方莞娟

（湖州市區(qū)域合作交流發(fā)展中心，浙江 湖州 313000）

2017年，黨的十九大明確提出了全面實施預(yù)算績效管理的改革目標(biāo)，通過預(yù)算績效管理，加強財政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善資金分配和使用機制，堅持過緊日子，提升財政資金使用效益。預(yù)算績效管理，是一種新型的預(yù)算管理模式，是政府行政績效管理的重要部分，是高標(biāo)準(zhǔn)踐行“財為政用，財為民謀”理念。硬化責(zé)任，強化資金使用效果，要求在預(yù)算編制、運行、監(jiān)控各環(huán)節(jié)全面引入績效理念和績效管理，對項目全周期進行績效評價。提質(zhì)增效，通過預(yù)算績效挖掘財力，聚焦財政資金的投入產(chǎn)出效益，增強財政資金使用透明度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實現(xiàn)程度。堅持花盡量少的錢、辦成事，為社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提升行政事業(yè)單位履職能力，使之更加務(wù)實、高效。預(yù)算績效管理是一種先進的預(yù)算理念，是一種有效的技術(shù)工具，是一種完善的全過程機制，是一種創(chuàng)新的預(yù)算管理模式，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制順利實施的保證。通過預(yù)算績效管理改革提升財政資金使用效益，全面提高行政事業(yè)單位的履職能力和精細化內(nèi)部管理水平。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的現(xiàn)實困境

目前，各級行政事業(yè)單位認(rèn)真貫徹中央關(guān)于全面預(yù)算績效管理改革的精神，各地也結(jié)合地方特色和工作實際陸續(xù)出臺了相關(guān)的意見和辦法，工作扎實，成效明顯。但在預(yù)算績效管理的應(yīng)用過程中，仍存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。

（一）科學(xué)編制績效難

如何科學(xué)編制預(yù)算績效是目前預(yù)算績效管理遇到的首要難題，預(yù)算績效編制是一項復(fù)雜、系統(tǒng)和專業(yè)的工作。一是專業(yè)預(yù)算績效人才缺乏。財政部門的預(yù)算績效管理人員，除要了解和熟悉國家相關(guān)法律法規(guī)和財政稅務(wù)專業(yè)知識，要懂部門項目管理，同時還需擅長信息技術(shù)處理，才能適應(yīng)現(xiàn)代績效管理工作的要求，目前相當(dāng)缺乏這樣的復(fù)合型人才。各級行政事業(yè)單位的績效管理人員，需要熟悉財政政策和財會知識，還要了解部門、單位的職責(zé)、年度重點工作內(nèi)容、戰(zhàn)略規(guī)劃以及項目管理特點等，這些能力都是進行預(yù)算績效編制所必須具備的，目前行政事業(yè)單位預(yù)算績效編制工作基本都是由財會人員負責(zé)，大部分財會人員的綜合能力還未達到這些要求。二是預(yù)算管理與績效管理脫節(jié)。預(yù)算績效管理是預(yù)算管理本身，是預(yù)算管理的重要組成部分，不能脫離預(yù)算而獨立存在。目前很多行政事業(yè)單位仍將預(yù)算管理和績效管理互相割裂，“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。預(yù)算管理本身不是最終目的，它是績效管理的基礎(chǔ)和依據(jù)，是實現(xiàn)部門關(guān)鍵績效指標(biāo)的主要來源，僅有預(yù)算管理沒有績效管理，預(yù)算管理就是空中樓閣停留在表面?？冃Ч芾硎且龑?dǎo)預(yù)算管理向既定的目標(biāo)前進，保證預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)，僅有績效管理沒有預(yù)算管理，績效管理就變成無本之木，無水之源。預(yù)算沒有編好執(zhí)行好，績效管理也就無從談起。三是績效目標(biāo)審核難度大。財政部門需根據(jù)部門職能職責(zé)、預(yù)算項目資金總額、項目內(nèi)容等對項目績效目標(biāo)、評價指標(biāo)的對應(yīng)性和匹配度進行實質(zhì)性審核，項目龐雜、時間緊張，審核難度極大。項目涉及各行業(yè)、各領(lǐng)域，專業(yè)性強；各行政事業(yè)單位具有部門職能的個性特點難以制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；績效目標(biāo)編制應(yīng)與預(yù)算編制同步進行，加上人員有限，審核、批復(fù)時間緊張。

