高志宏

（南京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106）

一、問(wèn)題的提出

民航旅客不文明行為伴隨著民航業(yè)的快速發(fā)展而日漸增多，嚴(yán)重?cái)_亂了民航運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)秩序，亦給民航安全管理帶來(lái)了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在民航安全管理新常態(tài)下，如何從法律角度拘束旅客不文明行為成為一個(gè)亟待破解的難題。正是在這一背景下，我國(guó)民航旅客黑名單應(yīng)運(yùn)而生，部分航空公司稱其為“暫無(wú)能力提供服務(wù)名單”，中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中航協(xié)”）稱其為“民航旅客不文明行為記錄”，中國(guó)民用航空局（以下簡(jiǎn)稱“民航局”）則稱其為“民航限制乘坐民用航空器嚴(yán)重失信人名單”。然而，無(wú)論是民航局出臺(tái)的《加強(qiáng)民航法治建設(shè)若干意見(jiàn)》，抑或是中航協(xié)發(fā)布的《民航旅客不文明行為記錄管理辦法》，還是國(guó)家發(fā)改委、民航局、最高人民法院等八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的意見(jiàn)》，都沒(méi)有明確規(guī)定健全而完善的民航旅客黑名單的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制，這也是我國(guó)民航旅客黑名單制度廣遭詬病的主要原因之一。換言之，標(biāo)準(zhǔn)客觀明確、程序公開(kāi)透明是法治建設(shè)的應(yīng)然要求，也是法律制度得以貫徹實(shí)施的基礎(chǔ)前提。［1］法律制度的這一特征體現(xiàn)在民航旅客黑名單方面，就是要明確旅客有可能因哪些行為而被列入黑名單，出現(xiàn)哪些情形可以退出黑名單。只有明確民航旅客的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出條件，才能告知旅客哪些行為可以為，哪些行為不能為，哪些行為禁止為，以及如何退出黑名單，從而推動(dòng)民航旅客黑名單制度規(guī)范化、法治化，有效平衡航空公司、旅客、社會(huì)公眾等各方利益。

基于此，本文在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家“No Fly List”（禁飛名單）制度基礎(chǔ)上，著眼于我國(guó)民航旅客黑名單法治實(shí)踐，總結(jié)旅客不軌行為的表現(xiàn)類型，重點(diǎn)研究依據(jù)哪些標(biāo)準(zhǔn)制定民航旅客黑名單，即哪些對(duì)象可以被納入民航旅客黑名單；依據(jù)什么程序制定民航旅客黑名單，即民航旅客黑名單的進(jìn)入程序和退出程序是什么；最后從法治角度，提出完善民航旅客黑名單制度進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制的對(duì)策建議。需要說(shuō)明的是，雖然我國(guó)在法律文件中多使用“旅客不文明行為”概念，但囿于“不文明”一詞更多屬于道德范疇，難以從法律角度做出準(zhǔn)確判斷，因此本文采用“旅客不軌行為”這一概念。

二、現(xiàn)有民航旅客黑名單進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)之省思

民航旅客黑名單作為確保航空安全的事前預(yù)防措施，淵源于美國(guó)、加大拿等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“No Fly List”（禁飛名單），也是其他行政管理領(lǐng)域黑名單制度在民航運(yùn)輸行業(yè)的借鑒使用。然而，黑名單效用之發(fā)揮畢竟是建立在限制乃至剝奪旅客出行自由基礎(chǔ)之上的，若運(yùn)用不當(dāng)則極有可能形成新的法律障礙，即侵犯旅客作為公民/消費(fèi)者所享有的自由選擇權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利，也違反了航空公司作為公共運(yùn)輸承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)履行強(qiáng)制締約義務(wù)之法律規(guī)定。因此，如何平衡航空公司、旅客、社會(huì)公眾等民航運(yùn)輸社會(huì)關(guān)系各方主體利益則成為設(shè)計(jì)民航旅客黑名單制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，對(duì)此可以從實(shí)體制度和程序制度兩個(gè)角度著手。但無(wú)論如何，最為關(guān)鍵的一環(huán)在于，設(shè)定民航旅客被列入黑名單的進(jìn)入條件和退出情形，即應(yīng)當(dāng)明確民航旅客在何種情形下將被列入黑名單以及在何種情形下可以退出黑名單，這樣可以避免黑名單制定主體隨意設(shè)置旅客黑名單，防止公民私權(quán)利被國(guó)家公權(quán)力侵犯。

1.民航旅客黑名單進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的立法規(guī)定

理論上的旅客不軌行為有廣義和狹義之分。狹義的旅客不軌行為，特指旅客做出的影響航空運(yùn)輸秩序、可能危害民航安全但尚未達(dá)到犯罪程度的違法違規(guī)行為，即旅客未能遵守機(jī)場(chǎng)、航空器內(nèi)的行為規(guī)則或者未遵循機(jī)場(chǎng)、機(jī)組人員的指示，并由此擾亂航空運(yùn)輸良好秩序的行為。［2］廣義的旅客不軌行為，是指除了上述狹義的旅客不軌行為外，還包括《東京公約》《海牙公約》《蒙特利爾公約》《北京公約》等國(guó)際航空安保公約規(guī)定的劫持航空器等犯罪行為。

從我國(guó)現(xiàn)有立法來(lái)看，《刑法》從懲罰犯罪的角度對(duì)最嚴(yán)重的旅客不軌行為作出了規(guī)定，涉及的罪名主要包括劫持航空器罪等七個(gè)，相應(yīng)的，旅客不軌行為表現(xiàn)為劫持航空器等七種?！吨伟蔡幜P法》從治安處罰角度規(guī)定了四種危害民用航空安全行為。1996年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《民航安全保衛(wèi)條例》在第16條規(guī)定了機(jī)場(chǎng)內(nèi)禁止的七種行為，在第25條規(guī)定了航空器內(nèi)禁止的五種行為，但其中與旅客不軌行為相關(guān)的有八種。2017年交通運(yùn)輸部發(fā)布的《飛行安全保衛(wèi)規(guī)則》在49條對(duì)相關(guān)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了界定，同時(shí)使用了“非法干擾行為”以及“擾亂行為”等概念，把“非法干擾行為”界定為“指諸如劫持航空器、扣留人質(zhì)、散布虛假信息等危害民用航空和航空運(yùn)輸安全的行為或未遂行為”，有七種表現(xiàn)形式；而把“擾亂行為”界定為“指在航空器上不遵守行為規(guī)范，或不聽(tīng)從機(jī)組人員指示，從而擾亂航空器上良好秩序和紀(jì)律的行為”，有九種表現(xiàn)形式?？梢?jiàn)，《飛行安全保衛(wèi)規(guī)則》中的“非法干擾行為”類似于狹義的“旅客不軌行為”即犯罪行為，與《飛行安全保衛(wèi)規(guī)則》中的“擾亂行為”一同構(gòu)成了廣義的“旅客不軌行為”（具體見(jiàn)表1）。

