極大的不確定性。

4.1 城市目標功能的復雜性

城市治理的最終目標是要實現(xiàn)城市的發(fā)展和善治，這個過程實質上也是城市功能升級迭代的過程。城市功能變遷是城市興衰的決定性因素，城市的政治功能、交通功能、經(jīng)濟功能、文化功能的變化深刻影響城市的能級和定位。系統(tǒng)論視角下的城市是一個整體，城市治理的最終結果是要實現(xiàn)城市功能結構的完善。自然辯證法作為研究自然界、人類社會、人類思維運行規(guī)律的原理和方法論的科學，認為系統(tǒng)的“功能”與“結構”是對立統(tǒng)一的關系，結構是系統(tǒng)內部要素形成的較穩(wěn)定的連接方式，功能體現(xiàn)為系統(tǒng)與外部環(huán)境發(fā)生聯(lián)系時發(fā)揮的作用，結構決定功能，功能反映并對結構產生影響。城市是一個開放的復雜巨系統(tǒng)，由異質性的子系統(tǒng)組成，系統(tǒng)的基本組成單位是要素，各要素按照一定秩序相互關聯(lián)形成相對穩(wěn)定的結構，結構中的要素具有各自地位和角色[16]。系統(tǒng)要素的關聯(lián)結構決定了各子系統(tǒng)的功能，各子系統(tǒng)功能的關聯(lián)結構進一步?jīng)Q定了巨系統(tǒng)功能。城市功能包含兩個維度的涵義：城市承擔的功能類型和功能作用的空間范圍，兩者的聯(lián)系為，城市功能類型具有空間尺度特征，不同的功能類型與其服務空間共同構成城市的功能體系[17]。城市目標功能的復雜性體現(xiàn)在城市目標功能多樣性、城市功能相互影響激蕩、城市功能紊亂造成系統(tǒng)性“城市病”等方面。

首先，城市目標功能具有多樣性。城市巨系統(tǒng)在結構上具有母系統(tǒng)和子系統(tǒng)的多層次性，作為子系統(tǒng)的統(tǒng)一組織的整體性、對外開放帶來的動態(tài)性。與系統(tǒng)結構的特征相對應，城市功能具有整體性、動態(tài)性和層次性特征。在城市系統(tǒng)構成中，人類活動產生了不同的文化系統(tǒng)、社會關系系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)，同時自然因素發(fā)揮制約人類活動的規(guī)模和程度的作用。城市空間作為城市功能的載體，具有經(jīng)濟屬性、社會屬性、認知與感知屬性和生態(tài)屬性[18]。綜合以上兩者分類，城市所追求的目標功能通?？蓜澐譃榻?jīng)濟功能、社會功能、生態(tài)功能、文化功能、政治功能。城市經(jīng)濟功能可分為主導經(jīng)濟功能和輔助經(jīng)濟功能。主導經(jīng)濟功能為本城市以外地區(qū)服務，體現(xiàn)城市對外部環(huán)境的重要作用，輔助經(jīng)濟功能為城市正常運行提供基本保障。隨著城市化的快速推進，經(jīng)濟功能是城市空間擴張以及競爭實力增強的重要驅動力。城市社會功能是城市滿足人類生存與發(fā)展需要的能力，具體變現(xiàn)為城市基礎設施建設、就業(yè)、教育、醫(yī)療系統(tǒng)的完善、社會公平、改善貧困等方面。城市生態(tài)功能指城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的物質流、能量流和信息傳遞給其他系統(tǒng)，滿足城市居民生活、生產的需要。生態(tài)功能實現(xiàn)既要實現(xiàn)提高資源利用效率，也要兼顧環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展[19]。城市文化功能體現(xiàn)為城市文化在對內傳承與對外傳播過程中產生的影響能力。城市政治功能是城市在發(fā)展過程中對各功能發(fā)揮的統(tǒng)籌和控制作用，包括對本地的控制以及對下級管轄地區(qū)的控制。政治功能是我國城市形成最基本的功能。除了五個基本功能以外，伴隨著城市經(jīng)濟競爭力增強的需要，還衍生出了很多其他重要的城市功能，如城市越來越為成為技術、產品、文化、管理等創(chuàng)新的重要策源地，聚合了眾多要素資源的城市，其創(chuàng)新功能日益突顯。

