王?，u，王崑聲，黃華津

(1. 中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院，北京 100048；2. 中國(guó)傳媒大學(xué)，北京 100024)

1 引言

與傳統(tǒng)的城市治理相比，現(xiàn)代化背景下的城市治理日趨復(fù)雜，治理客體復(fù)雜、治理主體復(fù)雜和治理狀態(tài)復(fù)雜的特征日益明顯，把握好這些特征是更好推進(jìn)城市現(xiàn)代化治理的重要前提。研究和把握城市治理的復(fù)雜性，有助于豐富對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域系統(tǒng)的認(rèn)知，對(duì)城市系統(tǒng)功能的多樣性和復(fù)雜機(jī)理形成正確的認(rèn)識(shí)，從而統(tǒng)籌把握城市治理的目標(biāo)和路徑，避免簡(jiǎn)單粗暴、“一刀切”地管理城市，提高城市治理的適應(yīng)性和包容性。

2 城市治理客體的復(fù)雜性

城市本身是城市治理的對(duì)象和客體。城市作為一個(gè)自適應(yīng)系統(tǒng)，其復(fù)雜性既體現(xiàn)在時(shí)空演變下的城市系統(tǒng)組成結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性上，也體現(xiàn)在城市演化發(fā)展邏輯的復(fù)雜性上。

2.1 城市系統(tǒng)的復(fù)雜性

“城市系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上是城市物質(zhì)和精神存在的靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)演化特征的表現(xiàn)”[1]，結(jié)構(gòu)復(fù)雜、演變復(fù)雜、集成總系統(tǒng)復(fù)雜是城市系統(tǒng)的鮮明特征。

城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜主要體現(xiàn)在城市子系統(tǒng)數(shù)量眾多、相互影響、相互交織上。錢學(xué)森在提出開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)理念時(shí)提出，社會(huì)系統(tǒng)的組成要素為作為個(gè)體的人，與馬克思提出的三種社會(huì)形態(tài)相對(duì)應(yīng)，社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)一步可分為社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)意識(shí)系統(tǒng)和社會(huì)政治系統(tǒng)，并指出“社會(huì)系統(tǒng)工程是使這三個(gè)子系統(tǒng)之間以及社會(huì)系統(tǒng)與其環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展的組織管理技術(shù)”[2]。宏觀上，按照系統(tǒng)要素的特征，城市系統(tǒng)可分為物質(zhì)性要素組成的城市硬件系統(tǒng)和非物質(zhì)要素組成的城市軟件系統(tǒng)，通過人與人之間或者借助技術(shù)性媒介的作用，物質(zhì)性要素和非物質(zhì)性要素實(shí)現(xiàn)了信息交換和行為互動(dòng)，城市成為一個(gè)整體[3]。根據(jù)系統(tǒng)要素的物理屬性，城市系統(tǒng)包括建成系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)，相應(yīng)的組成要素為物質(zhì)實(shí)體、生物體以及人類[4]。在中觀層面，城市系統(tǒng)每一個(gè)子系統(tǒng)的功能還可以進(jìn)一步分解為眾多下一層次的系統(tǒng)，由此形成了各子系統(tǒng)的下一層級(jí)系統(tǒng)層疊嵌套的現(xiàn)象。在微觀層面，當(dāng)系統(tǒng)不可再分時(shí)，可以看到城市系統(tǒng)最基本的組成單位—城市要素，如城市設(shè)施、人口、資源、信息等等。要素的數(shù)量、性質(zhì)以及要素作用關(guān)系組成了具有不同性質(zhì)的系統(tǒng)?？偟膩碚f，城市巨系統(tǒng)的構(gòu)件為“要素—子系統(tǒng)—更高一級(jí)子系統(tǒng)—巨系統(tǒng)”，同一級(jí)的構(gòu)件具有相互影響的組織結(jié)構(gòu)，不同級(jí)別的構(gòu)件具有下級(jí)到上級(jí)的不同層次地位和上級(jí)層次構(gòu)件變化后決定性影響下一層次構(gòu)件以及低層次構(gòu)件對(duì)高層次構(gòu)件有反作用的特點(diǎn)。組成構(gòu)件多樣和構(gòu)件關(guān)聯(lián)復(fù)雜決定了城市整體靜態(tài)結(jié)構(gòu)和演變規(guī)律分析的復(fù)雜性。