表1 法律法規(guī)層面關(guān)于禁止旅客行為的相關(guān)規(guī)定

這四部法律法規(guī)都直接或間接地規(guī)定了旅客不軌行為，但效力層次和側(cè)重點(diǎn)不同?！缎谭ā泛汀吨伟蔡幜P法》屬于法律，效力最高，但是從懲罰航空犯罪和維護(hù)民航治安角度而言的，并未直接規(guī)定民航旅客黑名單?！睹窈桨踩Ｐl(wèi)條例》由國(guó)務(wù)院制定，屬于行政法規(guī)；《飛行安全保衛(wèi)規(guī)則》由交通運(yùn)輸部制定，屬于部門規(guī)章，二者是從保衛(wèi)民航（飛行）安全角度對(duì)旅客不軌行為作出的規(guī)定。尤其是《飛行安全保衛(wèi)規(guī)則》不僅把旅客不軌行為作了廣義和狹義區(qū)分，而且作出了內(nèi)涵式界定以及外延式列舉。

2016年2月1日起實(shí)施的《民航旅客不文明行為記錄管理辦法》（試行）（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）規(guī)定了將被列入不文明行為記錄的十一種行為。2018年5月1日起實(shí)施的《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“385號(hào)文”）則把旅客在機(jī)場(chǎng)或航空器內(nèi)實(shí)施的被公安機(jī)關(guān)處以行政處罰或被追究刑事責(zé)任九種行為視為不軌行為?！掇k法》和“385號(hào)文”是直接規(guī)定“旅客黑名單”的法律規(guī)范，內(nèi)容比較詳細(xì)具體。尤其需要注意的是，“385號(hào)文”把被公安機(jī)關(guān)處以行政處罰或被追究刑事責(zé)任作為列入民航旅客黑名單的前置條件（具體見(jiàn)表2）。

表2 規(guī)章/規(guī)范性文件層面直接關(guān)于旅客不軌行為的規(guī)定

另外，部分航空公司通過(guò)運(yùn)輸總條件設(shè)置了黑名單條款。譬如，春秋航空在《春秋航空股份有限公司旅客、行李國(guó)內(nèi)運(yùn)輸總條件》第五條“拒絕運(yùn)輸”中規(guī)定，“春秋航空出于安全原因或根據(jù)合理的判斷，可以拒絕承運(yùn)旅客和其行李。由于下列一種或多種原因，春秋航空有權(quán)拒絕承運(yùn)旅客和/或其行李：……（十二）旅客曾有航班上的不良行為紀(jì)錄，并且春秋航空有理由相信此種不良行為仍有可能再次發(fā)生。”由此可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：其一，“拒絕運(yùn)輸”不等同于“被列入黑名單”，前者的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于后者。換言之，旅客被拒絕運(yùn)輸，有可能是因?yàn)樵?jīng)的不軌行為（并且有理由相信這種不軌行為有可能再次發(fā)生），也有可能是因?yàn)槁每统藱C(jī)當(dāng)天的違法違規(guī)行為（譬如拒絕接受安全檢查），也有可能是因?yàn)槁每偷倪`約行為（譬如未支付適用的票價(jià)、費(fèi)用），還有可能是因?yàn)槁每妥陨砩眢w的原因（譬如旅客年齡、精神或身體狀況不適合航空旅行）。其二，航空公司關(guān)于“被列入黑名單”的具體原因即黑名單的進(jìn)入條件的規(guī)定不甚明確，享有較大的自主決定權(quán)，也存在濫用黑名單的重大風(fēng)險(xiǎn)。［3］

2.民航旅客黑名單進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐類型

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展以及人民生活水平的大幅提高，越來(lái)越多旅客選擇乘機(jī)出行，然而，與此相伴的是發(fā)生在航班或機(jī)場(chǎng)的游客不文明事件明顯增多。譬如，“中國(guó)游客大鬧亞航航班”“熱水潑空姐揚(yáng)言炸飛機(jī)”“新婚夫婦大鬧機(jī)場(chǎng)”“大陸游客大鬧桃園機(jī)場(chǎng)”“因座椅調(diào)整問(wèn)題中國(guó)乘客在瑞士航班上互毆”……這些行為，對(duì)于旅客而言，造成了心理恐慌和出行時(shí)間耽擱；對(duì)于航空公司而言，造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失；而對(duì)于不軌旅客而言，則有可能觸犯了法律底線，被列入黑名單。

《辦法》自2016年2月1日開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，中航協(xié)從2016年4月8日 至2018年5月31日 公 布了十六批共411名民航旅客的不文明行為記錄。這些旅客不軌行為涵蓋了《辦法》規(guī)定的九類表現(xiàn)形式，對(duì)于已造成嚴(yán)重社會(huì)不良影響但未受到行政處罰的，旅客不文明行為記錄期限為一年；受到行政處罰的，旅客不文明行為記錄期限為二年。

“385號(hào)文”自2018年5月1日實(shí)施以來(lái)，民航局從2018年6月開(kāi)始通過(guò)官方網(wǎng)站公布“民航限制乘坐民用航空器嚴(yán)重失信人名單”，截至2021年9月共有7 454名旅客被列入“嚴(yán)重失信人名單”（黑名單）。這些“嚴(yán)重失信人”主要集中在以下三類不軌行為：一是隨身攜帶或托運(yùn)國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的危險(xiǎn)品、違禁品和管制物品；在隨身攜帶或托運(yùn)行李中故意藏匿國(guó)家規(guī)定以外屬于民航禁止、限制運(yùn)輸物品。二是使用偽造、變?cè)旎蛎坝盟顺藱C(jī)身份證件、乘機(jī)憑證。三是妨礙或煽動(dòng)他人妨礙機(jī)組、安檢、值機(jī)等民航工作人員履行職責(zé)，實(shí)施或威脅實(shí)施人身攻擊。另外需要注意的是，不軌旅客受到罰款或行政拘留等治安處罰以及刑事拘留等刑事處罰是被納入黑名單的前提條件。換言之，不軌旅客被處以行政處罰或被追究刑事責(zé)任是旅客黑名單的前置程序。