（二）管理機制不完善

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理改革還在不斷摸索，還沒有建立一套完善的體制機制。一是制度體系不完善。隨著預(yù)算管理制度改革的不斷推進，《預(yù)算法》對預(yù)算績效管理提出了明確的要求，中央和地方財政陸續(xù)也出臺了相關(guān)實施意見和通知，為加強預(yù)算績效管理，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系提供了理論基礎(chǔ)。但是尚未形成完善的制度體系，有些制度尚未細化，全面預(yù)算績效管理部分環(huán)節(jié)的制度尚有欠缺，導(dǎo)致部分預(yù)算績效管理工作缺乏明確的制度參照和引導(dǎo)，難以有效實施，對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理行為約束和引導(dǎo)的權(quán)威性和執(zhí)行力不足。同時地方財政部門因缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和評價標(biāo)準(zhǔn)，管理過程中因自身理解不同，存在偏差，公正性難以得到保障，也不利于預(yù)算績效管理的推廣和普及。二是管理流程不完善。部分行政事業(yè)單位尚未建立規(guī)范、系統(tǒng)、全面的工作流程和實施細則，事前評價、目標(biāo)管理、運行監(jiān)控、績效評估、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的未全面納入管理。未建立相適應(yīng)的執(zhí)行機制和溝通機制，未明確各部門各崗位在預(yù)算績效管理中的職責(zé)。部分行政事業(yè)單位將預(yù)算績效管理工作全部交給財務(wù)部門，其他業(yè)務(wù)部門沒有參與其中，財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門又缺乏有效的溝通，部門預(yù)算績效管理工作與業(yè)務(wù)工作脫節(jié)，導(dǎo)致職責(zé)不明確，工作開展不順暢，預(yù)算績效管理未達到預(yù)期目標(biāo)。三是績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不完善?？冃繕?biāo)的細化量化、可測可比需有明確、規(guī)范、可參照的績效目標(biāo)績效指標(biāo)體系。目前行政事業(yè)單位在項目預(yù)算編制時績效目標(biāo)和指標(biāo)都是自行設(shè)置的，具有很大的隨意性，缺乏可參照的統(tǒng)一的共性績效指標(biāo)以及分行業(yè)、分領(lǐng)域的核心指標(biāo)體系。存在績效目標(biāo)設(shè)置不合理，績效指標(biāo)難以量化。由于對項目情況和預(yù)算績效目標(biāo)編制方法認(rèn)識和理解的不同，一些單位提出的項目可量化的“績”與“效”與預(yù)算資金使用不相匹配；考慮部門自身利益和績效評價結(jié)果的可完成度，因部門之間信息不對稱、實質(zhì)性審核難度大，預(yù)算績效目標(biāo)在編制時存在指標(biāo)設(shè)置不細，目標(biāo)設(shè)定過低等問題，財政支出的績效難以得到有效提升。

（三）評價機制不健全

一是績效評價范圍不全面。目前各級地方政府、行政事業(yè)單位只是對一般公共預(yù)算項目進行績效評價，政府性基金、國有資本、社會保險基金、轉(zhuǎn)移支付和專項資金等尚沒有納入預(yù)算績效評價的范圍。主要是對財政全額撥款的行政事業(yè)單位進行的支出預(yù)算進行績效評價。對于部分跨年度的項目合并進行績效評價，未在各年度根據(jù)實際使用情況單獨開展績效評價。二是績效評價層次單一。現(xiàn)階段行政事業(yè)單位績效評價主要是對預(yù)算項目進行評價，缺少根據(jù)部門職能職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等開展的部門整體績效評價。評價主體主要是以單位、部門和財政為主，缺少以外部評價、專家評價和人大評價為主的社會公眾評價。目前預(yù)算績效評價多以事后評價為主，一般是在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后開展，分析預(yù)算資金的使用效率和預(yù)算目標(biāo)的完成情況，在事前、事中階段缺乏管理和監(jiān)管。因此，預(yù)算績效評價的及時性欠缺，發(fā)現(xiàn)問題時項目已經(jīng)結(jié)束或者錯過了糾偏的最佳時機，尤其是對于一些一次性項目，事后開展的預(yù)算績效管理效果甚微。