城市系統(tǒng)演變復(fù)雜性體現(xiàn)為城市子系統(tǒng)的組成要素通過傳輸網(wǎng)絡(luò)在系統(tǒng)內(nèi)部之間和與外界環(huán)境相互協(xié)調(diào)、制約的作用關(guān)系中推動(dòng)城市系統(tǒng)在演變中呈現(xiàn)涌現(xiàn)性、適應(yīng)性的演變特點(diǎn)。從演化過程來看，城市既不是一直處于有序狀態(tài)，也不是一直處于無序之中，而是在有序中突現(xiàn)隨機(jī)性，在隨機(jī)中蘊(yùn)含著有序性，是一個(gè)對(duì)一系列時(shí)間和空間尺度上運(yùn)作的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)過程進(jìn)行響應(yīng)、整合、互動(dòng)的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)。城市系統(tǒng)的邊界是虛擬的、動(dòng)態(tài)變化的、無勢(shì)的和可滲透的[5]。根據(jù)唯物辯證法的觀點(diǎn)，事物的根本特性是運(yùn)動(dòng)，城市文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展都需要通過外界同自身系統(tǒng)進(jìn)行互動(dòng)，來進(jìn)行取其精華、棄其糟粕的過程，這種互動(dòng)往往是自發(fā)的、無意識(shí)和必然的。城市規(guī)模日益擴(kuò)大引起了城市內(nèi)部資源供給不足的問題，城市處于遠(yuǎn)離平衡的狀態(tài)。涌現(xiàn)性表現(xiàn)為城市突發(fā)的各種問題。城市通過與外界信息流、物質(zhì)流、能量流的輸入與交換，以協(xié)調(diào)城市發(fā)展中的不穩(wěn)定性問題。適應(yīng)性體現(xiàn)為在交換過程中子系統(tǒng)的協(xié)同作用以及對(duì)外界環(huán)境影響的感知和學(xué)習(xí)，由此推動(dòng)系統(tǒng)在動(dòng)態(tài)演變中在功能上趨向更高一級(jí)的有序結(jié)構(gòu)。涌現(xiàn)性帶來的不穩(wěn)定引起了城市的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性變化，適應(yīng)性造就了系統(tǒng)的復(fù)雜性，系統(tǒng)走向更高級(jí)別、更具復(fù)雜性的演變結(jié)果。

由眾多子系統(tǒng)集成的系統(tǒng)更加復(fù)雜。子系統(tǒng)之間作用關(guān)系的復(fù)雜性使得集成系統(tǒng)具有非線性的特征。集成系統(tǒng)不是子系統(tǒng)的簡(jiǎn)單綜合，往往出現(xiàn)“1+1>2”的現(xiàn)象。當(dāng)子系統(tǒng)協(xié)同有序演化使得集成系統(tǒng)呈現(xiàn)有序結(jié)構(gòu)時(shí)，總系統(tǒng)往往會(huì)出現(xiàn)優(yōu)于子系統(tǒng)功能之和的結(jié)果，這是因?yàn)樽酉到y(tǒng)之間的相互影響對(duì)子系統(tǒng)的要素和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化，從而形成集成系統(tǒng)功能優(yōu)化升級(jí)現(xiàn)象。在城市發(fā)展中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)改進(jìn)、政治清明、文化實(shí)力、社會(huì)和諧。協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生的效果是一個(gè)城市進(jìn)入不斷增強(qiáng)高質(zhì)量要素吸引力，促進(jìn)城市影響力擴(kuò)散的重要條件，這是單一系統(tǒng)快速發(fā)展以及各子系統(tǒng)分散割裂都無法快速達(dá)到的成效。

城市系統(tǒng)復(fù)雜性三維度的關(guān)系為，城市系統(tǒng)動(dòng)態(tài)演變是城市系統(tǒng)靜態(tài)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)的驅(qū)動(dòng)力，城市系統(tǒng)靜態(tài)結(jié)構(gòu)是城市系統(tǒng)動(dòng)態(tài)演變的結(jié)果，城市系統(tǒng)集成是靜態(tài)結(jié)構(gòu)復(fù)雜性的綜合體現(xiàn)。因此基于時(shí)空觀念進(jìn)行城市系統(tǒng)的復(fù)雜性研究是進(jìn)行城市系統(tǒng)改造升級(jí)的基礎(chǔ)出發(fā)點(diǎn)，需要具備歷史與現(xiàn)實(shí)結(jié)合、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)結(jié)合、局部與整體結(jié)合的系統(tǒng)觀念。

2.2 城市發(fā)展邏輯的復(fù)雜性

城市發(fā)展邏輯是人類對(duì)城市形成、演化和發(fā)展規(guī)律的理性認(rèn)識(shí)，在實(shí)踐中主要包涵城市設(shè)計(jì)、城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理四個(gè)維度。城市發(fā)展邏輯是基于對(duì)城市復(fù)雜性認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市優(yōu)化發(fā)展目標(biāo)的重要橋梁，其復(fù)雜性包括對(duì)城市演化規(guī)律認(rèn)識(shí)上的復(fù)雜性和城市邏輯實(shí)踐的復(fù)雜性。