從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，民航旅客黑名單呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。僅從數(shù)量上看，中航協(xié)在26個(gè)月內(nèi)一共公布了16批民航旅客不文明行為記錄，共411名；而民航局則在40個(gè)月內(nèi)公布了7 454名“嚴(yán)重失信人名單”，呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。這一趨勢(shì)與國(guó)外民航旅客黑名單實(shí)踐相吻合。在國(guó)外，近年來(lái)民航旅客黑名單的數(shù)量也在呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，適用范圍也從旅客擴(kuò)展至機(jī)場(chǎng)工作人員。究其原因就在于，在當(dāng)今恐怖主義活動(dòng)“全球化”“信息化”“基地化”的時(shí)代背景下，民航安全管理壓力不斷增大。［4］然而，民航旅客黑名單的這一發(fā)展趨勢(shì)值得警惕。民航旅客黑名單的泛化濫用，不僅極有可能侵犯旅客作為公民的基本權(quán)利以及作為消費(fèi)者的重要權(quán)利，而且可能會(huì)導(dǎo)致政府公信力下降［5］，影響民航業(yè)的健康發(fā)展。

由于旅客與航空運(yùn)輸企業(yè)之間利益的不平衡性以及旅客的弱勢(shì)地位，決定了民航旅客黑名單極易被泛化濫用，存在偏袒航空運(yùn)輸企業(yè)利益之傾向。尤其是在民航旅客黑名單進(jìn)入條件不甚明了的情況下，民航旅客黑名單存在不公之嫌，這不利于民航旅客黑名單制度的功能發(fā)揮。法律規(guī)則內(nèi)容的確定性與否直接決定了法律制度的穩(wěn)定性與否，民航旅客制度同樣如此。為此，迫切需要明確民航旅客黑名單的進(jìn)入條件，并將其規(guī)范化、制度化、體系化。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從旅客不軌行為的危害程度、再現(xiàn)概率以及旅客的主觀惡性作為民航旅客是否被列入黑名單的主要標(biāo)準(zhǔn)，下文將圍繞這三個(gè)方面展開(kāi)研究論述。

3.中航協(xié)16批民航旅客不文明行為記錄的具體分析

2016年2月1日《辦法》開(kāi)始實(shí)施，中航協(xié)從2016年4月8日公布首批民航旅客不文明行為記錄，截至2018年5月31日公布了十六批共411名民航旅客的不文明行為記錄。具體如圖1所示。

圖1 中航協(xié)16批民航旅客不文明行為記錄分布圖

從旅客不文明行為發(fā)生的環(huán)節(jié)來(lái)看，發(fā)生在航空器內(nèi)的最多，占比約43%；發(fā)生在安檢環(huán)節(jié)的次之，占比約25%。另外，發(fā)生在值機(jī)環(huán)節(jié)的占比約9%，發(fā)生在候登機(jī)環(huán)節(jié)的占比約8%，下機(jī)后環(huán)節(jié)的占比約2%。從公布的民航旅客不文明行為記錄信息來(lái)看，還有占比約10%的無(wú)法判斷發(fā)生環(huán)節(jié)，以及占比約3%的屬于不乘坐飛機(jī)情形（比如謊稱飛機(jī)上有炸彈）。

從具體原因來(lái)看，違反客艙安全規(guī)定，拒不執(zhí)行機(jī)組人員指令的最多，共94例，占比約20%；其次是對(duì)民航工作人員實(shí)施人身攻擊或威脅，共82例，占比約18%；再次是妨礙民航工作人員履行職責(zé)或者煽動(dòng)旅客妨礙民航工作人員履行職責(zé)，共61例，占比約13%；第四是違反客艙安全規(guī)定，拒不執(zhí)行機(jī)組人員指令，共52例，占比約11%；第五是在機(jī)場(chǎng)、航空器內(nèi)打架斗毆、尋釁滋事共49例，占比約11%；第六是堵塞、強(qiáng)占、沖擊值機(jī)柜臺(tái)、安檢通道及登機(jī)口（通道），共32例，占比約7%；第七是故意損壞機(jī)場(chǎng)、航空器內(nèi)設(shè)施設(shè)備，共21例，占比約5%；第八是強(qiáng)行沖擊駕駛艙、擅自打開(kāi)應(yīng)急艙門，共17例，占比約4%；第九是違反規(guī)定進(jìn)入機(jī)坪、跑道和滑行道，共13例，占比約3%；第十是強(qiáng)行登（占）、攔截航空器，共3例，占比約1%最后是其他擾亂航空運(yùn)輸秩序、已造成嚴(yán)重社會(huì)不良影響或依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、民航規(guī)章應(yīng)予以處罰的行為，共33例，占比約11%。

從納入黑名單的前置程序看，被行政拘留的共201例，占比約87%；被行政拘留并罰款的20例，占比約9%；被采取刑事強(qiáng)制措施（刑事拘留或逮捕）的共10例，占比4%。

進(jìn)而，從被采取行政處罰角度分析，處以200元罰款的共118例，占比約66%；處以500元罰款的共29例，占比約29%；處以200元以下罰款的共4例，占比約2%；處以200-300元罰款的共3例，占比約2%；處以500元以上罰款的共2例，占比約1%；另外還有1例是行政調(diào)解。

從納入黑名單的期限來(lái)看，禁飛期為一年的共180例，占比約44%；禁飛期為兩年的共231例，占比約56%。

三、民航旅客不軌行為的危害程度

頻繁曝光的中國(guó)游客在機(jī)場(chǎng)或航班上的不軌行為，引發(fā)了國(guó)人對(duì)文明出行的熱烈討論，也引發(fā)了學(xué)界對(duì)文明乘機(jī)的深入思考。黑名單作為預(yù)防旅客不軌行為的管理手段具有道義的正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)的緊迫性，其所針對(duì)的不軌行為在外部上表現(xiàn)為一種違法違規(guī)行為，在內(nèi)在本質(zhì)上則是侵害公共利益、行業(yè)利益、企業(yè)利益和其他旅客個(gè)人利益的行為。［6］因此，應(yīng)當(dāng)把不軌行為的危害程度作為旅客是否被列入黑名單首要考慮的因素。

1.不軌行為

不軌行為，簡(jiǎn)而言之，即是旅客做出了違法違規(guī)的不當(dāng)行為，其包括兩層含義：一是旅客做出了某種行為，二是該行為具有法律上的否定性。

與道德、宗教等其他社會(huì)規(guī)范不同，法律規(guī)范屬于行為規(guī)范，而非思想規(guī)范。法律不規(guī)范人的思想，任何人也不應(yīng)因?yàn)樗枷胧艿綉土P。換言之，如果一個(gè)人僅有違法犯罪的想法，而未付諸行動(dòng)，其不應(yīng)當(dāng)受到處罰。因?yàn)?，人的?nèi)心思想如果不通過(guò)外在行為表現(xiàn)出來(lái)，就不具有危害性。［7］具體到民航運(yùn)輸領(lǐng)域，判定旅客是否被列入黑名單的依據(jù)首先在于“行為”，單純的民航旅客思想狀態(tài)不應(yīng)被作為是否將其列入黑名單的認(rèn)定基礎(chǔ)，不能因?yàn)槁每偷淖诮绦叛?、價(jià)值取向而受到非難，被列入黑名單。