其次，各異質性功能相互影響、相互激蕩。從城市發(fā)展所要實現(xiàn)的功能目標看，經(jīng)濟功能發(fā)揮基礎性先導作用。在城市功能中，主導功能與一般功能不同，是一類城市區(qū)別于其他城市的功能，主導功能影響一般功能作用的發(fā)揮，甚至決定了城市性質。城市主導功能映射到物質層面體現(xiàn)為城市主導產業(yè)的選擇，主導產業(yè)的變化引起城市功能的變化，主導產業(yè)的效益為生態(tài)、政治、文化、社會系統(tǒng)發(fā)展和功能發(fā)揮提供物質支撐，決定了城市整體競爭力強弱，產業(yè)系統(tǒng)要素與結構的戰(zhàn)略性選擇是城市功能優(yōu)化的重要路徑。文化功能對城市功能的動態(tài)調整具有引導作用。文化是引導城市各要素、子系統(tǒng)之間自發(fā)組織發(fā)展的規(guī)則，城市文化價值觀的變化帶來城市其它要素、要素間的聯(lián)系方式發(fā)生變化。文化人類社會學家認為，文化具有某個特定區(qū)域內群體共同認可和共享的特點，顯形文化以文字或觀念形式被記錄和傳播，隱形文化是一種系統(tǒng)中各文化單元之間的抽象關系，這種關系受整體的普遍性特征支配，呈現(xiàn)出模糊性和不確定性，具有非線性和混沌的復雜性特點，因此使得城市結構不斷進行與之相契合的動態(tài)調整，從而充分發(fā)揮現(xiàn)有結構體現(xiàn)的功能[20]。葛劍雄指出城市品性難以復制，品性的延續(xù)形成城市的傳統(tǒng)與文脈。城市的“品”是城市的功能類型，相對穩(wěn)定，城市的“性”受城市建筑設施、自然環(huán)境的影響，根本取決于城市居民和文化傳統(tǒng)，居民既是城市品性的守護人也是其改變者[21]。從歷史的角度看，城市文脈既是基本設施、名勝遺址的積累，也是城市記憶和人地關系的經(jīng)驗，與城市物質、城市社會相互作用、產生影響。城市生態(tài)系統(tǒng)是人類活動的空間載體與作用對象，為其它系統(tǒng)的運行提供基本的物質、能源并且以能源有限性對其它系統(tǒng)發(fā)展規(guī)模具有約束作用。良好城市生態(tài)系統(tǒng)具有城市要素間共生關聯(lián)、有機互動的要求，需要相應的文化觀念、經(jīng)濟發(fā)展方式、社會共識的共同配合。由于人類力量正越來越快地調動人員、貨物和信息，對城市生態(tài)功能的實現(xiàn)帶來了更大影響。

最后，城市功能紊亂帶來系統(tǒng)性的“城市病”。從城市目標功能實現(xiàn)的結果看，如果目標功能協(xié)調共振，則會產生促進城市向上向善的結果。而如果功能紊亂或失衡，則會導致城市失序，衍生出系統(tǒng)性“城市病”，意味著目標功能實現(xiàn)落空。從國際上大城市發(fā)展實踐來看，許多城市發(fā)展的第一階段特征為中心城市快速增長，人口、產業(yè)、居住、交通等眾多功能過度聚集，導致這些功能之間難以匹配，由此帶來人口膨脹、交通擁擠、房價過快上漲等城市病問題；為了緩解中心城市資源供應壓力，城市發(fā)展空間向郊區(qū)蔓延，進入了“郊區(qū)化”發(fā)展的第二階段，同時產生了城市無序擴張的問題；伴隨著城市多元次級中心的形成，出現(xiàn)了多個副中心的第三階段“大都市區(qū)”城市空間結構，此時城市面臨著多中心協(xié)調管理的“巴爾干”難題。可見，城市功能的聚集往往帶來功能失調和城市失序，城市病的治理推動了城市空間的向外擴展，城市空間擴展又帶來了新的城市病，新的功能紊亂需要再治理。城市目標功能演化的這種特征使得城市治理更加復雜。

