劉國(guó)雄 史福生 張路遙 李松林

（中科檢測(cè)技術(shù)服務(wù)（廣州）股份有限公司，廣東 廣州 510650）

0.引言

社會(huì)綜合治理網(wǎng)格化管理作為一種現(xiàn)代的新型公共管理模式，可有效提升政府治理能力與效益。為提升“數(shù)字政府”社會(huì)服務(wù)管理水平，推進(jìn)社會(huì)綜合治理現(xiàn)代化，通過采用網(wǎng)格化管理精準(zhǔn)劃分人、物、地、事、組織等各類基本數(shù)據(jù)的歸屬，建成網(wǎng)格化管理的網(wǎng)格界線基礎(chǔ)，最終形成社會(huì)綜合治理網(wǎng)格“一張圖”。因此，網(wǎng)格邊界線測(cè)繪成果，是社會(huì)綜合治理網(wǎng)格化管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐。

本文網(wǎng)格邊界繪制工作在行政區(qū)劃界線、衛(wèi)星遙感影像圖、村居網(wǎng)格界線等數(shù)據(jù)成果的基礎(chǔ)上，按照網(wǎng)格調(diào)整要求進(jìn)行劃分，核定行政線、踏勘習(xí)慣線、擱置爭(zhēng)議線，以ArcGIS圖層繪制手段進(jìn)行管理網(wǎng)格邊界測(cè)量繪制確界成圖。本文以其他地級(jí)市社會(huì)綜合治理管理網(wǎng)格邊界測(cè)繪項(xiàng)目為例，通過項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，分析研究社會(huì)綜合治理管理網(wǎng)格邊界測(cè)繪的技術(shù)路線與工序流程，以期為其他同類網(wǎng)格邊界測(cè)繪項(xiàng)目提供參考。

1.目標(biāo)和主要工作內(nèi)容

1.1 項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)

社會(huì)綜合治理網(wǎng)格邊界圖層數(shù)據(jù)是“數(shù)字政府”建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的組成部分，也是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。網(wǎng)格邊界測(cè)繪工作要踐行共建共治共享理念，最大限度整合各層級(jí)的行政資源、社會(huì)資源、公共服務(wù)資源和市場(chǎng)資源。依托基層社會(huì)治理網(wǎng)格邊界，精準(zhǔn)劃分人、地、物、事、組織等各類基本數(shù)據(jù)的歸屬，同時(shí)政府各管理部門將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)導(dǎo)入管理網(wǎng)格中，最終形成基層綜合治理網(wǎng)格“一張圖”，進(jìn)一步深化拓展基礎(chǔ)社會(huì)治理綜合服務(wù)管理工作數(shù)據(jù)支撐，為提供“組團(tuán)式服務(wù)”打下基礎(chǔ)。

1.2 主要工作內(nèi)容

遵循省委政法委和省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局的項(xiàng)目要求，執(zhí)行《全球定位系統(tǒng)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)測(cè)量（RTK）技術(shù)規(guī)范》等國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；參照現(xiàn)有行政界線等基礎(chǔ)界線、衛(wèi)星遙感影像圖與自然地理布局劃分原則；通過溝通協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街政府、黨委、綜治部門落實(shí)網(wǎng)格邊界繪制、實(shí)地踏勘與糾偏確界；最后將網(wǎng)格邊界測(cè)繪數(shù)據(jù)成果逐級(jí)提交審核與數(shù)據(jù)入庫(kù)。

2.項(xiàng)目技術(shù)路線與工序流程

2.1 項(xiàng)目技術(shù)路線

2.1.1 網(wǎng)格邊界繪制

網(wǎng)格邊界線繪制工作主要包括內(nèi)業(yè)矢量繪制、外業(yè)踏勘糾偏、確界成圖的作業(yè)方法。通過對(duì)地級(jí)市各級(jí)行政區(qū)劃界線、地形地貌和城鎮(zhèn)村落分布的分析與各級(jí)主管部門負(fù)責(zé)人溝通，在內(nèi)業(yè)工作中進(jìn)行初步繪制網(wǎng)格邊界，在外業(yè)與基層網(wǎng)格員進(jìn)行網(wǎng)格邊界踏勘糾偏。將網(wǎng)格邊界核實(shí)數(shù)據(jù)資料匯總，逐級(jí)確界成圖。