民航旅客被列入黑名單不僅僅是因?yàn)槠渌龀隽四撤N行為，而且該行為具有法律上的否定性。民航旅客黑名單主要針對(duì)旅客的不文明行為，僅僅適用于不軌旅客?！安卉壭袨椤薄白虜_行為”“不當(dāng)行為”“不文明行為”“違法違規(guī)行為”等表述雖有所差別，但都屬于否定性評(píng)價(jià)行為，應(yīng)當(dāng)受到法律的非難性。不過(guò)，相對(duì)而言，“不軌行為”這一概念更具法律嚴(yán)謹(jǐn)性。因此，旅客做出了不軌行為是其被列入黑名單的重要依據(jù)。

民航旅客不軌行為表現(xiàn)形式多樣，有的與恐怖主義活動(dòng)有關(guān)，包括謊稱航班有炸彈、有人要炸機(jī)場(chǎng)以及自身行李中有炸彈等；有的屬于沖闖控制區(qū)、擅自打開(kāi)或欲打開(kāi)飛機(jī)安全門、擅自進(jìn)入機(jī)坪等嚴(yán)重?cái)_亂航空運(yùn)輸秩序。從發(fā)生的地點(diǎn)和環(huán)節(jié)看，民航旅客不軌行為，有的發(fā)生在安檢環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為扔砸安檢行李筐、機(jī)場(chǎng)違例吸煙、辱罵或拒不配合安檢人員檢查以及與安檢人員發(fā)生肢體沖突、謊稱攜帶管制器具；有的發(fā)生在飛行中的客艙里，表現(xiàn)為在飛機(jī)上毆打他人、私自調(diào)換座位且不聽(tīng)勸阻、在飛機(jī)上使用手機(jī)、搶座位、大鬧航班、不系安全帶，對(duì)機(jī)組人員大聲喊叫、言辭中帶有辱罵字眼、擾亂客艙安全秩序等。相對(duì)而言，機(jī)上民航旅客不軌行為的危害更大，后果更嚴(yán)重，也因此成為黑名單的重點(diǎn)制裁對(duì)象。譬如，干擾機(jī)組人員工作甚至對(duì)機(jī)組人員進(jìn)行攻擊、破壞機(jī)上安全器材機(jī)上斗毆、性滋擾等。

2.危害程度

安全是民航旅客運(yùn)輸首要的價(jià)值目標(biāo)。民航旅客黑名單制度的主要目的在于保障航空安全、維持民航秩序、維護(hù)公共安全。因此，應(yīng)當(dāng)將民航旅客不軌行為的危害程度即威脅或者可能威脅航空安全，作為被列入黑名單的重要依據(jù)。

從更廣泛的行政黑名單視角看，其適用的對(duì)象都是對(duì)社會(huì)安全、健康、秩序等公共利益事項(xiàng)造成侵害或者存在潛在威脅的行為。民航旅客黑名單最初表現(xiàn)為美國(guó)、加大拿等國(guó)基于反恐需要的“No Fly List”（“禁飛名單”），后拓展至規(guī)制旅客不軌行為的航空公司黑名單?？植阑顒?dòng)的危害性自必不說(shuō)，其不僅會(huì)給旅客的生命、財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅，而且會(huì)對(duì)航空公司以及航空運(yùn)輸業(yè)造成嚴(yán)重不利影響。旅客不軌行為也有可能給民航安全帶來(lái)很大威脅，譬如在飛機(jī)飛行過(guò)程中使用手機(jī)，其輻射的電磁波會(huì)干擾飛機(jī)上利用無(wú)線電波的導(dǎo)航設(shè)備和操作系統(tǒng)，從而導(dǎo)致自動(dòng)操縱設(shè)備因接收錯(cuò)誤信息而做出錯(cuò)誤操作，從而引發(fā)重大險(xiǎn)情甚至?xí)?dǎo)致機(jī)毀人亡的嚴(yán)重后果。所以，在適用民航旅客黑名單時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)旅客不軌行為的危害程度進(jìn)行判定。不具有危害性的行為，無(wú)論是正當(dāng)行為抑或是不軌行為，都不應(yīng)當(dāng)給予黑名單制裁。

對(duì)于民航旅客不軌行為的危害程度，可以從兩個(gè)層面進(jìn)行判定：一是不軌行為已經(jīng)造成后果。如果旅客不軌行為已經(jīng)對(duì)航空運(yùn)輸造成了安全事故或者其他嚴(yán)重后果，而不論該行為本身是否嚴(yán)重，即應(yīng)當(dāng)被列入旅客黑名單。譬如擅自打開(kāi)應(yīng)急艙門或者往飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)扔擲硬幣。二是不軌行為本身的危害性，以及是否可能會(huì)造成嚴(yán)重后果。譬如，在我國(guó)比較常見(jiàn)的“霸機(jī)”行為，無(wú)論“霸機(jī)”是因?yàn)楹桨嘌诱`、旅客權(quán)益得不到維護(hù)，還是因?yàn)槠渌?，都不可避免地影響航班正常行使、航線資源被浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)被列入黑名單。因此，民航旅客黑名單的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)之一應(yīng)當(dāng)是旅客做出了危害航空安全的不軌行為，不軌行為的危害性可能是已經(jīng)造成了嚴(yán)重后果，也可能是由于行為本身的嚴(yán)重性給航空安全造成潛在威脅。

