李建勇

河北省高級(jí)人民法院，河北 石家莊 050051

人民法院賠償委員會(huì)（以下簡稱“賠委會(huì)”）是國家賠償制度運(yùn)轉(zhuǎn)的核心機(jī)構(gòu)，其依國家賠償法的規(guī)定只在中級(jí)以上法院中設(shè)置。長期以來，關(guān)于該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)力配置、職能擴(kuò)展與重構(gòu)等問題一直備受關(guān)注。學(xué)術(shù)期刊中，也常見到以此為內(nèi)容的文章。其中，有的觀點(diǎn)比較符合司法實(shí)踐，具有研究價(jià)值；有的內(nèi)容則與現(xiàn)實(shí)情況嚴(yán)重不符，不但缺乏針對(duì)性與時(shí)效性，甚至存在錯(cuò)誤，反映出部分作者不從事國家賠償審判工作、對(duì)賠委會(huì)實(shí)際運(yùn)行模式并不了解的狀況。現(xiàn)筆者結(jié)合審判工作實(shí)踐，對(duì)賠委會(huì)實(shí)體化改造問題進(jìn)行一些粗淺的分析，以期大家對(duì)該審判組織能夠有較全面的了解，也為國家賠償法的進(jìn)一步完善盡到綿薄之力。

一、人民法院賠償委員會(huì)的設(shè)置與性質(zhì)界定

《國家賠償法》于1995年1月1日起正式施行，這標(biāo)志著國家賠償制度的正式確立。該法規(guī)定：“中級(jí)以上的人民法院設(shè)立賠償委員會(huì)，由人民法院3名至7名審判員組成?！敝?，為了搞好國家賠償審判工作，最高人民法院明確要求：“各中、高級(jí)人民法院按照規(guī)定成立賠償委員會(huì)，由3名至7名審判員組成，委員會(huì)主任由法院副院長兼職擔(dān)任；條件具備的中、高級(jí)法院還應(yīng)當(dāng)獨(dú)立設(shè)立賠償委員會(huì)辦公室。獨(dú)立設(shè)置確有困難的，可以掛靠在行政審判庭，但不合署辦公，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立開展工作?！?010年《國家賠償法》經(jīng)歷了一次較大的修訂，與賠委會(huì)相關(guān)的變化是：“3名至7名審判員組成”改為“由3名以上審判員組成”。在形式上其人員的組成前后沒有多大的變化，但取消了最高人數(shù)的限制，為該機(jī)構(gòu)人員的組成留下充足的發(fā)展空間，此為立法上的進(jìn)步。

由于賠償委員會(huì)辦公室（以下簡稱“賠償辦”）的設(shè)立，賠委會(huì)在職權(quán)行使上常被認(rèn)為是虛置的。同時(shí)，人們對(duì)傳統(tǒng)的刑事、民事、行政審判較為熟悉，而對(duì)于國家賠償案件的審判卻較為陌生，對(duì)于賠委會(huì)究竟是不是審判組織，也引發(fā)過爭(zhēng)論。2018年《人民法院組織法》修訂，在第三章“人民法院的審判組織”中增加了與賠委會(huì)相關(guān)的條款，即第三十五條規(guī)定：“中級(jí)以上人民法院設(shè)賠償委員會(huì)，依法審理國家賠償案件。賠償委員會(huì)由3名以上法官組成，成員應(yīng)當(dāng)為單數(shù)，按照多數(shù)人的意見作出決定?！敝链?，賠委會(huì)是審判組織的性質(zhì)得以明確。

二、河北法院賠委會(huì)的相關(guān)情況

1994年12月，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國國家賠償法＞設(shè)立賠償委員會(huì)的通知》要求，經(jīng)院長辦公會(huì)議研究決定，報(bào)最高人民法院審批，河北省高級(jí)人民法院（以下簡稱“河北高院”）設(shè)立了賠委會(huì)。賠委會(huì)由7名委員組成，副院長任主任委員，其他6名委員分別出自經(jīng)濟(jì)庭、執(zhí)行庭、刑一庭、民庭及行政庭。2002年9月12日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于變更高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院賠償委員會(huì)委員審批程序的通知》，中、高級(jí)法院賠委會(huì)委員由本級(jí)法院院長批準(zhǔn)，報(bào)上一級(jí)法院備案。之后，由于工作需要及人員變動(dòng)，河北高院賠委會(huì)委員又進(jìn)行了多次調(diào)整。省內(nèi)各中院情況與河北高院基本相同。