2.1.2 網(wǎng)格邊界劃分原則

（1）行政區(qū)劃分要求：不得跨越行政區(qū)劃，村（居）委會(huì)劃定單元網(wǎng)絡(luò)，原則上作為最大單元網(wǎng)格的邊界。

（2）歷史沿革要求：對(duì)照原管理網(wǎng)格符合劃分標(biāo)準(zhǔn)，可沿用原網(wǎng)格邊界線或在此基礎(chǔ)上適當(dāng)微調(diào)。

（3）便于識(shí)別要求：盡量以道路、圍墻、河流等明顯特征地物作為分界，方便管理。

（4）專屬要求：網(wǎng)格之間邊界應(yīng)無縫拼接，不可重疊或遺漏。管理網(wǎng)格劃分如遇到開放式城中村、工業(yè)園區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、住宅區(qū)、鐵路、車站、地鐵、水庫(kù)、自然保護(hù)區(qū)等，盡量保證區(qū)域的完整性。

（5）工作量均衡要求：管理網(wǎng)格的劃分，具體以地區(qū)布局需求為準(zhǔn)。各地結(jié)合自身實(shí)際情況，綜合考慮網(wǎng)格面積大小、內(nèi)部管理要素、網(wǎng)格人數(shù)配比、其他部門業(yè)務(wù)量等因素的前提下，合理制定符合本地實(shí)際的管理網(wǎng)格劃分原則。

（6）地理布局要求：網(wǎng)格單元按照基礎(chǔ)地理要素進(jìn)行劃分，對(duì)于不同的地理要素，應(yīng)充分考慮、協(xié)調(diào)后采用相應(yīng)的劃分規(guī)則[1]。

2.1.3 網(wǎng)格邊界繪制技術(shù)要求

（1）技術(shù)方法要求

上級(jí)網(wǎng)格必須完全包含下級(jí)網(wǎng)格；

與其他區(qū)縣相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街邊界必須和縣區(qū)邊界吻合（特殊爭(zhēng)議區(qū)域除外）；

下級(jí)網(wǎng)格與所屬上級(jí)網(wǎng)格如有邊界接邊，必須正確接邊；

同級(jí)網(wǎng)格邊界必須正確接邊，無縫拼接，不得出現(xiàn)重疊或遺漏。

（2）數(shù)據(jù)屬性要求

根據(jù)各地?cái)?shù)字政府的相關(guān)規(guī)劃，對(duì)于本次網(wǎng)格邊界測(cè)繪數(shù)據(jù)，要協(xié)同技術(shù)支撐單位做好數(shù)據(jù)的審驗(yàn)以及本地入庫(kù)，按照省級(jí)統(tǒng)一規(guī)定的格式進(jìn)行對(duì)接導(dǎo)入[2]。

2.2 工序流程

在實(shí)際作業(yè)中，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源和管理區(qū)域因?yàn)槌擎?zhèn)建設(shè)等原因存在差異變化，充分利用3S技術(shù)，按照相關(guān)省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行社會(huì)綜合治理管理網(wǎng)格邊界測(cè)繪工作。因此，本文網(wǎng)格邊界測(cè)繪工作采用自上而下的管理方式，內(nèi)業(yè)繪制、外業(yè)踏勘和確界成圖相結(jié)合的作業(yè)方式，完成縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、村居三級(jí)網(wǎng)格邊界測(cè)繪工作。具體作業(yè)流程如圖1所示。