城市演進(jìn)規(guī)律的復(fù)雜性的重要體現(xiàn)是城市化階段城市擴(kuò)張空間分布規(guī)律十分復(fù)雜。城市化是處在由農(nóng)村到城市演變的過渡階段，與復(fù)雜處于秩序到混沌的過渡階段相類似，城市化的復(fù)雜性可以看作是位于混沌的邊緣，即處于有序狀態(tài)向無序狀態(tài)過度的臨界點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中的城市形態(tài)表現(xiàn)為在無序發(fā)展中涌現(xiàn)的有序結(jié)構(gòu)。自組織理論認(rèn)為城市化發(fā)展過程中由農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變而帶來的城市空間擴(kuò)張是一個(gè)復(fù)雜性問題，地理空間上表現(xiàn)為在有序和無序狀態(tài)間運(yùn)動(dòng)的中心地分形。從城市不同等級(jí)的規(guī)模分布結(jié)構(gòu)來看，Madden[6]對(duì)1790～1950以10年為劃分間隔進(jìn)行城市規(guī)模和城市位序的模擬發(fā)現(xiàn)，在跨越較長(zhǎng)時(shí)間尺度情況下，美國(guó)城市的等級(jí)—規(guī)模分布呈現(xiàn)不隨時(shí)間變化的穩(wěn)定特點(diǎn)。帕·巴克[7]等進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)城市宏觀規(guī)律的有效區(qū)間具有城市規(guī)模尺度限制，當(dāng)城市規(guī)模過大和過小時(shí)，規(guī)律失效。這體現(xiàn)了城市處于自組織臨界狀態(tài)時(shí)，盡管具有趨向混沌的復(fù)雜性變化特點(diǎn)，但等級(jí)—規(guī)模分布規(guī)律具有穩(wěn)定性，宏觀規(guī)律有效的城市地理規(guī)模區(qū)域即為“無標(biāo)度區(qū)”，這驗(yàn)證了以無標(biāo)度作為重要特征的城市“分形”的存在。陳彥光[8]通過數(shù)學(xué)公式印證了中心地模型和城市等級(jí)—規(guī)模體系可以用相同的標(biāo)度定律刻畫，由于城市等級(jí)體系實(shí)際上是能量分布結(jié)構(gòu)，因此等級(jí)系統(tǒng)中的能量分布不存在地理規(guī)模尺度標(biāo)度特點(diǎn)，應(yīng)用于城市地理中則表明城市發(fā)展的尺度不存在標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)模。

基于自組織演化臨界角度對(duì)城市化中的空間復(fù)雜性進(jìn)行研究，可以發(fā)現(xiàn)城市化過程中，同一等級(jí)的城市規(guī)模沒有規(guī)模特征尺度，但是具有特定規(guī)模尺度范圍下的穩(wěn)定的宏觀“等級(jí)—規(guī)?！币?guī)律。對(duì)城市演化過程中空間復(fù)雜性的分析表明在城市規(guī)劃過程中應(yīng)當(dāng)立足于城市規(guī)?？臻g分布的合理性，而不用過分關(guān)注城市具體規(guī)模大小的選擇，單個(gè)城市的規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)立足于城市所處整個(gè)國(guó)家城市中的等級(jí)定位進(jìn)行城市空間規(guī)模的合理范圍管控。

城市邏輯實(shí)踐層面的復(fù)雜性主要涉及城市規(guī)劃、建設(shè)、管理部門之間的協(xié)調(diào)問題。由于城市功能多樣性，城市治理的政府部門具有分散和分割特點(diǎn)。城市規(guī)模和復(fù)雜性的增加導(dǎo)致城市治理實(shí)踐中政府內(nèi)部劃分多個(gè)專門部門實(shí)現(xiàn)城市治理子目標(biāo)，城市的多部門具有不同責(zé)任、能力和優(yōu)先事項(xiàng)，每個(gè)部門致力于維護(hù)城市某個(gè)功能特征的穩(wěn)定，將出現(xiàn)沒有明確管理職責(zé)劃分下的職責(zé)相互重疊或真空情形。立足于城市治理的整體性特點(diǎn)，城市各部門之間業(yè)務(wù)在服務(wù)于城市整體優(yōu)化發(fā)展邏輯上是有機(jī)聯(lián)系的。城市規(guī)劃主要發(fā)揮城市發(fā)展方向和規(guī)模的戰(zhàn)略性部署作用，城市建設(shè)的物質(zhì)改造實(shí)踐是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃要求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，城市管理對(duì)于整個(gè)流程的順利進(jìn)行發(fā)揮重要的組織和協(xié)調(diào)作用。城市邏輯實(shí)踐需要超越城市行政機(jī)構(gòu)劃分的鮮明界限，通過機(jī)構(gòu)之間的溝通合作來集中城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的大智慧，實(shí)現(xiàn)整體管理最優(yōu)目標(biāo)。

3 城市治理主體的復(fù)雜性

不僅作為特定時(shí)空存在的城市客體具有復(fù)雜性的特征，作為城市治理主體的“人”和相關(guān)機(jī)構(gòu)也具有復(fù)雜性的特征。布萊恩[9]在分析20世紀(jì)各國(guó)城市化不同道路時(shí)指出，應(yīng)當(dāng)將“人類后果”作為城市規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。20世紀(jì)四五十年代，各國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快，帶來了城市污染、社會(huì)貧富差距擴(kuò)大等一系列城市問題，改變了居民的生活環(huán)境。組織行為學(xué)率先關(guān)注到城市主體權(quán)利訴求，由此推動(dòng)了城市地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、行為學(xué)、地理學(xué)、規(guī)劃學(xué)從各自學(xué)科角度聚焦于城市治理主體權(quán)利訴求的研究。城市治理需要在深入把握城市多元主體利益訴求基礎(chǔ)上，采取合適的方式進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上制定合理決策，從而增強(qiáng)決策的群體認(rèn)同感、降低執(zhí)行阻礙，最終達(dá)到整體利益最優(yōu)化。