（四）評價結(jié)果運用缺乏執(zhí)行力

行政事業(yè)單位績效評價只是一種手段，通過評價發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理過程中存在的問題，合理優(yōu)化資源配置和支出結(jié)構(gòu)、提升預(yù)算管理水平、加大資金統(tǒng)籌力度，實現(xiàn)財政可持續(xù)性是績效管理的最終目的。目前評價結(jié)果的應(yīng)用方面存在較大的缺陷。一方面，目前各級地方財政部門對行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價還處于探索階段，在發(fā)現(xiàn)問題、尋找問題的過程中不斷積累，尚未有效應(yīng)用績效評價結(jié)果，沒有建立考核體系和結(jié)果應(yīng)用機制，問題責(zé)任難以明確落到實處，使預(yù)算績效管理缺乏有效約束力。另一方面，行政事業(yè)單位績效目標(biāo)確定隨意性較大，績效目標(biāo)和指標(biāo)庫沒有形成規(guī)范的體系，評價結(jié)果與年初設(shè)定績效目標(biāo)存在差異時，存在不整改不落實或者隨意調(diào)整績效目標(biāo)的情況。

二、完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策

（一）高度重視，增強意識

統(tǒng)一思想，提高行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理意識，充分認(rèn)識績效管理在現(xiàn)代政府治理中的現(xiàn)實要義，壓實行政事業(yè)單位的主體責(zé)任，高度重視部門核心指標(biāo)庫的構(gòu)建。預(yù)算績效管理工作由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，部門協(xié)同全員參與，在思想上高度重視，在行動上認(rèn)真貫徹，將預(yù)算績效管理工作落實到位。一是財務(wù)和業(yè)務(wù)密切配合，明確分工，落實工作責(zé)任，按照“誰申請，誰負責(zé)”的原則，由業(yè)務(wù)處室根據(jù)處室職責(zé)和工作計劃，報送編制預(yù)算項目，完成支出內(nèi)容細化、資金測算依據(jù)、項目績效指標(biāo)設(shè)定等工作，對資金使用的合法性和合規(guī)性負責(zé)，對預(yù)算項目的合理性和有效性負責(zé)，對預(yù)算執(zhí)行率和績效目標(biāo)的完成負責(zé)，使預(yù)算最終的執(zhí)行者從始至終深度參與預(yù)算管理，形成全流程的閉環(huán)管理。二是加強宣傳和培訓(xùn)，及時傳達預(yù)算績效管理的最新理論和方法，財務(wù)與業(yè)務(wù)緊密銜接共同探討適合部門實際的預(yù)算績效管理模式，共同參與績效管理工作，全面提升績效管理水平。三是將預(yù)算績效管理納入考核，以考核為抓手，考核結(jié)果作為部門評優(yōu)評先、人員選拔晉升的重要依據(jù)，從而不斷提高部門和相關(guān)責(zé)任人對預(yù)算績效管理的重視程度。

（二）制度建設(shè)，指標(biāo)完善

制度是基礎(chǔ)，全面實施預(yù)算績效管理必須加強制度建設(shè)，包括制定預(yù)算績效相關(guān)管理制度和重大事項議事制度。一是構(gòu)建預(yù)算績效“三全五有”管理制度體系，形成政府和部門預(yù)算、政策和項目預(yù)算的全方位績效管理格局，將所有財政資金全部納入績效管理，將績效管理嵌入預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)，實行事前評估、事中監(jiān)督、事后評價的全過程預(yù)算績效管理運行機制。二是建立事前績效評估機制，重大政策、重大項目必須開展事前績效論證，績效管理前置，實行重大項目績效目標(biāo)實質(zhì)性審核，未經(jīng)事前績效評估的政府投資項目，不予安排預(yù)算。推進部門整體績效預(yù)算制度建設(shè)，構(gòu)建更加科學(xué)完善的部門整體績效指標(biāo)體系和管理模式。三是優(yōu)化和完善指標(biāo)庫，以共性績效指標(biāo)庫為基礎(chǔ)，結(jié)合部門實際工作和職責(zé)建立本部門涵蓋產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，可細化、量化的核心指標(biāo)體系，并建立指標(biāo)庫動態(tài)更新機制，對本部門的核心指標(biāo)庫進行定期更新調(diào)整，保證績效目標(biāo)編制的合理性和規(guī)范性，精準(zhǔn)編制項目績效，提高資金使用效益。