中外對(duì)于旅客不軌行為的處罰形式和規(guī)制內(nèi)容大同小異，都可以處以刑事處罰或者治安處罰。但是，由于各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及法律文化傳統(tǒng)不同，對(duì)于旅客不軌行為的犯罪認(rèn)定以及處罰力度方面有所差異。在我國(guó)，采用刑事犯罪和一般違法并存的違法行為二元懲罰體系，輕微違法行為被排除在犯罪之外，并采取“立法定性＋立法定量”一階段犯罪化模式。質(zhì)言之，在我國(guó)旅客不軌行為通常不被視為犯罪而僅僅是一般違法行為。然而，在其他很多國(guó)家，采取“立法定性＋司法定量”的二階段犯罪化模式，刑法立法把絕大部分違法行為都視為犯罪，最終是否構(gòu)成犯罪則由司法機(jī)關(guān)裁定。［8］譬如，法國(guó)刑法典把犯罪分為重罪、輕罪和違警罪，美國(guó)《模范刑法典》關(guān)于犯罪的規(guī)定則更為寬泛，分為重罪、輕罪、微罪和違警罪。當(dāng)然，整體而言，對(duì)旅客不軌行為的處罰，國(guó)外一般重于我國(guó)，這是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家健全的社會(huì)誠(chéng)信體系密切相關(guān)的。譬如，在我國(guó)，不軌行為的治安處罰拘留期限最長(zhǎng)為15天，罰款的最高限額為5 000元人民幣，而在美、英、韓等國(guó)，旅客不軌行為的監(jiān)禁處罰最長(zhǎng)可達(dá)5年，罰金最高金額可達(dá)10 000美元，其黑名單的特殊預(yù)防和一般預(yù)防效果也相對(duì)較好。［9］

“385號(hào)文”將旅客受到行政處罰或者被采取刑事強(qiáng)制措施作為納入黑名單的基本條件，這一規(guī)定值得肯定。因?yàn)椋洳粌H體現(xiàn)審慎適用民航旅客黑名單理念，而且直接將旅客不軌行為的危害程度的判定簡(jiǎn)單化、可操作化。

反過(guò)來(lái)，如果旅客的不軌行為不會(huì)威脅航空安全時(shí)，不應(yīng)當(dāng)被納入黑名單。譬如，旅客的穿著打扮比較怪異，或者旅客在機(jī)場(chǎng)內(nèi)有不穿鞋襪、隨處走動(dòng)等不文明舉止的，不會(huì)對(duì)航空飛行安全造成威脅，亦沒(méi)有對(duì)航空運(yùn)輸秩序造成嚴(yán)重破壞，不能將其認(rèn)定為行為惡劣而列入黑名單。對(duì)于此類行為可以通過(guò)提醒、批評(píng)、教育等方式加以規(guī)制。一般而言，民航旅客黑名單的規(guī)制行為與航空器及其安全有關(guān)，對(duì)于機(jī)場(chǎng)內(nèi)發(fā)生的不軌行為，要嚴(yán)格黑名單適用范圍。質(zhì)言之，對(duì)航空器內(nèi)發(fā)生的旅客不軌行為的認(rèn)定要從寬把握，對(duì)機(jī)場(chǎng)等其他場(chǎng)所內(nèi)發(fā)生的旅客不軌行為的認(rèn)定要從嚴(yán)把握。

四、民航旅客不軌行為的再現(xiàn)概率

行政黑名單的主要目的不是懲罰，而是預(yù)防。［10］民航旅客黑名單制度的目的并不僅僅是對(duì)做出不軌行為旅客進(jìn)行處罰，而主要在于防止做出不軌行為的旅客及其他旅客在以后乘機(jī)時(shí)做出相同或者類似行為，從而對(duì)航空運(yùn)輸造成損害。因此，對(duì)旅客不軌行為是否具有“可反復(fù)性”以及再現(xiàn)概率的判斷，就成為旅客黑名單進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的重要考量因素。

1.行為“可反復(fù)性”

所謂行為“可反復(fù)性”，是指民航旅客所做出的不軌行為在客觀上具有反復(fù)再現(xiàn)的可能性。民航旅客黑名單制度免除了航空公司強(qiáng)制締約義務(wù)，究其原因在于，擔(dān)憂旅客再次做出不軌行為從而給航空安全造成威脅。質(zhì)言之，當(dāng)民航旅客黑名單制定主體認(rèn)為，不軌行為旅客在下次乘坐航班時(shí)仍有可能做出相同或類似的不軌行為，才能將其列入黑名單。可見(jiàn)，民航旅客黑名單的進(jìn)入條件之一就是旅客不軌行為具有“反復(fù)性”，如果某一不軌行為在客觀上不可能重復(fù)出現(xiàn)，那就不應(yīng)當(dāng)列入黑名單。如此一來(lái)，對(duì)不軌行為再現(xiàn)概率的判斷就成為民航旅客黑名單進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)中的重要考量因素。

對(duì)民航旅客不軌行為再現(xiàn)概率的判斷，可以從兩個(gè)方面著手：一是民航旅客在實(shí)施不軌行為時(shí)的主觀狀態(tài)，即是否具有故意、重大過(guò)失等過(guò)錯(cuò)，是否屬于有意識(shí)行為［11］；二是民航旅客在實(shí)施不軌行為時(shí)的客觀情況，即不軌行為的發(fā)生有無(wú)其他特殊原因所導(dǎo)致。對(duì)于第一個(gè)方面，與旅客的主觀惡性程度有關(guān)，將在第五部分詳細(xì)論述，下文將圍繞第二個(gè)方面展開(kāi)研究。

2.再現(xiàn)概率的判斷

任何行為的發(fā)生，背后都有深層次原因。我國(guó)旅客實(shí)施不軌行為，既有主觀因素，譬如旅客民航知識(shí)的匱乏、良好旅行習(xí)慣尚未養(yǎng)成、法律素質(zhì)有待提高，等等；也有客觀原因，譬如社會(huì)誠(chéng)信體系尚未完全建立、法治環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化、民航運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提升，等等。

判斷旅客不軌行為再現(xiàn)概率時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到“當(dāng)時(shí)”的客觀情況。至少存在以下兩種特殊情形時(shí)，民航旅客不軌行為的再現(xiàn)概率較低，存在阻斷被列入黑名單的現(xiàn)實(shí)可能性。其一，民航旅客不軌行為是在航空運(yùn)輸過(guò)程中發(fā)生了突發(fā)情況下做出的。航空運(yùn)輸環(huán)境極其復(fù)雜，飛機(jī)因遭遇強(qiáng)對(duì)流天氣、鳥(niǎo)擊等突發(fā)狀況而劇烈顛簸，從而導(dǎo)致機(jī)上乘客極度驚慌并做出影響飛行安全或者擾亂航空秩序的行為，譬如亂跑亂撞導(dǎo)致飛機(jī)配載失衡。旅客此類不軌行為雖然可能會(huì)造成嚴(yán)重后果，但屬于旅客在緊急失控下自我保護(hù)反應(yīng)或者迫不得已采取的措施，不宜納入旅客黑名單。其二，民航旅客不軌行為是在航空承運(yùn)人有意激怒旅客的情況下做出的。雖然機(jī)組工作人員都是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格訓(xùn)練過(guò)的專業(yè)人員，業(yè)務(wù)素質(zhì)較高，服務(wù)意識(shí)較強(qiáng)，服務(wù)態(tài)度較好，但并不排除旅客不軌行為是由于機(jī)組工作人員所導(dǎo)致的。譬如，在個(gè)別情況下，機(jī)組工作人員錯(cuò)誤引導(dǎo)、態(tài)度較差、溝通不暢、言語(yǔ)不當(dāng)甚至態(tài)度惡劣，導(dǎo)致旅客不滿情緒甚至誘發(fā)旅客在失去理智的情況下做出不軌行為。這種情況下，由于航空公司的過(guò)錯(cuò)在先，旅客不軌行為再現(xiàn)概率較低，將其納入黑名單有航空公司報(bào)復(fù)之嫌，有失公允。