3.1 城市治理主體訴求的多元性

當(dāng)今世界，許多國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的城市仍然處于快速擴(kuò)張期，城市化進(jìn)程的加快與人口大規(guī)模流入相輔相成。城市經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)以及居住福利不斷改善，吸引更多的流動(dòng)人口進(jìn)入城市，大規(guī)模的流動(dòng)性成為大城市在演化發(fā)展過程中的重要推動(dòng)力，外來人口相應(yīng)產(chǎn)生了與城市生活環(huán)境、本地人口、城市社會(huì)互動(dòng)和協(xié)同發(fā)展的需求。各種社會(huì)組織的快速發(fā)展也為公眾意愿的表達(dá)提供了有力的渠道，城市主體的地位越來越需要得到重視。人是城市中的重要能動(dòng)性個(gè)體，作為城市系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)，掌握不同的城市經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、政治資源同時(shí)又被資源營(yíng)造的環(huán)境所塑造，從而處于不同的地位，產(chǎn)生了不同利益訴求，影響城市個(gè)體在城市發(fā)展中采取的實(shí)際行動(dòng)。在城市發(fā)展中個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)則體現(xiàn)為城市主體權(quán)利訴求的多元化，這些主要包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)四個(gè)維度。

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的生產(chǎn)力提升和生產(chǎn)關(guān)系的變化引起了城市主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利訴求變化?；舳鞑裾J(rèn)為，工業(yè)革命一方面通過城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)展了城市個(gè)體的發(fā)展空間，另一方面產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)帶來新的城市主體權(quán)利訴求。處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)主體既有提升生產(chǎn)效率的訴求又有共享發(fā)展成果的訴求[10]。從中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的主體來看，國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位由于早期國(guó)家資本和政策扶持，在經(jīng)濟(jì)中有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，但是也產(chǎn)生了人員冗余與生產(chǎn)效率低下的問題，國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)型涉及到了相關(guān)主體經(jīng)濟(jì)利益的變動(dòng)問題。私營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)往往更具有經(jīng)營(yíng)活力，但是發(fā)展空間受國(guó)家政策約束影響大，產(chǎn)生了獲得平等市場(chǎng)主體地位的需求。政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者和調(diào)控者，承擔(dān)著運(yùn)用財(cái)政支出調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)變化的責(zé)任，同時(shí)也是社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，必須處理好效率和公平的關(guān)系。

在政治訴求方面，城市居民的政治參與和民主訴求呈現(xiàn)分層特點(diǎn)。我國(guó)城市管理施行的是“市—區(qū)—基層街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))”的自上而下三級(jí)管理體制，群眾意見往往通過自下而上的路徑表達(dá)。不同群眾的利益訴求可能有一致之處，也有矛盾沖突的地方，對(duì)城市政府的期待和要求也不相同。城市政府作為行政決策的制定者和執(zhí)行者，作為城市服務(wù)提供者，具有政治業(yè)績(jī)和提高居民滿意度的利益訴求。但是，由于制度約束作用的不完善，基層群眾和基層政府在政治權(quán)力上不對(duì)等，由此出現(xiàn)許多損害群眾利益的行為，進(jìn)一步激化和加劇了群眾政治訴求。

文化滲透和交叉提高了城市主體文化偏好的多元性。城市自然環(huán)境不同帶來了社會(huì)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)不同，在物質(zhì)條件制約下形成各具特色的城市生產(chǎn)關(guān)系，人民群眾的物質(zhì)生產(chǎn)實(shí)踐是城市精神文化的重要來源，因此不同城市的文化具有異質(zhì)性。由于城市文化的傳承性，時(shí)間演變下文化的積累和沉淀形成了一個(gè)城市的主要文化形象。城市文化形象往往引導(dǎo)城市個(gè)體文化偏好的形成和演變。另一方面，現(xiàn)代信息技術(shù)的進(jìn)步提升了知識(shí)和文化傳播的便捷度，增強(qiáng)了文化滲透力。在社會(huì)思想包容性的大背景下，城市主體形成的不同文化偏好引起了文化需求的多元化訴求，帶動(dòng)了城市文化基礎(chǔ)設(shè)施、文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

生態(tài)訴求是在取得一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上，在生態(tài)建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，人們重新認(rèn)識(shí)與自然的關(guān)系，出于對(duì)美好生活感受的追求而產(chǎn)生的對(duì)城市生活環(huán)境改善的訴求。林奇指出，“只有市民感受到的城市，城市的存在才具有意義”[11]。城市生態(tài)是市民能夠感受到的最直觀的環(huán)境。市民生態(tài)訴求體現(xiàn)為更清潔的城市道路、增加城市綠化面積、改善空氣質(zhì)量等等，這些訴求在居民生活水平和條件達(dá)到小康以后更加凸顯出來。

按照馬斯洛的需求層次理論，與底層的生存需求對(duì)應(yīng)，經(jīng)濟(jì)訴求是城市主體最基本的訴求；與中間層的安全需求相對(duì)應(yīng)，政治訴求能夠更好為經(jīng)濟(jì)訴求服務(wù)，體現(xiàn)了人類對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境改善的愿望和能動(dòng)性；與中高層的社交和求知需求相對(duì)應(yīng)，文化訴求是人類精神生活開始發(fā)展和豐富的需要；與最高層次審美和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)相對(duì)應(yīng)，生態(tài)訴求體現(xiàn)了人類對(duì)高品質(zhì)生活質(zhì)量的追求，這與城市是提供良好的人居環(huán)境的定位一致，是城市存在的根本目的。