圖1 網(wǎng)格邊界測(cè)繪工作流程圖

3.數(shù)據(jù)資源共享

社會(huì)綜合治理管理網(wǎng)格邊界測(cè)繪是“數(shù)字政府”建設(shè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)組成部分，需要政府各部門數(shù)據(jù)資源共享整合發(fā)揮整體管理效用。本文整合公安、民政、自然資源、綜治中心等部門數(shù)據(jù)成果，以民政局的村居行政界線為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)劃分網(wǎng)格，結(jié)合自然資源局的村居網(wǎng)格界線與衛(wèi)星遙感影像圖、綜治中心網(wǎng)格人員區(qū)域信息及公安局人口調(diào)查情況，通過村居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、縣區(qū)三級(jí)逐級(jí)協(xié)商上報(bào)，最終形成網(wǎng)格信息清單，并以此作為網(wǎng)格邊界劃分?jǐn)?shù)據(jù)清單。

4.工作底圖制作

工作底圖采用自然資源局提供的1∶1 000衛(wèi)星遙感影像圖與地籍區(qū)地籍子區(qū)，然后將現(xiàn)有行政區(qū)劃界線數(shù)據(jù)與綜治網(wǎng)格信息數(shù)據(jù)圖層重疊繪制在衛(wèi)星遙感影像圖中相關(guān)標(biāo)志地物上，并分析與行政界線不一致的網(wǎng)格邊界線，明顯標(biāo)注，確界時(shí)重點(diǎn)進(jìn)行踏勘核實(shí)。

村居邊界線踏勘時(shí)以行政村居為單位輸出圖紙，完整界線以A2紙張單幅圖表示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街網(wǎng)格邊界線確界時(shí)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街行政邊界線為單位輸出圖紙，完整界線以A1紙張單幅圖表示，如圖2所示。

表1 數(shù)據(jù)資源分類表

圖2 工作底圖示范圖

5.網(wǎng)格邊界確界

網(wǎng)格邊界確界工作是網(wǎng)格邊界測(cè)繪中的一個(gè)主觀調(diào)查性工作重點(diǎn)，也是在項(xiàng)目推進(jìn)中一個(gè)容易造成矛盾糾紛的人為因素。因此，為了保證網(wǎng)格邊界數(shù)據(jù)的合理合規(guī)，要求外業(yè)踏勘人員在進(jìn)行網(wǎng)格邊界確界工作中必須遵循以下原則：

自上而下原則：網(wǎng)格邊界確界工序流程要按照縣區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)街—村社區(qū)順序進(jìn)行，如果在進(jìn)行下一級(jí)邊界確界時(shí)和上一級(jí)邊界有沖突的，應(yīng)遵循上一級(jí)邊界，如確需改動(dòng)的，應(yīng)獲得上一級(jí)邊界單位的書面簽字蓋章同意。

邊界清晰原則：內(nèi)業(yè)繪制人員在參考外業(yè)踏勘人員口頭與書面描述情況進(jìn)行邊界劃分時(shí)，應(yīng)該參照現(xiàn)有的最大比例尺的原始資料進(jìn)行分析繪制，并在邊界劃分線段中加上劃分說明。內(nèi)業(yè)繪制作業(yè)過程ArcGIS軟件應(yīng)打開捕捉開關(guān)，保證數(shù)據(jù)的拓?fù)潢P(guān)系。

爭(zhēng)議邊界現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)：如果相鄰邊界行政單位在內(nèi)業(yè)繪制階段無法就爭(zhēng)議區(qū)域取得一致時(shí)，必須現(xiàn)場(chǎng)外業(yè)踏勘確認(rèn)，現(xiàn)場(chǎng)確界應(yīng)重新繪制邊界確認(rèn)圖，圖形比例尺不得小于1∶1 000，現(xiàn)場(chǎng)確界后必須有爭(zhēng)議雙方行政單位以及上級(jí)主管單位代表簽字認(rèn)可并存檔。

簽字原則：縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、村居邊界在處理完?duì)幾h后，重新打印邊界確界圖，由網(wǎng)格邊界行政單位代表簽字認(rèn)可并存檔。