河北高院賠償辦也于1995年1月設(shè)立，當(dāng)時(shí)并無獨(dú)立編制，設(shè)立初期，國家賠償案件數(shù)量有限，賠償辦長期掛靠行政庭，由行政庭審判人員兼職國家賠償工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2002年底，河北中、高級(jí)法院賠償辦工作人員共有41人，河北高院賠償辦由3名專職人員組成，其他各中院賠償辦由最少2人最多6人組成。

2016年2月，河北高院賠償辦成為具有獨(dú)立編制、屬省法院內(nèi)設(shè)的部門，其人員配備也不斷充實(shí)。關(guān)于賠委會(huì)與賠償辦的工作模式，以“法官員額制改革”為節(jié)點(diǎn)可分為兩個(gè)階段：改革前，對(duì)于立案受理的國家賠償案件，由賠償辦工作人員具體負(fù)責(zé)辦理，之后報(bào)賠委會(huì)研究決定；改革后，國家賠償案件的審判工作均由員額法官具體承辦，但最終也是報(bào)賠委會(huì)研究決定。有人認(rèn)為：“權(quán)力配置上，賠委會(huì)對(duì)司法行為是否違法不具有完全的終局確認(rèn)權(quán)。”［1］這種觀點(diǎn)不符合實(shí)際情況，特別是2010年《國家賠償法》修訂后取消了確認(rèn)程序，國家賠償案件的審理實(shí)行“確賠合一”，賠委會(huì)對(duì)司法行為是否違法必須作出實(shí)體的認(rèn)定。另外，賠償辦屬審判業(yè)務(wù)部門，由員額法官及司法輔助人員組成，員額法官是具有專業(yè)能力的審判人員，目前中高級(jí)法院賠償辦員額法官均被吸納進(jìn)入賠委會(huì)。

三、人民法院賠委會(huì)設(shè)置中存在的問題

關(guān)于賠委會(huì)的設(shè)置，以其是否設(shè)置在法院內(nèi)部區(qū)分為兩種觀點(diǎn)：一是主張將其獨(dú)立設(shè)置，如可設(shè)置在人大或其常委會(huì)之下；二是主張?jiān)O(shè)立在法院內(nèi)部?！秶屹r償法》在制定之初，這種爭(zhēng)論就已經(jīng)存在，但是最終還是采納了第二種觀點(diǎn)。主要原因是人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，對(duì)于國家機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為是否違法并侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益而產(chǎn)生的糾紛，由其裁判認(rèn)定才更符合我國的實(shí)際，而人大及其常委會(huì)屬權(quán)力機(jī)關(guān)，不具有司法審判權(quán)，在其內(nèi)部設(shè)置雖能更好地體現(xiàn)權(quán)威與中立性，但無法合理解釋司法審判權(quán)與權(quán)力機(jī)關(guān)的諸多問題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為賠委會(huì)設(shè)置不合理，理由為：確認(rèn)權(quán)的配置不科學(xué)；不直接審理案件；有悖于法律監(jiān)督原則；背離了權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督原則；審理方式和決定程序不公正。［2］以上理由并不完全正確，隨著《國家賠償法》的修訂及相關(guān)司法解釋的實(shí)施、司法體制改革的推進(jìn)，原有的部分問題已經(jīng)得到解決。如法官員額制改革后，有人認(rèn)為弊端很多，但筆者認(rèn)為總體來說還是利大于弊。改革后，法官走的是精英化與職業(yè)化的道路，有利于提高法官素質(zhì)、樹立司法權(quán)威。案件審理中，員額法官與司法輔助人員共同組成審判團(tuán)隊(duì)，能夠充分發(fā)揮團(tuán)隊(duì)“作戰(zhàn)”優(yōu)勢(shì)，提高辦案質(zhì)效。就賠委會(huì)而言，僅能由員額法官具體承辦案件，報(bào)其研究決定。中高級(jí)法院賠委會(huì)委員大多是刑事、執(zhí)行領(lǐng)域的業(yè)務(wù)骨干或?qū)＜遥痉ㄙr償決定的正確性是能夠得到保證的。從實(shí)際運(yùn)行看，河北法院國家賠償審判業(yè)績突出，自國家賠償法實(shí)施以來妥善處理和化解了大量國家賠償糾紛，有效維護(hù)了請(qǐng)求人的合法權(quán)益，多次受到最高人民法院表彰。