城市主體經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)需求體現(xiàn)了主體權(quán)利訴求的層次分布。根據(jù)系統(tǒng)論的時(shí)空觀思想，主體訴求的復(fù)雜性還體現(xiàn)在跨時(shí)間演變特點(diǎn)上。波頓[12]以生活街道為例指出，在城市設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)包容市民不同生命周期階段追求生命質(zhì)量的主體權(quán)利?？梢婋S著時(shí)間演變，同一主體具有處于不同生命周期的主體權(quán)利訴求，訴求的變化來源于受外部環(huán)境隨時(shí)間變化的影響，也有來源于生命體本身生命特征的變化。同時(shí)主體權(quán)利訴求進(jìn)一步改變主體所處的環(huán)境，由此形成了城市主體訴求的時(shí)間空間動(dòng)態(tài)變化的復(fù)雜性。

3.2 城市多主體協(xié)調(diào)的復(fù)雜性

城市主體之間的協(xié)調(diào)體現(xiàn)為主體之間交往和溝通關(guān)系。馬克斯·韋伯提出目的理性是人類四大社會(huì)行為之一。尤爾根·哈貝馬斯在此基礎(chǔ)上提出交往行為是人類最核心的行為，是兩個(gè)及以上主體在理解基礎(chǔ)上致力于達(dá)成一致意見的活動(dòng)。城市治理中許多公共事務(wù)的管理都離不開多主體之間的協(xié)調(diào)。例如，公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，往往涉及到多個(gè)城市主體的利益，不同利益主體的訴求又是不一致的。從政治學(xué)視角看，需要考慮決策中的政治權(quán)力大小。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的供給方和需求方角度看，公共事務(wù)管理過程可以將相關(guān)利益主體分為具有行政決策和執(zhí)行權(quán)力的政府主體、承擔(dān)公共服務(wù)和產(chǎn)品生產(chǎn)的市場(chǎng)主體以及公共事務(wù)管理效用評(píng)估方的公眾主體。由于主體所承擔(dān)角色的不同，城市治理主體參與治理的強(qiáng)弱程度也不同。如在早期廣州城市改造活動(dòng)中，改造模式經(jīng)歷了以下四個(gè)階段[13]：1980年開始的政府全權(quán)規(guī)劃和建設(shè)階段，1990年開始的政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與階段，2009年以來的市場(chǎng)主導(dǎo)、政府搭臺(tái)階段，2013年以來的房地產(chǎn)市場(chǎng)開發(fā)的階段，可見政府和市場(chǎng)形成了類似于西方提出的“城市增長(zhǎng)聯(lián)盟”，這種模式由于缺少公眾的充分參與，在利益分配上，公眾也處于不利地位。因此，過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益的增長(zhǎng)聯(lián)盟帶來了公眾參與城市公共事務(wù)的阻礙。此外，公眾參與渠道不通暢也是協(xié)調(diào)困難性的重要原因。

隨著形勢(shì)發(fā)展變化而涌現(xiàn)出的許多新治理模式也面臨協(xié)調(diào)的復(fù)雜性問題。如最近興起的“精細(xì)化治理”模式，旨在提高社區(qū)公共事務(wù)全方位、多層次治理能力，“微治理”是其中一個(gè)重要方面，即在傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將公共事務(wù)治理權(quán)力下放到更低一級(jí)、更小范圍的自治性組織。微治理模式涉及地方政府、基層街道辦、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、物業(yè)公司、居民等。根據(jù)博弈論的分析方法，各組織根據(jù)“成本—收益”范式的權(quán)衡做出行動(dòng)，從而形成合作趨向或者分散狀態(tài)。當(dāng)多元主體對(duì)博弈行動(dòng)的評(píng)估是“高收益—高成本”時(shí)，意味著公共事務(wù)的解決需要主體投入較高的成本但能獲得更大的收益，在這種情況下，多元主體傾向采取合作行為。當(dāng)多元主體預(yù)期博弈過程的成本高、收益低時(shí)，主體花費(fèi)更多經(jīng)濟(jì)但是不能達(dá)到目標(biāo)，這時(shí)會(huì)導(dǎo)致主體間的不合作，甚至激化主體間的矛盾。因此，從“收益—成本”博弈過程來看，主體對(duì)公共事務(wù)參與的成本和收益的評(píng)估是影響協(xié)同結(jié)果的重要因素。政府放權(quán)但未及時(shí)下放資源、社區(qū)作為中介者承擔(dān)任務(wù)過于艱巨復(fù)雜而未及時(shí)獲得相應(yīng)資源、多元主體公益精神不足引發(fā)的責(zé)任空地以及賦權(quán)規(guī)則和制度的缺失是導(dǎo)致在基層“微治理”格局中博弈協(xié)調(diào)性減弱的運(yùn)行傳導(dǎo)機(jī)理[14]。

利益整合是城市治理體系功效發(fā)揮和治理有效性實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。利益整合的過程與機(jī)制包含三個(gè)層面的內(nèi)容，一是多元利益訴求的清晰表達(dá)與歸屬確認(rèn)；二是多元利益主體之間利益沖突的調(diào)解，利益沖突可分為公共部門與私人部門之間、私人部門之間與公共部門之間的沖突；三是利益損害后的救助方案，包括硬性救濟(jì)和軟性救濟(jì)之間的搭配使用[15]。要實(shí)現(xiàn)城市多主體的利益整合，需要處理紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系，在反復(fù)博弈中確定不同利益妥協(xié)的平衡點(diǎn)，這也是極其復(fù)雜的過程。