也許會(huì)有人認(rèn)為，僅憑旅客過(guò)去的行為就對(duì)其未來(lái)表現(xiàn)作出判斷并禁止其乘機(jī)出行是不公平的。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)忽略或者忽視了航空運(yùn)輸安全的特殊性。民航運(yùn)輸環(huán)境密封性極強(qiáng)，對(duì)安全的要求極高，一旦發(fā)生危險(xiǎn)后果極其嚴(yán)重。因此，對(duì)于航空安全而言，旅客的不軌行為是否已經(jīng)造成了實(shí)際損害后果并非是否納入黑名單的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只要該行為對(duì)航空安全造成潛在威脅并且這種行為還有再次發(fā)生的可能性，就應(yīng)當(dāng)被列入黑名單，這也正是黑名單制度預(yù)防功能的體現(xiàn)。

當(dāng)然，對(duì)列入黑名單旅客并非“一棍子打死”，可以通過(guò)退出機(jī)制的完善來(lái)給予其自我救贖的機(jī)會(huì)。譬如，可以借鑒刑事訴訟中的保證人制度，對(duì)于部分黑名單旅客通過(guò)繳納保證金或者提供保證人的方式，設(shè)立一定的考察期，允許其乘機(jī)旅行，考察期一過(guò)則將其從黑名單中去除。

五、民航旅客的主觀惡性

法律雖然不懲罰思想犯，但并不意味著不考慮行為人的主觀狀態(tài)。相反，無(wú)論是刑法中的故意犯罪、過(guò)失犯罪，抑或是民法中的過(guò)錯(cuò)原則、無(wú)過(guò)錯(cuò)原則，都說(shuō)明行為人的主觀狀態(tài)在行為的法律定性以及責(zé)任追究等方面都具有重要作用。［12］在民航旅客黑名單進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的確立中，應(yīng)當(dāng)將旅客的主觀惡性程度作為重要考量因素。

1.慎罰少用的基本原則

行政黑名單作為行政處罰中的“聲譽(yù)罰”，其對(duì)行政相對(duì)人的名譽(yù)、信譽(yù)和社會(huì)評(píng)價(jià)會(huì)產(chǎn)生不利影響，對(duì)行政相對(duì)人的學(xué)習(xí)、工作和生活帶來(lái)很大困擾。行政比例原則要求，要慎用行政黑名單，要考慮行政相對(duì)人的主觀惡性大小。對(duì)于那些主觀惡性較小的行政相對(duì)人不應(yīng)納入黑名單。

民航旅客黑名單同樣需要堅(jiān)持慎罰少用的基本原則。民航旅客黑名單制度的目的，一方面在于免除航空運(yùn)輸承運(yùn)人強(qiáng)制締約義務(wù)，賦予其拒載不軌旅客之權(quán)利；另一方面在于明確黑名單的界限，防止國(guó)家公權(quán)力的濫用。民航旅客不軌行為的發(fā)生原因可能多種多樣。有些屬于旅客故意而為之，有些則屬于旅客“無(wú)知之幕”，缺乏良好的旅行習(xí)慣或者缺乏必要的航空知識(shí)，有些則屬于航空運(yùn)輸企業(yè)的原因。如果不對(duì)不軌旅客的主觀狀態(tài)加以分析，直接將其列入黑名單則有失偏頗。質(zhì)言之，只有對(duì)那些故意做出不軌行為且教育后仍不思悔改的旅客才能納入黑名單，對(duì)那些無(wú)意識(shí)的旅客則不應(yīng)采用黑名單處罰手段。

2.不軌行為的無(wú)意識(shí)

不軌行為的無(wú)意識(shí)會(huì)抑制旅客不軌行為的再現(xiàn)概率。換言之，如果旅客在實(shí)施不軌行為時(shí)在主觀上是無(wú)意識(shí)的，那么旅客重復(fù)這種不軌行為的概率會(huì)大大降低。實(shí)踐中，民航旅客不軌行為的無(wú)意識(shí)主要包括兩個(gè)方面：

一是旅客行為能力欠缺。譬如，對(duì)于未成年人或者成年精神病人，其民事行為能力有限，無(wú)法意識(shí)到自己行為的性質(zhì)也無(wú)法預(yù)見(jiàn)到自己行為的后果，當(dāng)其乘機(jī)時(shí)做出不軌行為并非出于有意，而屬于無(wú)意識(shí)行為。［13］此時(shí)，不應(yīng)當(dāng)將其納入黑名單，而應(yīng)當(dāng)要求其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加監(jiān)管，若監(jiān)護(hù)人未能盡到監(jiān)護(hù)職責(zé)，則可以將監(jiān)護(hù)人納入黑名單。

二是旅客認(rèn)知錯(cuò)誤?，F(xiàn)代社會(huì)分工的細(xì)化以及航空知識(shí)的高度專業(yè)化，決定了部分旅客缺乏航空知識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致旅客對(duì)其不軌行為缺乏必要的認(rèn)識(shí)。在這種情況下，首先應(yīng)當(dāng)是對(duì)旅客進(jìn)行提醒、教育和警示，并告知其行為的危害后果以及有可能被納入黑名單的懲罰處理，旅客仍拒不改正的才被納入黑名單。

六、民航旅客黑名單進(jìn)入機(jī)制的立法回應(yīng)

雖然黑名單手段在我國(guó)當(dāng)前行政管理和社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用，其應(yīng)用領(lǐng)域和范圍也日益廣泛，但由于黑名單理論的不成熟、黑名單制度的不完善以及黑名單制度落實(shí)中的國(guó)家公權(quán)力的恣意妄為傾向，導(dǎo)致黑名單被泛化濫用從而侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象普遍存在，進(jìn)而導(dǎo)致黑名單制度飽受學(xué)界批評(píng)和社會(huì)質(zhì)疑。［14］因此，應(yīng)歸根溯源，從制度創(chuàng)新角度，從社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)高度，不斷健全黑名單制度，從而發(fā)揮其應(yīng)有的懲罰、教育和預(yù)防功能，民航旅客黑名單同樣如此。