結(jié)合審判工作實(shí)際，筆者認(rèn)為賠委會(huì)設(shè)置主要存在以下問題：

（一）賠委會(huì)人員組成缺乏細(xì)化規(guī)定

《國家賠償法》僅規(guī)定賠委會(huì)由審判員組成，沒有更細(xì)化的規(guī)定。司法實(shí)踐中，我們看到部分法院的賠委會(huì)委員由于崗位調(diào)整等原因更換較為頻繁，特別是這種人員變化發(fā)生在早已不需要報(bào)上級(jí)法院審批的情況下。同時(shí)，其人員構(gòu)成也缺乏統(tǒng)一性，如有的賠委會(huì)委員均由其他審判業(yè)務(wù)庭庭長兼任，有的則既有庭長，也有副庭長兼任。審判機(jī)構(gòu)組成人員不統(tǒng)一、不穩(wěn)定的狀況不利于審判業(yè)務(wù)的開展。

（二）在職權(quán)行使上存在一定程度的虛置問題

賠委會(huì)對(duì)國家賠償案件進(jìn)行研究與表決是通過召開會(huì)議的形式進(jìn)行的。會(huì)議的召開沒有固定的時(shí)間，通常是根據(jù)案件數(shù)量的多少適時(shí)召開。案件的主審法官要將審查認(rèn)定的案件事實(shí)、應(yīng)予報(bào)告的情況及具體承辦意見向賠委會(huì)詳細(xì)匯報(bào)，各委員發(fā)表意見后，按照多數(shù)人的意見作出決定。目前，無論是刑事案件，還是民事、行政案件，均是由承辦法官進(jìn)行具體審理，有的經(jīng)合議庭合議后作出裁判，有的還需報(bào)審判委員會(huì)研究決定，國家賠償案件審理也遵循此過程。認(rèn)為賠委會(huì)只是作為象征性的程序的觀點(diǎn)過于絕對(duì)，并不符合其實(shí)際運(yùn)行狀況，賠委會(huì)研究案件后變更承辦人審查處理意見的情況時(shí)有發(fā)生。賠委會(huì)的虛置問題主要是表現(xiàn)在其不像其他業(yè)務(wù)庭室常設(shè)存在，只是在需要研究國家賠償案件時(shí)，才會(huì)由各委員“聚集”組成；另外，部分委員由各庭庭長擔(dān)任，他們通常肩負(fù)著本部門繁重的審判、執(zhí)行任務(wù)，召開會(huì)議確實(shí)不易，個(gè)別法院賠委會(huì)研究案件流于形式的情況是存在的，甚至有的案件承辦人審查案件認(rèn)定事實(shí)不清，或適用法律錯(cuò)誤，賠委會(huì)也未能嚴(yán)格把關(guān)。

（三）賠委會(huì)組成人員不夠精簡，效率有待提升

高級(jí)法院賠委會(huì)組成人員多于各中級(jí)人民法院賠委會(huì)，目前總?cè)藬?shù)為13人。吸納從事刑事、民事、行政審判、審判監(jiān)督、執(zhí)行的專業(yè)人才進(jìn)入賠委會(huì)，能夠集思廣益，多業(yè)務(wù)角度獲取對(duì)于司法行為是否違法的意見，這對(duì)于案件的準(zhǔn)確定性、依法處理無疑是有積極作用的。但同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)賠委會(huì)全部委員參會(huì)的概率很小，總有個(gè)別委員因其他工作沖突或個(gè)人事務(wù)而未能參加對(duì)賠償案件的研究。召集人數(shù)較多的委員同時(shí)到會(huì)確有難度，因委員人數(shù)較多對(duì)會(huì)議場(chǎng)地也有一定的要求，會(huì)議日期因此一變?cè)僮兊那闆r也時(shí)有發(fā)生。以上客觀情況造成賠委會(huì)不能持續(xù)高效運(yùn)行，案件有時(shí)因賠委會(huì)不能及時(shí)召開而未能處理。

四、賠委會(huì)實(shí)體化改造問題思考

所謂實(shí)體化改造，是指將賠委會(huì)的組織機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)，使其真正成為辦案實(shí)體機(jī)構(gòu)。［3］關(guān)于此問題，有的文章更多的是談到對(duì)于賠償辦的改造，如“取消賠委辦，設(shè)立司法賠償庭”。［1］有的則是詳細(xì)闡述了賠委會(huì)應(yīng)予獨(dú)立設(shè)置的必要性及構(gòu)想。對(duì)此，筆者認(rèn)為設(shè)立司法賠償庭并無法律依據(jù)，在賠委會(huì)存在的前提下，“司法賠償庭”未必與賠償辦能有實(shí)質(zhì)的不同。同時(shí)，賠委會(huì)設(shè)在法院內(nèi)部已經(jīng)運(yùn)行了27年的時(shí)間，已經(jīng)積累了豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立設(shè)置涉及國家體制與權(quán)力配置問題，以目前情況看并不可行。以下主要從精簡機(jī)構(gòu)、提高效率、充分發(fā)揮職能作用角度提出對(duì)其組織機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)的建議。