4 城市治理狀態(tài)的復(fù)雜性

城市治理從某種意義上講是城市治理主體在特定的治理環(huán)境和條件下、按照一定的目標(biāo)方向?qū)χ卫砜腕w進(jìn)行改造的活動(dòng)。從外部來看，城市治理的目標(biāo)以及城市治理的外部環(huán)境都是城市治理的狀態(tài)，分別代表著趨勢(shì)性狀態(tài)和現(xiàn)存性狀態(tài)。受城市治理主體多元訴求以及城市治理客體結(jié)構(gòu)復(fù)雜等多重因素影響，城市治理的狀態(tài)往往呈現(xiàn)出異常復(fù)雜的特征，不僅城市治理目標(biāo)結(jié)果存在優(yōu)劣高下的巨大差異，而且外部環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)也面臨諸多復(fù)雜變化，給城市發(fā)展帶來了極大的不確定性。

4.1 城市目標(biāo)功能的復(fù)雜性

城市治理的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展和善治，這個(gè)過程實(shí)質(zhì)上也是城市功能升級(jí)迭代的過程。城市功能變遷是城市興衰的決定性因素，城市的政治功能、交通功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能的變化深刻影響城市的能級(jí)和定位。系統(tǒng)論視角下的城市是一個(gè)整體，城市治理的最終結(jié)果是要實(shí)現(xiàn)城市功能結(jié)構(gòu)的完善。自然辯證法作為研究自然界、人類社會(huì)、人類思維運(yùn)行規(guī)律的原理和方法論的科學(xué)，認(rèn)為系統(tǒng)的“功能”與“結(jié)構(gòu)”是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)內(nèi)部要素形成的較穩(wěn)定的連接方式，功能體現(xiàn)為系統(tǒng)與外部環(huán)境發(fā)生聯(lián)系時(shí)發(fā)揮的作用，結(jié)構(gòu)決定功能，功能反映并對(duì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。城市是一個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，由異質(zhì)性的子系統(tǒng)組成，系統(tǒng)的基本組成單位是要素，各要素按照一定秩序相互關(guān)聯(lián)形成相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)中的要素具有各自地位和角色[16]。系統(tǒng)要素的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)決定了各子系統(tǒng)的功能，各子系統(tǒng)功能的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步?jīng)Q定了巨系統(tǒng)功能。城市功能包含兩個(gè)維度的涵義：城市承擔(dān)的功能類型和功能作用的空間范圍，兩者的聯(lián)系為，城市功能類型具有空間尺度特征，不同的功能類型與其服務(wù)空間共同構(gòu)成城市的功能體系[17]。城市目標(biāo)功能的復(fù)雜性體現(xiàn)在城市目標(biāo)功能多樣性、城市功能相互影響激蕩、城市功能紊亂造成系統(tǒng)性“城市病”等方面。

首先，城市目標(biāo)功能具有多樣性。城市巨系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)上具有母系統(tǒng)和子系統(tǒng)的多層次性，作為子系統(tǒng)的統(tǒng)一組織的整體性、對(duì)外開放帶來的動(dòng)態(tài)性。與系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的特征相對(duì)應(yīng)，城市功能具有整體性、動(dòng)態(tài)性和層次性特征。在城市系統(tǒng)構(gòu)成中，人類活動(dòng)產(chǎn)生了不同的文化系統(tǒng)、社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，同時(shí)自然因素發(fā)揮制約人類活動(dòng)的規(guī)模和程度的作用。城市空間作為城市功能的載體，具有經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性、認(rèn)知與感知屬性和生態(tài)屬性[18]。綜合以上兩者分類，城市所追求的目標(biāo)功能通?？蓜澐譃榻?jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、生態(tài)功能、文化功能、政治功能。城市經(jīng)濟(jì)功能可分為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)功能和輔助經(jīng)濟(jì)功能。主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)功能為本城市以外地區(qū)服務(wù)，體現(xiàn)城市對(duì)外部環(huán)境的重要作用，輔助經(jīng)濟(jì)功能為城市正常運(yùn)行提供基本保障。隨著城市化的快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)功能是城市空間擴(kuò)張以及競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力增強(qiáng)的重要驅(qū)動(dòng)力。城市社會(huì)功能是城市滿足人類生存與發(fā)展需要的能力，具體變現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、教育、醫(yī)療系統(tǒng)的完善、社會(huì)公平、改善貧困等方面。城市生態(tài)功能指城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的物質(zhì)流、能量流和信息傳遞給其他系統(tǒng)，滿足城市居民生活、生產(chǎn)的需要。生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)既要實(shí)現(xiàn)提高資源利用效率，也要兼顧環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展[19]。城市文化功能體現(xiàn)為城市文化在對(duì)內(nèi)傳承與對(duì)外傳播過程中產(chǎn)生的影響能力。城市政治功能是城市在發(fā)展過程中對(duì)各功能發(fā)揮的統(tǒng)籌和控制作用，包括對(duì)本地的控制以及對(duì)下級(jí)管轄地區(qū)的控制。政治功能是我國(guó)城市形成最基本的功能。除了五個(gè)基本功能以外，伴隨著城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)的需要，還衍生出了很多其他重要的城市功能，如城市越來越為成為技術(shù)、產(chǎn)品、文化、管理等創(chuàng)新的重要策源地，聚合了眾多要素資源的城市，其創(chuàng)新功能日益突顯。