1.民航旅客黑名單進(jìn)入機(jī)制立法的基本要求

首先，民航旅客黑名單的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家法律明確規(guī)定，航空公司不得隨意設(shè)立。由于民航旅客黑名單涉及公民基本人權(quán)和消費(fèi)者基本權(quán)利，其進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由效力層次較高的法律規(guī)范作出規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《立法法》第8條的規(guī)定，有關(guān)限制公民人身自由的事項(xiàng)只能由全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法律。［15］鑒于旅客黑名單限制甚至剝奪了旅客的乘機(jī)自由，有必要在法律層面規(guī)定旅客不軌行為及其處罰措施。因此，應(yīng)當(dāng)在法律層面增加對(duì)民航旅客黑名單的規(guī)定。我們建議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)《民用航空法》的修改［16］，對(duì)民航旅客黑名單作出原則性規(guī)定，列出旅客不軌行為的表現(xiàn)及類型；通過(guò)國(guó)務(wù)院制定《民航旅客不軌行為管理辦法》對(duì)民航旅客黑名單制度進(jìn)行具體規(guī)定，明確旅客黑名單的適用對(duì)象、進(jìn)入條件、制定主體、設(shè)立程序、異議處理等。

其次，民航旅客黑名單的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審慎，不能任意擴(kuò)大旅客黑名單的適用范圍。民航旅客黑名單以維護(hù)民航安全為宗旨，其進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過(guò)于寬泛；同時(shí)，其設(shè)置條件要清晰明確，不能出現(xiàn)語(yǔ)義模糊情況。可以參考民航旅客不軌行為的危害程度、再現(xiàn)概率以及旅客主觀過(guò)錯(cuò)，合理確定旅客黑名單進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，防止黑名單被泛化濫用。

再次，民航旅客黑名單的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)對(duì)外公布。旅客黑名單的目的并非單純?yōu)榱恕熬茌d”旅客，而是為了構(gòu)建民航旅客誠(chéng)信體系，實(shí)現(xiàn)航空運(yùn)輸企業(yè)、旅客和社會(huì)公眾等多方利益的均衡。因此，要讓旅客知道哪些行為是可以做的，哪些行為是不能做的，以及違反民航行為規(guī)則有可能受到的不利后果，這也是基于保護(hù)旅客知情權(quán)考慮。

最后，“不軌行為旅客”應(yīng)以第三方評(píng)定為準(zhǔn)。將擾亂航空運(yùn)營(yíng)秩序、危害航空安全并且受到行政處罰或者刑事強(qiáng)制措施的旅客，直接列入旅客黑名單范圍，應(yīng)該說(shuō)異議不大。但在實(shí)踐中，航空公司自設(shè)旅客“不文明記錄”的做法，可能更多地出于保護(hù)企業(yè)利益、行業(yè)利益目的，難免陷入“自說(shuō)自話”的尷尬境地，其公正公允性值得商榷。因此，我們建議：民航旅客黑名單的立法主體、制定主體、監(jiān)督主體和發(fā)起主體應(yīng)當(dāng)分開(kāi)，由第三方來(lái)評(píng)定旅客黑名單的行為性質(zhì)是否達(dá)到進(jìn)入黑名單的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，民航旅客黑名單的監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)由民航局承擔(dān)，制定主體應(yīng)當(dāng)由中航協(xié)承擔(dān)，發(fā)起主體由航空公司承擔(dān)。

總之，應(yīng)統(tǒng)一民航旅客黑名單立法，不能任意設(shè)置條件，且應(yīng)當(dāng)對(duì)外公布。民航黑名單法律制度由民航局及以上立法部門制訂較為合適，民航黑名單的認(rèn)定和發(fā)布由協(xié)會(huì)作為第三方作出更為合適，航空公司不適宜制定或發(fā)布。［17］

2.統(tǒng)一規(guī)定旅客不軌行為表現(xiàn)并將其類型化

旅客不軌行為的外在表現(xiàn)與旅客黑名單制的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)休戚相關(guān)，也可以說(shuō)是一個(gè)問(wèn)題的兩面。民航旅客不軌行為雖然形式多樣，且隨著時(shí)空的變化會(huì)有所不同，但在民航旅客黑名單立法時(shí)應(yīng)盡量做到統(tǒng)一、規(guī)范。當(dāng)前，《民航安全保衛(wèi)條例》《飛行安全保衛(wèi)規(guī)則》《辦法》和“385號(hào)文”中關(guān)于旅客不軌行為的規(guī)定并不完全一致，這在某種程度上降低了民航旅客黑名單制度的法律實(shí)效。

建議對(duì)旅客不軌行為進(jìn)行類型化規(guī)定。中航協(xié)《辦法》中列明的十一種不文明行為，比較具有權(quán)威性，但沒(méi)有完全涵蓋不文明行為，還可以細(xì)化、補(bǔ)充和類型化。旅客不文明行為大致包括恐怖活動(dòng)和不軌行為兩類。［18］前者由國(guó)家安全部門制定黑名單，不予公開(kāi)；后者由民航管理部門或者其授權(quán)其他組織制定黑名單，予以公開(kāi)。

建議對(duì)旅客不軌行為進(jìn)行分級(jí)管理。對(duì)嚴(yán)重行為才進(jìn)入“黑名單”，要從構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)信體系的高度，將情節(jié)較輕和情節(jié)較重的區(qū)分開(kāi)來(lái)。旅客不軌行為大致可以分為四級(jí)：一是直接危及航空器安全的不軌行為，譬如沖擊跑道、未經(jīng)許可打開(kāi)機(jī)艙門；二是干擾機(jī)組人員有效履行職責(zé)的行為，譬如毆打、攻擊、辱罵、恐嚇機(jī)組人員；三是攻擊、威脅、騷擾其他旅客的行為，譬如機(jī)上打架斗毆；四是破壞機(jī)上良好秩序和紀(jì)律的行為，譬如大聲喧嘩、醉酒、占用他人座位等。對(duì)于嚴(yán)重程度較高的不軌行為，譬如前三類不軌行為，可以直接納入旅客黑名單；對(duì)于嚴(yán)重程度較低的不軌行為，譬如第四類不軌行為，建議慎入旅客黑名單。對(duì)于那些因航空知識(shí)缺乏、法律意識(shí)不強(qiáng)、后果較輕的旅客不文明行為，不宜采用“黑名單”手段，而對(duì)于那些涉嫌違法犯罪或者受到治安處罰的不軌行為要輔之以“黑名單”手段。