（一）建議取消賠委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)賠償辦的設(shè)置

提到賠委會(huì)實(shí)體化改造問題，始終繞不開對(duì)于賠償辦這一機(jī)構(gòu)的職能定位。賠償辦作為賠委會(huì)的配套機(jī)構(gòu)，是由最高人民法院通知設(shè)置的。中級(jí)以上人民法院設(shè)置賠委會(huì)是《國家賠償法》明確規(guī)定的，但是賠償辦的設(shè)置卻缺乏依據(jù)。賠償辦作為賠委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，除負(fù)責(zé)處理資料、安排會(huì)議、發(fā)布國家賠償審判動(dòng)態(tài)外，還負(fù)責(zé)日常信訪接待等。其承擔(dān)的職責(zé)完全可由法院其他綜合部門予以處理。賠償辦確無存在的必要。另外，最高人民法院于2019年發(fā)布了《關(guān)于廢止〈關(guān)于各高、中級(jí)人民法院賠償委員會(huì)及其辦公室設(shè)置的通知〉的通知》。從目前實(shí)踐看，有的省份的高級(jí)法院已經(jīng)不再設(shè)置賠償辦，如遼寧高院早在2011年就將具有獨(dú)立編制的賠償辦直接更名為賠委會(huì)。①參見遼寧省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室2011年2月28日遼編辦發(fā)〔2011〕40號(hào)文件。

（二）細(xì)化賠委會(huì)組成人員規(guī)定，突出其審判組織地位

前已論述目前賠委會(huì)組成人員缺乏統(tǒng)一規(guī)定，人員變動(dòng)較為頻繁，不利于國家賠償案件的審理。解決的途徑有兩種：一是相關(guān)法律明確其人員構(gòu)成及任職資格，依現(xiàn)有模式運(yùn)行；二是將賠委會(huì)進(jìn)行實(shí)體化改造，變?yōu)榫唧w辦理國家賠償案件的組織，在地位上等同于其他審判業(yè)務(wù)庭，賠委會(huì)委員由員額法官專職擔(dān)任，由同級(jí)人大常委會(huì)任免。另外，關(guān)于賠委會(huì)設(shè)置在法院內(nèi)部的問題，因《國家賠償法》的修訂，已經(jīng)建立了較為全面的內(nèi)外監(jiān)督體系，無論是法院自己做賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，還是檢察機(jī)關(guān)做賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，賠委會(huì)均能依法作出賠償決定，保證裁判的公平與公正。

（三）推行合議制，提高審判質(zhì)效

程序公正是實(shí)體公正的前提，針對(duì)國家案件而言也不例外。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，在司法賠償案件中，都要經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的自賠程序，才可能進(jìn)入賠委會(huì)審理程序。有觀點(diǎn)認(rèn)為前置程序過于繁瑣和漫長，不利于請(qǐng)求人利益的保護(hù)，也不利于賠委會(huì)調(diào)查取證。筆者認(rèn)為此種觀點(diǎn)并不全面，我們?cè)陂L期從事國家賠償審判工作中，見到了許多國家賠償糾紛在自賠階段就已經(jīng)得到徹底化解的案例，且收到了很好的法律與社會(huì)效果。自賠程序創(chuàng)造了被訴機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的條件與可能，其只要是依法決定，不推諉責(zé)任，糾紛的處理通常是最高效的。同時(shí)，進(jìn)入賠委會(huì)審理程序，也更多地會(huì)依賴于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提供案件證據(jù)，賠委會(huì)由于人員配備及自身存在的局限性過早介于案件并不都是有利的。因此，我們認(rèn)為目前的國家賠償程序是較為合理的。取消賠償辦的設(shè)置后，賠委會(huì)作為具體審理國家賠償案件的審判組織，解決了其以前不直接審理案件的問題，但其審判質(zhì)效如何提高，需引起特別關(guān)注。首先，賠委會(huì)應(yīng)精簡人員編制，因?yàn)榇_屬疑難復(fù)雜案件可報(bào)審委會(huì)研究，賠委會(huì)并不需要太多的人員組成。其次，應(yīng)推行合議制，賠委會(huì)切實(shí)扮演好國家賠償案件審理者、決定者的角色。