（三）強化監(jiān)控，信息支持

在預(yù)算執(zhí)行過程中，加強績效監(jiān)控，對項目進度、預(yù)算執(zhí)行和目標(biāo)實現(xiàn)等開展跟蹤監(jiān)控和糾偏處理，建立績效運行監(jiān)控體系。績效運行監(jiān)控是事中控制，通過對項目運行過程中出現(xiàn)的問題和預(yù)警事項及時發(fā)現(xiàn)分析原因，采取相應(yīng)的糾偏措施，確保績效目標(biāo)按期保質(zhì)保量地實現(xiàn)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將所有預(yù)算項目均納入監(jiān)控范圍，細化預(yù)警規(guī)則，實行績效監(jiān)控分級預(yù)警機制，采用部門自行監(jiān)控和財政重點監(jiān)控相結(jié)合的方式，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，定期和不定期對項目執(zhí)行情況進行實時檢查，通過日常跟蹤和定期總結(jié)分析等方式，采用數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)核查、實地走訪、云監(jiān)控等方法，檢視項目實施進度、預(yù)算執(zhí)行進度、績效目標(biāo)實現(xiàn)程度是否與年初設(shè)定一致，分析影響項目績效目標(biāo)實現(xiàn)的原因，根據(jù)績效監(jiān)控不同的預(yù)警信號，采取警示、督促、調(diào)整、限制甚至?xí)和５却胧?，及時進行糾偏，提高預(yù)算執(zhí)行和資金使用效率。以信息化手段為依托，將預(yù)算編制、支付管理、政府采購、資產(chǎn)管理、財務(wù)、業(yè)務(wù)等信息系統(tǒng)一體化，實現(xiàn)共建共享，建立數(shù)字化平臺，實時監(jiān)控和預(yù)警，形成閉環(huán)管理，提高預(yù)警能力和分析水平。

（四）結(jié)果運用，責(zé)任約束

構(gòu)建全方位績效評價體系，通過單位自評、部門評價、財政評價、后評價、人大評價，強化問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，以問題促提升，強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，評價結(jié)果作為以后年度資金安排、政策調(diào)整的依據(jù)。評價等級為優(yōu)的，根據(jù)需要和財力可能，優(yōu)先給予保障；評價等級為良的，據(jù)實予以合理保障；評價等級為中和差的，根據(jù)情況予以從嚴(yán)從緊控制預(yù)算、核減或取消項目支持，建立財政資金定期收回機制，收回預(yù)算進度嚴(yán)重滯后的項目資金，將長期沉淀的資金按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌使用，切實采取措施，倒逼規(guī)范預(yù)算管理。硬化責(zé)任約束，將預(yù)算績效管理情況納入黨委政府對部門考核內(nèi)容，對年度預(yù)算績效管理工作突出的集體和個人進行通報表彰。紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)對行政事業(yè)單位公職人員在預(yù)算績效管理工作中依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)等情況監(jiān)督檢查。對有關(guān)部門移送的和在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的部門或有關(guān)責(zé)任人員，存在財政資金配置和使用中不履職、不正確履職或存在違紀(jì)違法問題的情況，組織開展審查調(diào)查，并追究責(zé)任。組織部門應(yīng)加強主要領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算績效管理的教育培訓(xùn)，將預(yù)算績效管理結(jié)果作為干部選拔任用、考核的重要參考。人大常委會應(yīng)將預(yù)算績效管理情況納入部門向人大常委會述職和評議內(nèi)容，將績效管理結(jié)果作為預(yù)算審查的依據(jù)。財政部門對不按要求開展預(yù)算績效管理工作的預(yù)算單位，聯(lián)合人大財經(jīng)委對其進行約談。審計部門應(yīng)將部門預(yù)算績效管理情況納入經(jīng)濟責(zé)任審計，對預(yù)算監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題，做出審計決定或提出處理、處罰的意見。通過多部門聯(lián)動強化管理責(zé)任，提升財政資源配置和使用效率，提高政府公信力。

三、結(jié)束語

行政事業(yè)單位全面深化預(yù)算制度改革，推進預(yù)算與績效管理一體化，改變原有固化的資金分配模式，打破預(yù)算與績效管理“兩張皮”的現(xiàn)象，實現(xiàn)績效既“不存在”，又無處不在、隨手可及、隨時可用，這是現(xiàn)實需要也是核心內(nèi)容和有效途徑。當(dāng)前，通過進一步完善預(yù)算績效管理，實現(xiàn)財政資源高效配置和有效使用，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，助推國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量。