其次，各異質(zhì)性功能相互影響、相互激蕩。從城市發(fā)展所要實(shí)現(xiàn)的功能目標(biāo)看，經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮基礎(chǔ)性先導(dǎo)作用。在城市功能中，主導(dǎo)功能與一般功能不同，是一類城市區(qū)別于其他城市的功能，主導(dǎo)功能影響一般功能作用的發(fā)揮，甚至決定了城市性質(zhì)。城市主導(dǎo)功能映射到物質(zhì)層面體現(xiàn)為城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的變化引起城市功能的變化，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的效益為生態(tài)、政治、文化、社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展和功能發(fā)揮提供物質(zhì)支撐，決定了城市整體競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱，產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要素與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性選擇是城市功能優(yōu)化的重要路徑。文化功能對(duì)城市功能的動(dòng)態(tài)調(diào)整具有引導(dǎo)作用。文化是引導(dǎo)城市各要素、子系統(tǒng)之間自發(fā)組織發(fā)展的規(guī)則，城市文化價(jià)值觀的變化帶來城市其它要素、要素間的聯(lián)系方式發(fā)生變化。文化人類社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，文化具有某個(gè)特定區(qū)域內(nèi)群體共同認(rèn)可和共享的特點(diǎn)，顯形文化以文字或觀念形式被記錄和傳播，隱形文化是一種系統(tǒng)中各文化單元之間的抽象關(guān)系，這種關(guān)系受整體的普遍性特征支配，呈現(xiàn)出模糊性和不確定性，具有非線性和混沌的復(fù)雜性特點(diǎn)，因此使得城市結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行與之相契合的動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而充分發(fā)揮現(xiàn)有結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的功能[20]。葛劍雄指出城市品性難以復(fù)制，品性的延續(xù)形成城市的傳統(tǒng)與文脈。城市的“品”是城市的功能類型，相對(duì)穩(wěn)定，城市的“性”受城市建筑設(shè)施、自然環(huán)境的影響，根本取決于城市居民和文化傳統(tǒng)，居民既是城市品性的守護(hù)人也是其改變者[21]。從歷史的角度看，城市文脈既是基本設(shè)施、名勝遺址的積累，也是城市記憶和人地關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，與城市物質(zhì)、城市社會(huì)相互作用、產(chǎn)生影響。城市生態(tài)系統(tǒng)是人類活動(dòng)的空間載體與作用對(duì)象，為其它系統(tǒng)的運(yùn)行提供基本的物質(zhì)、能源并且以能源有限性對(duì)其它系統(tǒng)發(fā)展規(guī)模具有約束作用。良好城市生態(tài)系統(tǒng)具有城市要素間共生關(guān)聯(lián)、有機(jī)互動(dòng)的要求，需要相應(yīng)的文化觀念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、社會(huì)共識(shí)的共同配合。由于人類力量正越來越快地調(diào)動(dòng)人員、貨物和信息，對(duì)城市生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)帶來了更大影響。

最后，城市功能紊亂帶來系統(tǒng)性的“城市病”。從城市目標(biāo)功能實(shí)現(xiàn)的結(jié)果看，如果目標(biāo)功能協(xié)調(diào)共振，則會(huì)產(chǎn)生促進(jìn)城市向上向善的結(jié)果。而如果功能紊亂或失衡，則會(huì)導(dǎo)致城市失序，衍生出系統(tǒng)性“城市病”，意味著目標(biāo)功能實(shí)現(xiàn)落空。從國(guó)際上大城市發(fā)展實(shí)踐來看，許多城市發(fā)展的第一階段特征為中心城市快速增長(zhǎng)，人口、產(chǎn)業(yè)、居住、交通等眾多功能過度聚集，導(dǎo)致這些功能之間難以匹配，由此帶來人口膨脹、交通擁擠、房?jī)r(jià)過快上漲等城市病問題；為了緩解中心城市資源供應(yīng)壓力，城市發(fā)展空間向郊區(qū)蔓延，進(jìn)入了“郊區(qū)化”發(fā)展的第二階段，同時(shí)產(chǎn)生了城市無序擴(kuò)張的問題；伴隨著城市多元次級(jí)中心的形成，出現(xiàn)了多個(gè)副中心的第三階段“大都市區(qū)”城市空間結(jié)構(gòu)，此時(shí)城市面臨著多中心協(xié)調(diào)管理的“巴爾干”難題?？梢姡鞘泄δ艿木奂鶐砉δ苁д{(diào)和城市失序，城市病的治理推動(dòng)了城市空間的向外擴(kuò)展，城市空間擴(kuò)展又帶來了新的城市病，新的功能紊亂需要再治理。城市目標(biāo)功能演化的這種特征使得城市治理更加復(fù)雜。