4.2 城市外部環(huán)境和風險的復雜性

不僅城市所要追求的目標功能復雜多變，而且城市發(fā)展治理面臨的外部環(huán)境也是十分復雜多變的。外部環(huán)境對城市系統(tǒng)產生深刻影響。從系統(tǒng)的演變規(guī)則來看，不同規(guī)則導致規(guī)律、混亂、復雜、死寂四種演變結果。演變中的城市既不是完全具有規(guī)律性，也不是完全混亂狀態(tài)，而是具有混亂與規(guī)律交織發(fā)展的結果偏向不確定性的特征，最終偏向何種結果以及城市發(fā)展的最優(yōu)規(guī)模受到城市演化中內部因素和外部環(huán)境的復雜影響[22，23]。城市所處外部環(huán)境包括位于更高一級的城市系統(tǒng)的子系統(tǒng)面對的其他城市的影響，同一層級的某個城市的決策結果可以跨越多個管轄區(qū)，遠距離反饋到其它城市，這一反饋過程經(jīng)常是非線性的，并且造成意外的后果，這種后果來源于缺乏對系統(tǒng)中不同時間和空間情境下外部其它節(jié)點城市采取的行動的系統(tǒng)性相互作用的認識?！耙环矫?，快速變化的城市社會經(jīng)濟形態(tài)彼此分離，另一方面，城市之間的資本流動、城市模式與產業(yè)鏈全球化分布又使城市格外脆弱”[24]。這種脆弱性來源于集聚帶來的城市擁擠現(xiàn)象，“城市空間具有集聚和擁擠的雙重屬性”[25]。城市化進程中部分資源向某一區(qū)域流入，帶來人口集聚、資本集聚、技術集聚、知識集聚以及隨之而來的經(jīng)濟增長，但資源流出區(qū)則在經(jīng)濟發(fā)展中處于弱勢地位，由此帶來城市內部地區(qū)發(fā)展不平衡。在城市資源集聚區(qū)內部，進行生產活動的勞動力快速增加使得生活需求也不斷增加，由于空間物質資源的利用具有排他性，引起了擁擠問題，產生了新增城市基礎設施的需要，這與以資本為導向的資源配置在面臨市場失靈的負外部性導致基礎公共設施供應不足產生矛盾，城市主體不得不對城市資源的獲取進行競爭，由此帶來了社會發(fā)展不穩(wěn)定的問題。根據(jù)經(jīng)濟地理學的城市集聚力不斷增強的循環(huán)累積因果效應，城市化進一步增加了人口、技術、知識、資本的流動性，由于其具有隨時間演變的動態(tài)特征，帶來了城市管理中的不確定性。城市規(guī)模增大也導致城市隱含風險與傷害的范圍擴大。

城市治理不僅要解決城市人口增多、經(jīng)濟社會環(huán)境日益復雜的城市內部風險問題，同時也要預測和防范外部突發(fā)自然和社會災害等方面的風險。在現(xiàn)代風險社會，“災難及其對我們生活方式的固有風險正以指數(shù)級增長”[26]。現(xiàn)代社會，人類面臨的地震、臺風等傳統(tǒng)災害風險和高層建筑消防等新型災害風險越來越多。城市脆弱性與危害性因素相交疊產生風險，并在人為失誤、極端天氣及雨雪災害等風險事件作用下常常轉化為“黑天鵝”危機事件。面對危機，城市市民認知往往不足，城市物資儲備和動員能力也難以到位，應急處置常常差強人意。這就要求對城市風險的復雜性有足夠認識和準備，提高城市韌性，以系統(tǒng)性的思維應對各種復雜風險。

5 結束語

總之，從系統(tǒng)論視角看，城市治理客體、主體和狀態(tài)都具有復雜性的特征，三者相對獨立又相互影響。城市治理客體作為治理的對象，其系統(tǒng)結構和演化規(guī)律異常復雜，其復雜性更多體現(xiàn)為內部的、被動式的。城市治理主體的復雜性主要體現(xiàn)為主體訴求的多元和利益協(xié)調的復雜上，其表征更多是內部的、主動式的。城市治理狀態(tài)的復雜性主要表現(xiàn)為城市目標實現(xiàn)結果的不確定性和外部環(huán)境風險的多變性上，其表征更多是外部的、不可控的。城市治理客體和主體的復雜性是引發(fā)城市治理狀態(tài)復雜性的重要因素，城市治理狀態(tài)復雜是城市治理復雜客體和復雜主體交互作用的必然結果。在城市治理現(xiàn)代化的進程中，我們必須統(tǒng)籌把握城市治理客體、主體和狀態(tài)的復雜性，提升認知水平，不斷改善城市治理的規(guī)劃和結果。