單元網(wǎng)格劃分完成后應(yīng)重新進(jìn)行向上一級(jí)的合并操作，與原有上一級(jí)網(wǎng)格進(jìn)行套疊拓?fù)浞治鰴z查，無誤后才能確界成圖。

所有網(wǎng)格邊界線的修改、爭(zhēng)議解決等，協(xié)商處理完畢后均需上報(bào)上級(jí)行政主管單位審核認(rèn)可后存檔。

6.成果審核

測(cè)繪成果逐級(jí)審批，是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格邊界測(cè)繪工作落實(shí)責(zé)任倒查、保證質(zhì)量、統(tǒng)籌時(shí)效的機(jī)制保證。本文項(xiàng)目組織所有網(wǎng)格邊界測(cè)繪數(shù)據(jù)成果逐級(jí)審批，首先提交至區(qū)委政法委和區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，合格后提交至市委政法委和市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，復(fù)核合格后提交至省委政法委和省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，批準(zhǔn)入庫(kù)存檔。

7.工作實(shí)際問題及解決方法

7.1 工作理解問題

社會(huì)綜合治理管理網(wǎng)格邊界測(cè)繪，是社會(huì)日常綜合治理管理網(wǎng)格邊界劃分，但是在實(shí)際工作中村居民與基層管理單位往往誤以為是土地行政權(quán)屬劃分，引起各類糾紛，干擾、阻撓工作開展。因此村（居）委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)統(tǒng)一思想，相應(yīng)召開基層干部工作推進(jìn)會(huì)，明確傳達(dá)社會(huì)綜合治理管理網(wǎng)格邊界測(cè)繪工作的意義和作用。落實(shí)工作推進(jìn)宣傳，做好村社居民群眾的解釋工作。

7.2 歷史遺留問題

社會(huì)綜合治理管理網(wǎng)格覆蓋區(qū)域存在權(quán)屬及管理糾紛長(zhǎng)期難以解決，影響網(wǎng)格邊界劃分的準(zhǔn)確性。縣區(qū)政府組織協(xié)調(diào)村（居）委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街政府暫時(shí)擱置糾紛，配合網(wǎng)格邊界劃分工作。

7.3 劃分標(biāo)準(zhǔn)與管理差異問題

網(wǎng)格邊界劃分標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際管理有著較大差異。因此在嚴(yán)格遵循省級(jí)要求劃分管理網(wǎng)格邊界基礎(chǔ)上，要結(jié)合實(shí)際巡查管理情況作相應(yīng)調(diào)整并逐級(jí)上報(bào)市級(jí)主管部門登記記錄。

7.4 數(shù)據(jù)保密問題

網(wǎng)格邊界測(cè)繪過程界線影像均屬于涉密測(cè)繪成果資料。由于項(xiàng)目的工作需要，服務(wù)單位可通過管理部門申請(qǐng)程序手續(xù)而獲得涉密測(cè)繪成果，但由于測(cè)繪企業(yè)工作人員多數(shù)缺乏保密意識(shí)，可能在獲得涉密資料后隨意拷貝發(fā)送。另有明知故犯者，利用測(cè)繪資料的重要性，在社會(huì)上謀取私利，導(dǎo)致測(cè)繪成果擴(kuò)散泄密。因此，網(wǎng)格邊界測(cè)繪單位加強(qiáng)涉密測(cè)繪成果監(jiān)管，落實(shí)涉密測(cè)繪成果管理責(zé)任制是工作的重中之重[3]。

8.結(jié)束語(yǔ)

社會(huì)綜合治理管理網(wǎng)格邊界測(cè)繪，從測(cè)繪角度實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理管理網(wǎng)格劃分的空間精準(zhǔn)定位，基礎(chǔ)單元網(wǎng)格之間不遺漏不重疊，全面劃分囊括人、物、地、事、組織等各類基本數(shù)據(jù)，為“數(shù)字政府”精細(xì)化、數(shù)字化、網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。