4.2 城市外部環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性

不僅城市所要追求的目標(biāo)功能復(fù)雜多變，而且城市發(fā)展治理面臨的外部環(huán)境也是十分復(fù)雜多變的。外部環(huán)境對(duì)城市系統(tǒng)產(chǎn)生深刻影響。從系統(tǒng)的演變規(guī)則來看，不同規(guī)則導(dǎo)致規(guī)律、混亂、復(fù)雜、死寂四種演變結(jié)果。演變中的城市既不是完全具有規(guī)律性，也不是完全混亂狀態(tài)，而是具有混亂與規(guī)律交織發(fā)展的結(jié)果偏向不確定性的特征，最終偏向何種結(jié)果以及城市發(fā)展的最優(yōu)規(guī)模受到城市演化中內(nèi)部因素和外部環(huán)境的復(fù)雜影響[22，23]。城市所處外部環(huán)境包括位于更高一級(jí)的城市系統(tǒng)的子系統(tǒng)面對(duì)的其他城市的影響，同一層級(jí)的某個(gè)城市的決策結(jié)果可以跨越多個(gè)管轄區(qū)，遠(yuǎn)距離反饋到其它城市，這一反饋過程經(jīng)常是非線性的，并且造成意外的后果，這種后果來源于缺乏對(duì)系統(tǒng)中不同時(shí)間和空間情境下外部其它節(jié)點(diǎn)城市采取的行動(dòng)的系統(tǒng)性相互作用的認(rèn)識(shí)?！耙环矫?，快速變化的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)彼此分離，另一方面，城市之間的資本流動(dòng)、城市模式與產(chǎn)業(yè)鏈全球化分布又使城市格外脆弱”[24]。這種脆弱性來源于集聚帶來的城市擁擠現(xiàn)象，“城市空間具有集聚和擁擠的雙重屬性”[25]。城市化進(jìn)程中部分資源向某一區(qū)域流入，帶來人口集聚、資本集聚、技術(shù)集聚、知識(shí)集聚以及隨之而來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但資源流出區(qū)則在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于弱勢(shì)地位，由此帶來城市內(nèi)部地區(qū)發(fā)展不平衡。在城市資源集聚區(qū)內(nèi)部，進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的勞動(dòng)力快速增加使得生活需求也不斷增加，由于空間物質(zhì)資源的利用具有排他性，引起了擁擠問題，產(chǎn)生了新增城市基礎(chǔ)設(shè)施的需要，這與以資本為導(dǎo)向的資源配置在面臨市場(chǎng)失靈的負(fù)外部性導(dǎo)致基礎(chǔ)公共設(shè)施供應(yīng)不足產(chǎn)生矛盾，城市主體不得不對(duì)城市資源的獲取進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，由此帶來了社會(huì)發(fā)展不穩(wěn)定的問題。根據(jù)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的城市集聚力不斷增強(qiáng)的循環(huán)累積因果效應(yīng)，城市化進(jìn)一步增加了人口、技術(shù)、知識(shí)、資本的流動(dòng)性，由于其具有隨時(shí)間演變的動(dòng)態(tài)特征，帶來了城市管理中的不確定性。城市規(guī)模增大也導(dǎo)致城市隱含風(fēng)險(xiǎn)與傷害的范圍擴(kuò)大。

城市治理不僅要解決城市人口增多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜的城市內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)問題，同時(shí)也要預(yù)測(cè)和防范外部突發(fā)自然和社會(huì)災(zāi)害等方面的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“災(zāi)難及其對(duì)我們生活方式的固有風(fēng)險(xiǎn)正以指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)”[26]。現(xiàn)代社會(huì)，人類面臨的地震、臺(tái)風(fēng)等傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和高層建筑消防等新型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)越來越多。城市脆弱性與危害性因素相交疊產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，并在人為失誤、極端天氣及雨雪災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)事件作用下常常轉(zhuǎn)化為“黑天鵝”危機(jī)事件。面對(duì)危機(jī)，城市市民認(rèn)知往往不足，城市物資儲(chǔ)備和動(dòng)員能力也難以到位，應(yīng)急處置常常差強(qiáng)人意。這就要求對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性有足夠認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備，提高城市韌性，以系統(tǒng)性的思維應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)束語(yǔ)

總之，從系統(tǒng)論視角看，城市治理客體、主體和狀態(tài)都具有復(fù)雜性的特征，三者相對(duì)獨(dú)立又相互影響。城市治理客體作為治理的對(duì)象，其系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和演化規(guī)律異常復(fù)雜，其復(fù)雜性更多體現(xiàn)為內(nèi)部的、被動(dòng)式的。城市治理主體的復(fù)雜性主要體現(xiàn)為主體訴求的多元和利益協(xié)調(diào)的復(fù)雜上，其表征更多是內(nèi)部的、主動(dòng)式的。城市治理狀態(tài)的復(fù)雜性主要表現(xiàn)為城市目標(biāo)實(shí)現(xiàn)結(jié)果的不確定性和外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的多變性上，其表征更多是外部的、不可控的。城市治理客體和主體的復(fù)雜性是引發(fā)城市治理狀態(tài)復(fù)雜性的重要因素，城市治理狀態(tài)復(fù)雜是城市治理復(fù)雜客體和復(fù)雜主體交互作用的必然結(jié)果。在城市治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們必須統(tǒng)籌把握城市治理客體、主體和狀態(tài)的復(fù)雜性，提升認(rèn)知水平，不斷改善城市治理的規(guī)劃和結(jié)果。