3.明確民航旅客黑名單進(jìn)入機(jī)制

明確旅客黑名單的進(jìn)入機(jī)制和退出機(jī)制，即明確航空公司拒載旅客和解除拒載的情形或條件是完善民航旅客黑名單制度的重要內(nèi)容。概括而言，民航旅客黑名單的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)要符合以下相關(guān)條件：第一，判定民航旅客所實(shí)施的不軌行為是否具有危害性。如若該不軌行為已經(jīng)危害到航空運(yùn)輸安全，就認(rèn)定該不軌行為具有危害性，并納入黑名單之中。第二，判定民航旅客所實(shí)施的不軌行為的嚴(yán)重程度。從民航旅客的不軌行為和航空安全的直接關(guān)聯(lián)性看，如果民航旅客的不軌行為直接危害到其他旅客和機(jī)組成員的人身安全及航空安全，那么可以直接將其歸入民航旅客黑名單之中；如果民航旅客的不軌行為和航空安全并不具備關(guān)聯(lián)性，但是其行為已經(jīng)影響航空運(yùn)輸秩序，導(dǎo)致航空安全受到嚴(yán)重威脅，那也可以認(rèn)定其達(dá)到了民航旅客黑名單的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)。但不是所有不軌行為都會(huì)被認(rèn)定達(dá)到黑名單的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，如果情節(jié)輕微，且不具備嚴(yán)重危害性，可以采取其他懲罰式措施。第三，判定民航旅客是否會(huì)再次實(shí)施不軌行為。旅客黑名單屬于事先防范措施，如果曾經(jīng)有過(guò)危害航空安全行為的旅客，應(yīng)當(dāng)考慮其是否有再次實(shí)施的可能性。如果具備再次實(shí)施的可能性，就應(yīng)當(dāng)將其納入黑名單之中。

在具體的判定條件上，應(yīng)當(dāng)從旅客所進(jìn)行的不軌行為的危害程度、再現(xiàn)概率和主觀惡性三個(gè)方面考慮。借鑒域外發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于“禁飛名單”的規(guī)定，并結(jié)合我國(guó)民航運(yùn)輸實(shí)際，可以將以下情形作為進(jìn)入旅客黑名單的條件：一是，旅客曾經(jīng)有霸機(jī)、占機(jī)、沖擊機(jī)場(chǎng)隔離區(qū)等不軌行為；二是，旅客曾經(jīng)有不聽(tīng)從機(jī)組人員安排，導(dǎo)致客艙秩序混亂或延誤發(fā)生或其他嚴(yán)重后果的不軌行為；三是，旅客曾經(jīng)有刻意刁難、辱罵毆打、干擾機(jī)組人員工作的不軌行為；四是，旅客曾經(jīng)有違反我國(guó)民航法律規(guī)范規(guī)定的犯罪或違法行為并受到行政處罰或者被采取刑事強(qiáng)制措施的。當(dāng)然，以上情形還需要滿足旅客拒不認(rèn)錯(cuò)，拒不悔改的情節(jié)。

問(wèn)題在于，發(fā)生在安檢、候機(jī)以及下機(jī)后等環(huán)節(jié)的旅客不軌行為，譬如旅客與機(jī)場(chǎng)工作人員或者值機(jī)人員之間的沖突，應(yīng)否被納入旅客黑名單？我們認(rèn)為，這些環(huán)節(jié)的旅客不軌行為，雖然不是發(fā)生在航空器內(nèi)，也不是發(fā)生在飛行途中，但仍然有可能會(huì)對(duì)航空安全造成潛在威脅，譬如不服從安全檢查、毆打辱罵值機(jī)人員、航班晚點(diǎn)后因?yàn)檠a(bǔ)償問(wèn)題“機(jī)鬧”等行為，可以而且應(yīng)當(dāng)納入黑名單。

問(wèn)題還在于，存在“航空安全潛在威脅”應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)判斷以及如何來(lái)判斷？前已述及，民航旅客不軌行為的判斷應(yīng)當(dāng)由第三方即中航協(xié)完成，但航空運(yùn)輸活動(dòng)畢竟專業(yè)性極強(qiáng)，民航運(yùn)輸企業(yè)的感受和體驗(yàn)最為直接，其也最有發(fā)言權(quán)，因此，應(yīng)當(dāng)賦予民航運(yùn)輸企業(yè)黑名單的啟動(dòng)權(quán)，就民航旅客不軌行為的表現(xiàn)及其潛在后果提供證據(jù)并提出建議。

4.明確民航旅客黑名單退出機(jī)制

“無(wú)規(guī)矩不成方圓。”針對(duì)民航旅客黑名單應(yīng)當(dāng)制定一套標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)入及退出機(jī)制，且制定相關(guān)的法律法規(guī)，使民航旅客黑名單制度的實(shí)施有法可依。因此，民航旅客黑名單的準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)要做到明確、嚴(yán)格，細(xì)化到具體行為，才可防范公權(quán)力的濫用。

從移除機(jī)制來(lái)看，“385號(hào)文”只規(guī)定了一種移除機(jī)制，即過(guò)期自然移除，并且將期限定為一年。該條過(guò)于死板，可以規(guī)定長(zhǎng)期乃至終身不得移除，還可以規(guī)定其他移除機(jī)制，譬如通過(guò)志愿服務(wù)等方式來(lái)修復(fù)或退出，明確退出“黑名單”（解除拒載）的情形或條件。具體而言，“黑名單”的退出情形至少可以包括以下兩種：

一是經(jīng)過(guò)一定時(shí)間旅客黑名單自動(dòng)解除。關(guān)鍵問(wèn)題在于，我國(guó)當(dāng)前關(guān)于經(jīng)過(guò)的“時(shí)間”過(guò)于單一，可以根據(jù)旅客不軌行為的性質(zhì)和后果，規(guī)定為一年、兩年、三年甚至終身等多種時(shí)間期限，給予旅客合理的冷靜期，促使其了解民航運(yùn)輸安全規(guī)則，預(yù)防旅客不軌行為的再次發(fā)生。

二是旅客確有悔過(guò)行為并提供擔(dān)保的。有些不軌行為確實(shí)是在旅客沖動(dòng)下做出的，如果旅客確有悔過(guò)行為如提供社區(qū)服務(wù)等，做出書(shū)面道歉以及不再做出不軌行為的書(shū)面承諾，在提供保證金或者保證人的前提下，可以有條件的暫時(shí)允許其退出黑名單。當(dāng)然，如果在保證期內(nèi)再次做出不軌行為的，應(yīng)當(dāng)從重處罰乃至終身“禁飛”。